Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/2299
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2025 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M. Shaaban),
en
de minister van Financiën
(gemachtigde: [persoon A] ).
Samenvatting
1. De minister heeft de aanvraag van eiseres om compensatie voor een afgeloste geldschuld afgewezen op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). De rechtbank heeft bewondering voor eiseres, die inmiddels op eigen kracht al haar schulden heeft afgelost. De rechtbank kan zich goed voorstellen dat eiseres het heel erg oneerlijk vindt dat haar schuld niet wordt overgenomen en de uit de hand gelopen schuld van een ander wel. Maar: niet iedere situatie die heel erg oneerlijk is, leidt tot toepassing van de hardheidsclausule. Het moet gaan om een geval dat heel erg oneerlijk uitpakt “gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen”. Omdat de wetgever nu juist uitdrukkelijk heeft beoogd dat gevallen zoals eiseres niet onder de regeling vallen, mocht de minister in redelijkheid de hardheidsclausule buiten toepassing laten. De rechtbank kan zich voorstellen dat eiseres deze uitkomst onbevredigend vindt, maar het is niet aan de rechter om de bewuste keuze van de wetgever opzij te zetten. Het beroep is ongegrond.
Procesverloop
2. Met het besluit van 20 september 2023 heeft de minister de aanvraag van eiseres om overname van een al betaalde geldschuld afgewezen op grond van de Wht.
2.1.
Met het besluit van 30 januari 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 20 september 2023 ongegrond verklaard.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 9 december 2024 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Overwegingen
3. Eiseres is gedupeerde van de toeslagenaffaire. Als gevolg van de onterechte terugvorderingen door de Dienst Toeslagen kwam zij in ernstige financiële problemen. Twee bestuursleden van de werkgever van eiseres hebben haar in 2019 op persoonlijke titel een helpende hand toegestoken door een renteloze lening van € 22.000,- te verstrekken. Eiseres heeft deze lening in maandelijkse termijnen van € 250,- afgelost. Hoewel dat als alleenstaande moeder met drie kinderen niet eenvoudig was, heeft zij geen enkele betaling gemist. Eiseres heeft een aanvraag ingediend tot overname van deze al betaalde schuld op grond van artikel 4.3 van de Wht.
4. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat het een informele schuld betreft die niet is vastgelegd in een notariële akte en omdat de schuld niet opeisbaar is geworden. De minister heeft de hardheidsclausule niet toegepast, omdat geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.
5. Eiseres betoogt dat de minister haar aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. De lening is vastgelegd in een overeenkomst, zodat geen twijfel bestaat over het bestaan van de schuld en de voorwaarden over terugbetaling. Het vasthouden aan de eis van de notariële akte levert strijd op met het evenredigheidsbeginsel. [1] Daarnaast had de minister de hardheidsclausule moeten toepassen. Eiseres heeft in moeilijke omstandigheden een persoonlijke lening afgesloten in plaats van te kiezen voor de schuldsaneringsregeling. De schulden die met de lening zijn afbetaald, waren zonder die lening wel voor overname door de minister in aanmerking gekomen.
6. De rechtbank beoordeelt hierna eerst of de schuld van eiseres voldoet aan de vereisten van artikel 4.3 van de Wht. Vervolgens beoordeelt de rechtbank of de minister in redelijkheid de hardheidsclausule buiten toepassing heeft kunnen laten.
Compensatie afgeloste privaatrechtelijke geldschulden
7. De minister verleent compensatie voor een afgeloste geldschuld die op grond van artikel 4.1 van de Wht voor overneming in aanmerking zou komen als deze niet voldaan was. De compensatie wordt verleend voor een geldschuld die is voldaan na ontvangst van het bedrag op grond van een herstelmaatregel zoals bedoeld in artikel 2.7 van de Wht. [2] De over te nemen geldschuld moet zijn ontstaan na 31 december 2005 en opeisbaar zijn geworden voor 1 juni 2021. [3] Een geldschuld die niet is ontstaan in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf moet zijn vastgelegd in een notariële akte. [4] De hoofdsom van een lening wordt niet overgenomen, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar is geworden. [5]
8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht vastgesteld dat de schuld van eiseres niet voldoet aan de vereisten van artikel 4.3 van de Wht. Eiseres heeft de schuld in maandelijkse termijnen van € 250,- afgelost. Daarbij is geen sprake geweest van een betalingsachterstand. De schuldeisers hadden daarom niet het recht terugbetaling van het volledige bedrag van de schuld in één keer te eisen. Dat betekent dat de schuld niet opeisbaar is geworden. De schuld is ook niet vastgelegd in een notariële akte.
9. De rechtbank mag de vereisten van artikel 4.3 van de Wht niet toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Daaraan staat het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet in de weg. De wetgever heeft de gevolgen van de vereisten van de notariële akte en opeisbaarheid uitdrukkelijk onderkend (zie ook overweging 11 hierna). De uitzondering dat de rechtbank toch aan het evenredigheidsbeginsel mag toetsen, als sprake is van omstandigheden die de wetgever niet heeft voorzien, is daarom niet van toepassing. [6]
Hardheidsclausule
10. De minister kan afwijken van artikel 4.3 van de Wht voor zover toepassing daarvan, gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard (in gewoon Nederlands: een heel erg oneerlijke situatie). [7]
11. Om te bepalen welk belang artikel 4.3 van de Wht beoogt te beschermen, heeft de rechtbank de totstandkomingsgeschiedenis van hoofdstuk 4 van de Wht onderzocht. Daaruit blijkt het volgende.
11.1.
De Tweede Kamer heeft de regering verzocht de private schulden van gedupeerde ouders over te nemen “zodat ze de € 30.000 kunnen behouden”. [8] De ambitie van de staatssecretaris was de private schulden van ouders zo snel mogelijk en in één keer op te lossen, waardoor zij in combinatie met kwijtschelding van publieke schulden een nieuwe start konden maken. De staatssecretaris wilde voorkomen dat gedupeerde ouders gebukt zouden blijven gaan onder een schuldenlast, maar het was niet de bedoeling dat reguliere leningen voor het kopen van een auto of tv zouden worden kwijtgescholden, voor zover hierin geen betalingsachterstanden waren ontstaan. [9] In de memorie van toelichting op de Wht is vastgelegd dat de schuldenaanpak niet bedoeld is als herstel van schade in het verleden, maar om gedupeerde ouders zo veel als mogelijk kans te bieden op een nieuwe start, waarbij de ontvangen compensatie zoveel mogelijk wordt ontzien. Alleen opeisbare betalingsachterstanden worden overgenomen, omdat het niet het doel is ouders volledig te vrijwaren van betalingsverplichtingen. Dit zorgt volgens de wetgever voor situaties die onrechtvaardig kunnen voelen. [10]
11.2.
Het amendement van de Kamerleden Omtzigt en Leijten over het weglaten van het vereiste van een notariële akte is niet aangenomen. [11] De uitvoeringsorganisatie Stichting Banken Nederland (SBN) heeft in dat kader een verkorte uitvoeringstoets uitgevoerd. [12] Daarin heeft de SBN gewezen op het risico van fraude en oneigenlijk gebruik van de regeling. Bewijsstukken over de schuld moesten bij voorkeur niet afkomstig zijn van de gedupeerde ouder of zijn of haar familie of vrienden, maar van onafhankelijke derden, om een zo betrouwbaar mogelijke verificatie te kunnen uitvoeren. Volgens de SBN is het eenvoudig afschriften te bewerken en stukken over opeising achteraf op te stellen. De SBN is dergelijke gefabriceerde bewijsstukken ook tegengekomen. De SBN achtte het weglaten van het vereiste van een notariële akte ondoelmatig, niet uitvoerbaar en immoreel. Als dit vereiste toch zou worden aangepast, zag de SBN geen rol voor zichzelf bij de uitvoering.
11.3.
In een wetgevingsoverleg heeft het Kamerlid Omtzigt erop gewezen dat werkelijk geen enkele gedupeerde ouder een informele schuld in een notariële akte heeft vastgelegd. [13] De staatssecretaris heeft daarop geantwoord dat hij dat snapt, dat het voor ouders begrijpelijkerwijs frustrerend is en dat de afspraak is gemaakt dat alleen achterstanden worden overgenomen en niet de hoofdsom. Het Kamerlid Maatoug heeft in datzelfde overleg erop gewezen dat precies de groep van mensen die alles gedaan hebben, die zich in de rondte gewerkt hebben en door een ravijn zijn gegaan, nu als uitkomst krijgen: het is te ingewikkeld. Zij heeft de staatssecretaris gevraagd waarom voor die gevallen niet de hardheidsclausule wordt toegepast. De staatssecretaris heeft daarop geantwoord dat als de wetgever iets heeft voorzien, de hardheidsclausule niet kan worden toegepast.
11.4.
De rechtbank trekt uit deze wetsgeschiedenis dezelfde conclusie als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: het doel van de regeling is gericht op het bieden van een nieuwe start aan gedupeerde ouders door hen in bepaalde gevallen te vrijwaren van incassomaatregelen. Alleen wanneer een schuld opeisbaar is en niet wordt voldaan kan, al dan niet met tussenkomst van een deurwaarder, tot incassomaatregelen worden overgegaan. De wetgever wilde nadrukkelijk alleen opeisbare schulden of achterstanden onder de regeling brengen. De eis dat het moet gaan om opeisbare schulden behoort dan ook tot de kern van regeling en is een in de totstandkomingsgeschiedenis van de regeling steeds terugkerend uitgangspunt. [14]
11.5.
Daarbij merkt de rechtbank op dat de regeling over private schulden zoals die uiteindelijk is vastgelegd in de Wht een veel beperkter effect heeft dan met de motie die aan de regeling ten grondslag ligt, lijkt beoogd. De intentie van de wetgever om gedupeerde ouders een nieuwe start te bieden door private schulden “in één keer op te lossen”, is uiteindelijk versmald tot een regeling die alleen soelaas biedt aan gedupeerde ouders die kampen met opeisbare schulden, die kunnen leiden tot incassomaatregelen. De wetgever heeft daarbij voorrang gegeven aan overwegingen over de uitvoerbaarheid en het risico op fraude en misbruik van de regeling. De wetgever is meermaals uitdrukkelijk gewezen op de nadelige gevolgen van deze regeling voor gedupeerden zoals eiseres, maar de regeling is niet aangepast. Integendeel: de wetgever heeft eenvoudigweg erkend dat de regeling leidt tot situaties die onrechtvaardig kunnen voelen.
12. De rechtbank kan zich goed voorstellen dat eiseres het heel erg oneerlijk vindt dat haar schuld niet wordt overgenomen en de uit de hand gelopen schuld van een ander wel. Als eiseres haar schulden niet met de lening van haar werkgever had afgelost, was de situatie alleen maar verergerd. In plaats daarvan heeft zij dankbaar gebruik gemaakt van het barmhartige aanbod van haar werkgever en vervolgens alles op alles gezet om aan haar betalingsverplichting te voldoen. Daarbij heeft zij pijnlijke keuzes moeten maken en haarzelf en haar kinderen zaken moeten ontzeggen. De rechtbank heeft bewondering voor eiseres, die inmiddels op eigen kracht al haar schulden heeft afgelost. Eiseres heeft gehandeld zoals je zou hopen dat iemand in zulke moeilijke omstandigheden zou handelen.
13. Maar: de wetgever heeft met de regeling over private schulden nu juist beoogd dat gedupeerde ouders zoals eiseres niet worden geholpen. Dat is het logische gevolg van het vereiste dat de schuld opeisbaar moet zijn geworden. Gedupeerde ouders die hun best hebben gedaan hun schulden beheersbaar te houden, vallen buiten de boot. De wetgever heeft dit onder ogen gezien en toch zo geregeld. Bij de beoordeling van de hardheidsclausule moet de vraag of sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard worden beantwoord “gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen”. [15] Niet iedere situatie die heel erg oneerlijk is, leidt tot toepassing van de hardheidsclausule. Omdat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd dat gevallen zoals eiseres niet onder de regeling vallen, is geen sprake van een onbillijkheid van overwegende aard in de zin van de hardheidsclausule. De minister mocht daarom in redelijkheid de hardheidsclausule buiten toepassing laten.
14. De rechtbank kan zich voorstellen dat eiseres deze uitkomst onbevredigend vindt. Toch kan de rechtbank niet anders. Het is niet aan de rechter om de bewuste keuze van de wetgever opzij te zetten. [16] In deze uitspraak heeft de rechtbank de keuzes van de wetgever en de gevolgen daarvan uiteengezet. Als de wetgever vindt dat de uitkomst in het geval van eiseres anders zou moeten luiden, dan is het aan de wetgever om de regeling aan te passen. Verder wijst de rechtbank erop dat het feit dat eiseres en haar kinderen langdurig in moeilijke financiële omstandigheden hebben geleefd, een rol kan spelen bij de hoogte van de immateriële schadevergoeding in het kader van een aanvraag om aanvullende compensatie voor de werkelijke schade. [17]
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister geen compensatie hoeft toe te kennen voor de al betaalde schuld van eiseres. Zij krijgt het griffierecht niet terug en ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.P. Ferwerda, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.J. Huisman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2025.
mr. A.J. Huisman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.