Uitspraak
uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam Bestuursrecht zaaknummer: NL23.17206
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , V-nummer: [nummer 1] , eiser, en
[eiseres], V-nummer: [nummer 2] , eiseres,
mede ten behoeve van hun minderjarige kind [naam 1] , V-nummer: [nummer 3] , tezamen te noemen: eisers,
(gemachtigde: mr. D. Schaap), en
de minister van Asiel en Migratie,voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. M.I. Latul).
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiser verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid in loondienst (op grond van Besluit 1/80)’ met terugwerkende kracht tot 1 november 2019 ingetrokken, een aanvraag van eiser om hem een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen of een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te verlenen afgewezen en de geldigheidsduur van de aan eiser verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd niet verlengd.
Bij dit besluit heeft verweerder tevens de aan eiseres en het kind verleende verblijfsvergunningen regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid bij [eiser] ’ met terugwerkende kracht tot 1 november 2019 (eiseres) en 2 april 2021 (kind) ingetrokken, en de aanvragen van eiseres en namens het kind om verlenging van de geldigheidsduur van de aan hen verleende verblijfsvergunningen afgewezen.
Bij besluit van 17 mei 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eisers tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 16 oktober 2024 ter zitting van de enkelvoudige kamer behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Eisers en hun minderjarige kind hebben de Turkse nationaliteit en zijn geboren op [geboortedatum 1] (eiser), [geboortedatum 2] (eiseres) en [geboortedatum 3] (kind).
1.2.
Eiser is met ingang van 23 maart 2015 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid bij [naam 2] ’. Bij besluit van 22 februari 2017 heeft verweerder een aanvraag van eiser van 22 november 2016 om de beperking van zijn verblijfsvergunning te wijzigen in ‘arbeid in loondienst op grond van Besluit 1/80’ ingewilligd. Daarbij heeft verweerder vastgesteld dat eiser met ingang van 1 november 2015 arbeid in loondienst verricht en een arbeidscontract voor onbepaalde tijd heeft. Deze verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid in loondienst op grond Besluit 1/80’ was geldig van 22 november 2016 tot 22 november 2021.
1.3.
Verweerder heeft eiseres met ingang van 19 september 2019 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid bij [eiser] ’, geldig tot 22 november 2021. Bij besluit van 11 april 2021 heeft verweerder aan het minderjarige kind van eisers een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid bij
[eiser] ’, geldig van 2 april 2021 tot 22 november 2021.
1.4.
Op 1 september 2021 heeft eiser een aanvraag ingediend om hem een EU- verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen of een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd te verlenen (dan wel de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning te verlengen). Op diezelfde datum heeft eiseres een aanvraag ingediend om verlenging van de geldigheidsduur van haar verblijfsvergunning en is ten behoeve van het minderjarige kind van eisers een aanvraag ingediend om verlenging van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning.
Bestreden besluit
2. Na bij brief van 9 maart 2022 zijn voornemen daartoe aan eisers kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van hun zienswijze daarop, heeft verweerder bij het – bij het bestreden besluit gehandhaafde – primaire besluit de verblijfsvergunningen van eisers en hun minderjarig kind met terugwerkende kracht tot 1 november 2019 (eisers) en
2 april 2021 (kind) ingetrokken en de onder 1.4. genoemde aanvragen van eisers afgewezen. Dit, omdat het aan artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 ontleende verblijfsrecht van eiser verloren is gegaan, met als gevolg dat hij niet meer voldoet aan de voorwaarden van de hem verleende verblijfsvergunning, en eiseres en het minderjarig kind van eisers dientengevolge ook geen verblijfsrecht meer toekomen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser, na zijn werkzaamheden in loondienst bij een bakkerij in de periode van 1 november 2015 tot en met 31 oktober 2019, vanaf 6 november 2019 als zelfstandige timmerwerkzaamheden is gaan verrichten, met als gevolg dat hij met ingang van
1 november 2019 niet meer als werknemer tot de legale arbeidsmarkt van Nederland behoort zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80.
Beoordeling van de beroepsgronden
3. Eisers betogen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat eiser met ingang van 1 november 2019 niet meer tot de legale arbeidsmarkt van Nederland behoort. Daarbij hebben eisers gesteld dat van een tijdelijke inactiviteit geen sprake is, maar slechts van een wijziging van arbeid als werknemer in een bakkerij naar arbeid als zelfstandige in de bouw, waar veel zzp’ers werkzaam zijn. Of in een dergelijke situatie ook binnen een redelijke termijn een nieuwe dienstbetrekking moet worden gevonden, volgt niet duidelijk uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof), reden waarom er volgens eisers aanleiding bestaat voor het stellen van prejudiciële vragen. Bovendien wist eiser niet dat zijn verblijfsrecht door deze wijziging mogelijk verloren zou gaan en is hij na de bekendmaking van het voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunningen zeer snel, te weten per 21 maart 2022, weer arbeid in loondienst gaan verrichten, zodat zijn fout om als zelfstandige aan de slag te gaan is hersteld en in redelijkheid ook niet gezegd kan worden dat eiser objectief gezien geen enkele kans meer maakte op re-integratie op de arbeidsmarkt, aldus eisers. Gezien de verstrekkende gevolgen van de intrekking van de verblijfsvergunningen had verweerder volgens eisers onder deze omstandigheden op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten afwijken van de beleidsregel dat binnen zes (dan wel negen) maanden na het stoppen van de werkzaamheden in loondienst nieuw werk in loondienst moet zijn gevonden.
3.1.
Volgens paragraaf B10/4.4.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) gaat het recht op arbeid en daarmee op verblijf op grond van artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 (onder meer) verloren als de Turkse onderdaan niet meer tot de legale arbeidsmarkt behoort. Verweerder neemt aan dat de Turkse vreemdeling, die in het bezit is van de rechten van artikel 6, eerste lid, derde streepje, van Besluit 1/80, niet meer als werknemer tot de legale Nederlandse arbeidsmarkt behoort als hij, na het stoppen van de werkzaamheden (ongeacht om welke reden), niet binnen een redelijke termijn nieuw werk in loondienst heeft gevonden. Verweerder hanteert als redelijke termijn een termijn van zes maanden. Er moet sprake zijn van daadwerkelijk zoeken naar werk en een reële kans op werk. Verweerder verlengt de termijn eenmalig met drie maanden, als er na zes maanden nog geen werk is gevonden, maar er nog wel een reële kans op werk bestaat. De vreemdeling moet na uiterlijk negen maanden werk gevonden hebben.
3.2.
Zoals het Hof in het arrest van 18 december 2008 (Altun, ECLI:EU:C:2008:744) heeft overwogen, blijft een Turkse werknemer, ondanks een tijdelijke onderbreking van zijn arbeidsverhouding, gedurende de periode die hij redelijkerwijs nodig heeft om een andere dienstbetrekking te vinden, behoren tot de legale arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst, en dat ongeacht de reden waarom hij op de arbeidsmarkt afwezig is, als tenminste die afwezigheid tijdelijk is (punt 24). Een Turkse werknemer staat slechts buiten de legale arbeidsmarkt als hij objectief gezien geen enkele kans meer maakt op re-integratie op de arbeidsmarkt of niet binnen een redelijke termijn na het einde van zijn tijdelijke inactiviteit een nieuwe dienstbetrekking heeft gevonden (punt 25).
3.3.
De tweede situatie genoemd in punt 25 van het arrest Altun doet zich hier voor. Na de beëindiging van zijn dienstbetrekking bij de bakkerij (met ingang van 1 november 2019) heeft eiser immers in de twee jaar dat zijn verblijfsvergunning nog geldig was geen arbeid in loondienst meer verricht, en daarnaar ook helemaal niet gezocht. Dat is langer dan de periode van zes maanden waarvan verweerder in zijn beleid in de Vc 2000 uitgaat en waarover de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in haar
uitspraak van 4 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3183, overweging 5.2) heeft geoordeeld dat deze termijn is te beschouwen als een redelijke termijn zoals bedoeld door het Hof in punt 25 van het arrest Altun. Daarom stelt verweerder terecht dat eiser zijn status van tot de legale arbeidsmarkt behorende werknemer als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 is verloren. Dat eiser na de beëindiging van zijn dienstbetrekking bij de bakkerij vrijwel direct als zelfstandige arbeid is gaan verrichten in de bouw en in die zin niet tijdelijk inactief is geweest, kan eisers niet baten. Met ‘tijdelijke inactiviteit’ wordt in het arrest Altun bedoeld dat een Turkse onderdaan tijdelijk als werknemer afwezig is op de legale arbeidsmarkt als gevolg van een onderbreking van zijn dienstbetrekking (zie punt 24). Daarvan was in eisers geval sprake, ook al verrichtte hij arbeid als zelfstandige. De rechtbank ziet, net als de Afdeling in voornoemde uitspraak, in de tekst van artikel 6 van Pro Besluit 1/80 en de rechtspraak van het Hof geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een Turkse onderdaan door het verrichten van werkzaamheden als zelfstandige ook kan worden aangemerkt als een tot de legale arbeidsmarkt behorende Turkse werknemer zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80. Sterker nog, de gebruikte bewoordingen in artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 (zoals: ‘beroep bij een werkgever’ en ‘arbeid in loondienst’) en in punten 24 en 25 van het arrest Altun (zoals: ‘arbeidsverhouding’ en ‘dienstbetrekking’) duiden erop dat een Turkse onderdaan die arbeid als zelfstandige verricht – waarbij voormelde kenmerken ontbreken – juist niet kan worden beschouwd als een tot de legale arbeidsmarkt van de lidstaat behorende Turkse werknemer zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat Besluit 1/80 uitdrukkelijk ziet op Turkse werknemers (zie de considerans); niet op Turkse zelfstandigen. Overigens lijkt ook het arrest van het Hof van 21 december 2016 (Ucar en Kilic, ECLI:EU:C:2016:986, punten 31, 32, 62 en 64) te bevestigen dat een Turks onderdaan die na een betrekking in loondienst aansluitend is gaan werken als zelfstandige niet langer tot de legale arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst behoort.
3.4.
Voor zover eisers zich op het standpunt stellen dat verweerder op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb de beleidsregel dat binnen een redelijke termijn na het stoppen van de werkzaamheden in loondienst nieuw werk in loondienst moet zijn gevonden, niet had moeten toepassen, volgt de rechtbank dit niet. Met dit standpunt gaan eisers eraan voorbij dat de voorwaarden om verblijfsrecht aan artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 te ontlenen en te behouden rechtstreeks voortvloeien uit het Unierecht, waaronder de rechtspraak van het Hof. De beoordeling of een Turks onderdaan een dergelijk declaratoir verblijfsrecht heeft verkregen of behouden dient verweerder daarom te verrichten aan de hand van die rechtspraak. Volgens die rechtspraak is een voorwaarde voor het behoud van dit verblijfsrecht dat na de beëindiging van een dienstbetrekking binnen een redelijke termijn een nieuwe dienstbetrekking wordt gevonden. Indien aan die voorwaarde niet wordt voldaan, kan deze voorwaarde niet buiten toepassing worden gelaten. Verweerder is namelijk niet bevoegd een declaratoir verblijfsrecht op grond van artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 vast te stellen als dat niet daadwerkelijk bestaat (vergelijk het arrest van het Hof van 27 juni 2018, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 50 en 55, en de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1235, overweging 7).
3.5.
Voor zover eisers stellen dat verweerder op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb in eisers geval een ruimere redelijke termijn dan zes maanden had moeten stellen, volgt de rechtbank dit evenmin, nu van bijzondere omstandigheden die een ruimere redelijke termijn rechtvaardigen geen sprake is. Anders dan eisers stellen, had eiser naar het oordeel van de rechtbank kunnen en moeten weten dat het stoppen met arbeid in loondienst en het gaan
verrichten van arbeid als zelfstandige gevolgen kon hebben voor zijn verblijfsrecht, alleen al omdat de verblijfsvergunning aan eiser was verleend onder de beperking ‘arbeid in loondienst’ (en niet ‘arbeid als zelfstandige’). De stelling van eisers ter zitting dat uit het arrest van het Hof van 7 juli 2005 (Dogan, ECLI:EU:C:2005:436) volgt dat een tijdelijke afwezigheid op de arbeidsmarkt gedurende verscheidene jaren niet noodzakelijkerwijs hoeft te betekenen dat een Turks onderdaan niet meer tot de legale arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst behoort, kan eisers in dit verband niet baten. Dit arrest ziet namelijk op een tijdelijke afwezigheid van de legale arbeidsmarkt ten gevolge van de tenuitvoerlegging van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf en niet op de situatie waarin een Turks onderdaan, zoals eiser, er vrijwillig voor heeft gekozen om zijn dienstbetrekking op te zeggen en als zelfstandige werkzaamheden te gaan verrichten.
3.6.
Nu eiser dus na het stoppen met zijn arbeid in loondienst bij de bakkerij niet binnen een redelijke termijn nieuw werk in loondienst is gaan verrichten en naar dergelijk werk ook helemaal niet heeft gezocht, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser met ingang van 1 november 2019 geen tot de legale arbeidsmarkt van Nederland behorende Turkse werknemer meer was zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 en, in het verlengde daarvan, dat eisers aan artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 ontleende verblijfsrecht verloren is gegaan, waardoor eiser ook niet meer voldoet aan de voorwaarden van de aan hem verleende verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid in loondienst (op grond van Besluit 1/80)’. Dat eiser op 21 maart 2022 weer arbeid in loondienst is gaan verrichten, kan eiser niet baten, nu eiser daarmee zijn verloren gegane, aan artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80 ontleende verblijfsrecht niet weer heeft ‘terugverdiend’. Daarvoor is immers nodig dat hij opnieuw voldoet aan de voorwaarden van artikel 6, eerste lid, van Besluit 1/80, waaronder de voorwaarde dat de arbeid in loondienst voor een bepaalde duur moet zijn verricht, en daarvan was op het moment van intrekking van zijn verblijfsvergunning (op 14 juli 2022) geen sprake.
3.7.
Uit het voorgaande volgt dat de vraag of eiser als Turkse werknemer is blijven behoren tot de legale arbeidsmarkt in Nederland, kan worden beantwoord aan de hand van de bestaande rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982 (Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14) en 6 oktober 2021 (Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36), bestaat er dan ook, anders dan eisers menen, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
3.8.
Het onder 3. weergegeven betoog faalt. In wat eisers hebben aangevoerd is dan ook geen grond gelegen voor het oordeel dat verweerder ten onrechte eisers verblijfsvergunning, en in het verlengde daarvan de verblijfsvergunningen van eiseres en het kind, heeft ingetrokken.
Conclusie
4. Het beroep is ongegrond.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
5. Eisers hebben de rechtbank verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
5.1.
In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
5.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 5 augustus 2022, de datum waarop verweerder het bezwaarschrift tegen het primaire besluit heeft ontvangen. Dit betekent dat op het moment van het doen van deze uitspraak de tweejaarstermijn met (iets meer dan) vijf maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven deze overschrijding gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Eisers hebben daarom recht op € 500,- schadevergoeding.
5.3.
De behandeling van het bezwaar heeft (iets meer dan) negen maanden in beslag genomen. Daarmee heeft verweerder de redelijke termijn voor het behandelen van het bezwaar met (iets meer dan) drie maanden overschreden. Daarom wordt de overschrijding van de redelijke termijn voor 3/5 deel aan verweerder toegerekend. Het overige 2/5 deel wordt aan de rechtbank toegerekend. Dit betekent dat verweerder wordt veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van (3/5 van € 500,- =) € 300,- aan eisers en de Staat tot betaling van een schadevergoeding van (2/5 van € 500,- =) € 200,-.
Proceskosten en griffierecht
6. Nu het beroep ongegrond is, bestaat er geen aanleiding om verweerder op te dragen het griffierecht dat in verband met het beroep is geheven te vergoeden en evenmin om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eisers in verband met het beroep hebben gemaakt.
7. De rechtbank zal eisers wel een vergoeding toekennen voor de door hen gemaakte proceskosten voor het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Nu de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan zowel verweerder als de rechtbank, moeten verweerder en de Staat ieder de helft van de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding betalen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb vast op € 226,75 (1 punt voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,25). In navolging van de Hoge Raad in zijn arrest van 10 november 2023 (ECLI:NL:HR:2023:1526) hanteert de rechtbank wegingsfactor 0,25. Het moet in beginsel zeer eenvoudig worden geacht om vast te stellen of de redelijke termijn is overschreden en daar een beroep op te doen. Voor het verzoek om schadevergoeding is niet afzonderlijk griffierecht geheven, zodat een vergoeding daarvan niet aan de orde is.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan eisers van een schadevergoeding van € 300,-.
- veroordeelt de Staat tot betaling aan eisers van een schadevergoeding van € 200,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 113,38;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 113,37.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. Groeneveld, rechter, in aanwezigheid van mr. M.J.F.J. van Beek, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.