Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/3025
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 januari 2025 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. B. Benard),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. A.M.H. Dellaert).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 1] ([naam 1]) uit [plaatsnaam].
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om handhaving.
1.1.
Met het besluit van 5 september 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhaving afgewezen. Met het besluit van 16 maart 2023 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Verweerder heeft een aanvullend stuk overgelegd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 21 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder vergezeld door [naam 2] (buiteninspecteur), [naam 3] (adviseur onderhoud gebruik) en [naam 4] (jurist BWT) en [naam 1].
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres is woonachtig aan [adres 1]. [naam 1] woont aan [adres 2]. Eiseres heeft op 25 april 2022 een verzoek om handhaving ingediend bij verweerder. Eiseres stelt dat de woning van [naam 1] op tal van punten in (zeer) slechte staat verkeert. Volgens eiseres voldoet de fundering op staal van de woning van [naam 1] niet aan het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit).
3. Op 30 augustus 2022 hebben toezichthouders van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Rotterdam (toezichthouder) een inspectie uitgevoerd aan de woning van [naam 1]. Op 31 augustus 2022 heeft de toezichthouder een constateringsrapport opgesteld. Uit dit rapport volgt dat de voorgevel is geïnspecteerd en dat er geen zichtbare scheuren te zien zijn. Binnen de woning [adres 2] is de kelder bekeken en in geen van de dragende wanden zijn scheuren ontdekt. De plafonds van de ruimtes vertonen wel lichte doorbuiging, maar geen scheurvorming. De veranda van de woning rust op een balk die aan de gevel van de woning is bevestigd. De achterkant van de veranda is ten opzichte van de woningzijde sterk verzakt. Deze zijde rust op een houten constructie die op een op zichzelf staande funderingsbalk staat. Aan de zijkant van de woning [adres 2] is goed te zien dat de gehele woning richting de woning [adres 1], de woning van eiseres, helt. De toezichthouder heeft binnen de woning [adres 2] op de begane grond een scheur gezien in de dragende muur aan de zijde van de woning [adres 3]. De toezichthouder stelt vast dat de gehele woning [adres 2] achterstallig onderhoud vertoont. Er zijn veel vochtplekken in de achtergevel, de kelder ruikt vochtig en al het verfwerk is gebladerd. De toezichthouder concludeert dat de woning deugdelijk onderhoud nodig heeft maar dat er op dit moment geen direct gevaar is om op te handhaven.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Volgens verweerder is er geen sprake van een overtreding van een wettelijk voorschrift.
5. Eiseres heeft bij brief van 12 oktober 2022 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
6. Op 8 december 2022 heeft [naam 5], technisch adviseur van het Funderingsloket van de gemeente Rotterdam, een advies uitgebracht (het funderingsadvies). Uit dit advies volgt dat de zakking van de niet onderheide woning [adres 2] niet significant afwijkt van de zakking van de naastliggende wel onderheide panden. De technisch adviseur stelt dat funderingsonderzoek bij niet onderheide panden beperkt is tot het vaststellen van scheefstanden, vervorming en scheurvorming. Zakking is bij niet onderheide panden een geaccepteerd probleem. Het wordt zorgelijk wanneer de zakking ongelijkmatig wordt en zeker wanneer daarbij omliggende panden worden beschadigd. Op basis van de scheefstand en de zakking beoordeelt de technisch adviseur de fundering van de woning [adres 2] als redelijk met een funderingstechnische handhavingstermijn van 25 jaar.
7. Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft de Algemene Bezwaarschriftencommissie (de commissie) op 16 februari 2023 een hoorzitting gehouden en een advies uitgebracht. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit, met onderschrijving en inachtneming van het advies van de commissie van 16 februari 2023 en onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
8. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving is gedaan op 25 april 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
9. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
10. De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan alleen bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Is daarvan geen sprake, dan bestaat geen bevoegdheid tot het aanwenden van bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Is wel sprake van een overtreding dan moeten bestuursorganen in beginsel handhavend optreden, tenzij sprake is van een concreet zicht op legalisatie of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding met de te dienen belangen.
Is er sprake van een overtreding?
11. Eiseres stelt zich op het standpunt dat sprake is van een overtreding. Eiseres voert hiertoe aan dat verweerder aan het rapport van Taurus bouwadvies van 22 januari 2015 (hierna: het Taurus-rapport) ten onrechte niet dezelfde waarde hecht als zij. Uit het Taurus-rapport blijkt namelijk dat er in 2015 al sprake was van allerlei ernstige gebreken in, aan en onder de woning [adres 2]. Die gebreken zijn nu nog steeds van belang voor het handhavingsverzoek. Eiseres voert verder aan dat verweerder ten onrechte haar huis niet heeft onderzocht, omdat haar huis als gevolg van de slechte bouwkundige staat van woning [adres 2] schade heeft. Ook de bouwtechnische staat van de woning [adres 2] is niet in orde. Uit het Taurus-rapport volgt namelijk dat aan de zijkant van de woning goed te zien is dat de woning [adres 2] richting de woning van eiseres helt.
11.1.
Het betoog van eiseres slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding. De woning [adres 2] is gebouwd in het jaar 1910 en dus is er sprake van bestaande bouw. Op grond van artikel 2.6 van het Bouwbesluit dient een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand te zijn tegen de daarop werkende krachten. De eis van artikel 2.6 van het Bouwbesluit is nader uitgewerkt in de artikelen 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit. Uit die artikelen volgt dat in elk geval wordt voldaan aan artikel 2.6 van het Bouwbesluit wanneer een bouwconstructie niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bezwijkt bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) (bijvoorbeeld de uitspraak van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2891) betekent dit dat niet kan worden vastgesteld dat er een overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit heeft plaatsgevonden, voordat is vastgesteld of de bouwconstructie niet bezwijkt, bepaald volgens NEN 8700.
11.2.
Uit het constateringsrapport van 31 augustus 2022 van Bouw- en woningtoezicht van de gemeente Rotterdam volgt dat de voorgevel is geïnspecteerd en dat er geen zichtbare scheuren te zien zijn. Binnen de woning [adres 2] is de kelder bekeken en in geen van de dragende wanden zijn scheuren ontdekt. De plafonds van de ruimtes vertonen wel lichte doorbuiging, maar geen scheurvorming. De veranda van de woning rust op een balk die aan de gevel van de woning is bevestigd. De achterkant van de veranda is ten opzichte van de woningzijde sterk verzakt. Deze zijde rust op een houten constructie die op een op zichzelf staande funderingsbalk staat. Aan de zijkant van de woning [adres 2] is goed te zien dat de gehele woning richting de woning [adres 1], de woning van eiseres, helt. De toezichthouder heeft binnen de woning [adres 2] op de begane grond een scheur gezien in de dragende muur aan de zijde van de woning [adres 3]. De toezichthouder stelt vast dat de gehele woning [adres 2] achterstallig onderhoud vertoont. Er zijn veel vochtplekken in de achtergevel, de kelder ruikt vochtig en al het verfwerk is gebladderd. De toezichthouder concludeert dat de woning deugdelijk onderhoud nodig heeft maar dat er op dit moment geen direct gevaar is.
11.3.
Voorts volgt uit het funderingsadvies dat de zakking van de niet onderheide woning [adres 2] niet significant afwijkt van de zakking van de naastliggende wel onderheide panden. De technisch adviseur heeft vastgesteld dat funderingsonderzoek bij niet onderheide panden beperkt is tot het vaststellen van scheefstanden, vervorming en scheurvorming. Op basis van de scheefstand en de zakking heeft de technisch adviseur de fundering van de woning [adres 2] als redelijk beoordeeld. De funderingstechnische handhavingstermijn is door de technisch adviseur vastgesteld op 25 jaar.
11.4.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de woning [adres 2] op het moment van de beoordeling nog voldoende veilig was en gedurende de restlevensduur voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten. Omdat de funderingstechnische handhavingstermijn is vastgesteld op 25 jaar, bij brief van verweerder van 25 maart 2024 is dit thans bijgesteld naar 15 jaar, is er volgens verweerder voldaan aan de NEN normen. De rechtbank volgt verweerder hierin en ziet geen aanleiding om aan de conclusies van de toezichthouder en de technisch adviseur te twijfelen. Eiseres heeft weliswaar het Taurus-rapport overgelegd, maar dat rapport dateert uit 2015 en eiseres heeft daarna geen nieuw deskundigenadvies ingebracht. Verweerder heeft voor het handhavingsverzoek de huidige situatie beoordeeld. De rechtbank acht dit de juiste gang van zaken. De stelling van eiseres dat verweerder zich op gegevens baseert die niet meer de huidige situatie weergeven, volgt de rechtbank dan ook niet. Verweerder heeft in zijn verweerschrift nog toegelicht dat de actuele stand van zaken is vergeleken met het Taurus-rapport. De rechtbank overweegt hierbij dat uit het rapport van 31 augustus 2022 voldoende volgt dat de toezichthouder rekening heeft gehouden met het Taurus-rapport. Uit het Taurus-rapport kunnen echter niet de conclusies worden getrokken die eiseres daaruit trekt. Verweerder heeft in zijn verweerschrift nog toegelicht dat door Taurus weliswaar is geconcludeerd dat de fundering van de woning van [naam 1] niet voldoet aan de huidige normen in het Bouwbesluit, maar dat dat niet maakt dat [naam 1] reeds om die reden de fundering dient te vervangen of aan te passen. Het niveau bestaande bouw is hier immers voldoende. De rechtbank volgt verweerder hierin. De stelling van eiseres dat verweerder ten onrechte haar woning niet heeft onderzocht, volgt de rechtbank evenmin, nu niet haar woning maar de woning [adres 2] onder het verzoek om handhaving valt. Overigens volgt uit het rapport van Taurus dat de schade die is geconstateerd in de woning van eiseres, niet is veroorzaakt door de scheefstand en verzakking van de woning [adres 2]. Verder heeft verweerder nog toegelicht dat voor de bouwkundige staat van een woning de zakking, schade en vervorming in onderlinge samenhang moeten worden beoordeeld en dat dat is gebeurd. De rechtbank volgt verweerder hierin.
12. Het betoog van eiseres dat sprake is van een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), slaagt niet. Dat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM een ieder verbindende bepaling is die rechtstreeks doorwerkt in het Nederlandse rechtsbestel is juist. Echter kan dit artikel niet als zelfstandig artikel dienen waarop een last onder dwangsom kan worden gebaseerd. De artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit en de artikel 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit zijn artikelen die het eigendomsrecht van eiseres kunnen beschermen. Bij overtreding van die artikelen kan verweerder op grond van artikel 5:21 van Pro de Awb een last onder bestuursdwang opleggen aan de overtreder. Op grond van artikel 5:32 van Pro de Awb kan verweerder een last onder dwangsom opleggen aan de overtreder. In dit geval is er geen sprake van een overtreding van de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit waardoor verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden. Verder volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat in dit geval een effectief nationaal rechtsmiddel ontbreekt ten aanzien van de gestelde schade aan haar woning. Eiseres kan de kwestie over de schade die zij ondervindt voorleggen aan de civiele rechter. De civiele rechter is de aangewezen instantie om de vraag te beantwoorden of het eigendomsrecht van eiseres is aangetast door het nalaten van [naam 1]. De rechtbank ziet geen reden om te oordelen dat de procedure bij de civiele rechter geen effectieve rechtsbescherming zou bieden. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat – zoals hiervoor is overwogen – verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er ten tijde van het bestreden besluit geen gevaarlijke situatie optreedt.
13. Eiseres stelt zich tot slot op het standpunt dat verweerder heeft miskend dat geen sprake is van een overtreding van de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit. [naam 1] laat immers na om de vereiste bouwkundige maatregelen te treffen waardoor er aan het pand van eiseres schade wordt veroorzaakt of zal worden veroorzaakt.
14. De rechtbank stelt vast dat uit de toelichting op artikel 7.21 van het Bouwbesluit blijkt dat met dit artikel is beoogd dat een bouwwerk, open erf en terrein in een dusdanig nette staat is dat daardoor geen hinder voor personen ontstaat en dat er geen gevaar voor de veiligheid of gezondheid ontstaat. Voorts volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 1 oktober 2014 (ECLI:N:RVS:2014:3568) dat artikel 7:22 van Pro het Bouwbesluit, gelet op de nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 2011, 416, blz. 342-343), een restbepaling is die door het bevoegd gezag kan worden toegepast indien het naar zijn oordeel noodzakelijk is op te treden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volks- gezondheid of overmatige hinder, en meer specifieke bepalingen geen mogelijkheid bieden op te treden.
14.1.
Het betoog van eiseres slaagt niet. Uit hetgeen in overweging 11.4. is overwogen volgt dat ten tijde van de beoordeling geen sprake was van hinder of gevaar. De woning [adres 2] heeft weliswaar deugdelijk onderhoud nodig, maar er was geen sprake van direct gevaar. De stelling van eiseres dat de woning [adres 2] thans leunt op haar woning en dus dat er sprake is van schade, maakt niet dat ten tijde van de beoordeling sprake was van een overtreding. Omdat in beroep slechts de situatie beoordeeld wordt zoals deze was ten tijde van het bestreden besluit, kan dit geen rol spelen bij de beoordeling van het bestreden besluit. De rechtbank merkt ten overvloede op dat uit het aanvullend rapport van 15 maart 2024 volgt dat de woningen elkaar inmiddels raken. Anders dan eiseres stelt betekent dit echter niet dat de woning [adres 2] tegen de woning van eiseres aanleunt.
15. Nu geen sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd was om handhavend op te treden.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Vogtschmidt, rechter, in aanwezigheid van mr. H.M. Hsu, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE:
Artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit) luidt: een bestaand bouwwerk is gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten.
Artikel 2.7 van het Bouwbesluit luidt: een bouwconstructie bezwijkt niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700.
Artikel 2.8 van het Bouwbesluit luidt:
Het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 wordt bepaald volgens NEN 8700.
Bij een niet in een woongebouw of logiesgebouw gelegen woonfunctie of logiesfunctie kan het bepalen van het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 rekening worden gehouden met de stabiliteitsvoorziening van een op een aangrenzend perceel gelegen gebruiksfunctie van dezelfde soort.
Op grond van artikel 7.21 van het Bouwbesluit bevindt een bouwwerk, open erf en terrein zich in een zodanig zindelijke staat, dat dit geen hinder voor personen en geen gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van personen oplevert.
Artikel 7.22 van het Bouwbesluit luidt:
"Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt."
Artikel 1b van de Woningwet luidt:
1. Tenzij een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk het uitdrukkelijk toestaat, is het verboden een bouwwerk te bouwen, voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a, tweede lid, aanhef en onderdeel d, derde en vierde lid.
2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.
3. Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.
4. Tenzij een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk het uitdrukkelijk toestaat, is het verboden een bouwwerk, dan wel deel daarvan, in stand te laten voor zover bij het bouwen daarvan niet is voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in het eerste lid.
5. Het is verboden te slopen voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat slopen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdelen c en d, en derde lid.
Artikel 13 van Pro de Woningwet luidt:
Het bevoegd gezag kan degene die als eigenaar van een gebouw of een bouwwerk, niet zijnde een gebouw, dan wel uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen, verplichten tot het binnen een door het bevoegd gezag te bepalen termijn treffen van voorzieningen waardoor de staat van dat gebouw of dat bouwwerk komt te liggen op een niveau dat hoger is dan het niveau dat overeenkomt met de voorschriften, bedoeld in artikel 1b, tweede lid, zonder dat dit hoger komt te liggen dan het niveau dat overeenkomt met de voorschriften, bedoeld in artikel 1b, eerste lid, mits die voorzieningen:
onderdeel zijn van een onderhoudsplan voor een gebouw als bedoeld in artikel 12d, eerste lid, en niet binnen de daarvoor in het onderhoudsplan gestelde termijn zijn uitgevoerd, dan wel
naar het oordeel van het bevoegd gezag anderszins noodzakelijk zijn.