Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/7642
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2025 in de zaak tussen
Ekro B.V., uit Apeldoorn, eiseres
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete van € 7.500,- die verweerder aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete terecht aan eiseres heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.
2.1.
Met het besluit van 29 maart 2024 (het boetebesluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 7.500,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden. Met het bestreden besluit van 27 juni 2024 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 29 oktober 2025 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 1], medewerker bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 1 december 2023 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij het door eiseres geëxploiteerde slachthuis. De bevindingen van de toezichthouder zijn vastgelegd in een rapport van bevindingen van 20 december 2023 (het rapport). Op basis daarvan heeft verweerder de boete opgelegd.
3.1.
In het rapport heeft de toezichthouder, voor zover hier van belang, het volgend beschreven:
“Bevinding(en):
“Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 1 december 2023, omstreeks 05:00 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam 2], functie: operationeel manager.
Mijn inspectie was gericht op de pre-SSOP, dit is een controle voor aanvang van de werkzaamheden in een productieruimte. Het doel van deze controle is, kijken of de productieruimtes schoon zijn voor aanvang van de werkzaamheden. En verificatie van eigen aanvangscontroles bedrijf.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de uitbeenafdeling, verpakkingsafdeling en de slagerijafdeling van de Ekro B.V. Op deze afdelingen worden delen van kalfskarkassen verwerkt voor humane consumptie.
Ik zag dat toen ik de uitbeenafdeling betrad er op meerdere locaties al vlees hing bestemd voor humane consumptie, door mij herkend aan het gezondheidsmerk aangebracht op het vlees (zie foto's 8, 10, 11, 12 en 13). Ik zag dat er condens boven vlees condens hing (zie foto's 8, 10, 11, 12 en 13).
Ik zag dat toen ik op de uitbeenafdeling kwam voor mijn inspectie de productie al begonnen was (zie foto's 1 t/m 6 en foto's 8, 10, 11, 12, 13 en 15). Ik zag dat de medewerker van de Ekro B.V. die voor aanvang van de productie een schoonmaakcontrole zou moeten doen nog bezig was met deze aanvangscontrole. Als deze medewerker omissies zoals condens vindt zouden deze opgelost moeten worden voor aanvang van de werkzaamheden.
Ik zag dat er op meerdere locaties condens aanwezig was (zie foto's 1 t/m 9 en foto's 11 t/m 14) in de productieruimtes (uitbeenafdeling, verpakkingsafdeling) en dat er een aantal medewerkers nog bezig waren met het verwijderen van deze condens (zie foto's 3 en 15). Dit zou moeten gebeuren voor dat de productie begint en voor dat er vlees hangt voor humane consumptie. Ik zag dat op de verpakkingsafdeling naakt vlees onder condens doorging (zie foto 15).
Ik zag dat er condens aanwezig was boven vlees en boven witte kunststof bakken die bestemd zijn om vlees bestemd voor humane consumptie in te doen (zie foto's 1 t/m 6, foto 8 en foto's 10, 11, 12, 13 en 15).
Ik heb vervolgens de betreffende leidinggevenden aangesproken en deze hebben herstel acties ondernomen. Bij een her controle kon ik constateren dat de omissies opgelost waren.
Condens vanaf een oppervlak kan karkassen/vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen. […]”
4. Aan het bestreden besluit is ten grondslag gelegd dat de toezichthouder op meerdere plaatsen in de productieruimtes condens heeft waargenomen, terwijl er een aantal medewerkers nog bezig was met het verwijderen van deze condens. Desondanks ging er al naakt vlees onder de condens door. Ook was er condens aanwezig boven vlees en boven witte kunststofbakken die bestemd zijn om vlees in te doen. Op basis hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen. Daarmee is gehandeld in strijd met artikel 6.2, eerste lid van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, artikel 4, tweede lid en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening (EG) 852/2004.
Beoordeling door de rechtbank
5. Eiseres voert als beroepsgrond aan dat de feiten onjuist zijn gekwalificeerd en dat de boete is gebaseerd op een verkeerde grondslag. Daartoe betoogt zij dat de condensdruppels zijn geconstateerd op draagbalken, baanwerk en de constructies waar vlees aanhing. Dit betreffen echter geen oppervlakken als bedoeld onder punt 2b, van hoofdstuk I, bijlage II, van Verordening (EG) 852/2004. Oppervlakken van apparatuur worden expliciet genoemd onder 1f van hoofdstuk II. Als in hoofdstuk I ook de oppervlakken van apparatuur zouden zijn bedoeld, zou dat daar ook apart zijn vermeld. In hoofdstuk II is over oppervlakken van apparatuur opgenomen dat deze goed moeten worden onderhouden en makkelijk moeten kunnen worden schoongemaakt. Daar is in dit geval sprake van. Geconstateerd is namelijk dat werknemers van eiseres daarmee bezig waren. Subsidiair betoogt eiseres dat hoofdstuk II, punt 1, onder c, van de Verordening (EG) 852/2004 van toepassing is. Dan gaat het expliciet over voorzieningen aan het plafond. Dan is er geen sprake meer van het voorkomen van condens, maar hooguit van het beperken van condens. Daar heeft eiseres protocollen voor, zodat haar niet verweten kan worden dat zij de condens binnen haar bedrijf niet beperkt. Uit het beperken van condens blijkt al dat de enkele aanwezigheid van condens niet tot een boete kan leiden, maar enkel het niet beperken van de condens. Ook om deze reden kunnen de boetes volgens eiseres niet in stand blijven.
5.1.
De rechtbank overweegt dat in een geval als dit waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
5.2.
Het beboetbare feit ziet op een overtreding van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004. Daarin staat:
“De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.”
Naar het oordeel van de rechtbank is deze norm duidelijk: condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen. Hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 bevat algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Van dat hoofdstuk maakt het voorschrift onder punt 2b deel uit. Dat voorschrift is altijd van toepassing als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken in algemene zin en is daarmee overkoepelend van aard. Het voorschrift onder punt 1f van hoofdstuk II van bijlage II vormt daarbij een aanvulling voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Alleen van de eisen die in hoofdstuk III van bijlage II voor bepaalde bedrijfsruimten zijn opgenomen is uitdrukkelijk bepaald dat deze gelden in plaats van de eisen die zijn opgenomen in hoofdstuk I. [1]
5.3.
De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar standpunt dat als sprake is van condensvorming op oppervlakken van apparatuur, dit bij uitsluiting wordt genormeerd door het voorschrift onder punt 1f uit hoofdstuk II en niet ook door het (algemene) voorschrift onder punt 2b uit hoofdstuk I. Te meer nu het voorschrift van punt 1f uit hoofdstuk II uitsluitend betrekking heeft op onderhoud en schoonmaak, en niet rept over condensvorming en het voorkomen daarvan. Ook het subsidiaire standpunt van eiseres, dat sprake is van voorzieningen aan het plafond en dat verweerder de norm als bedoeld in bijlage II, hoofdstuk II, onder 1, aanhef en onder c van de Verordening had moeten gebruiken, volgt de rechtbank niet. Ook hiervoor geldt dat het voorschrift onder punt 2b altijd van toepassing is als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken in algemene zin en dat het voorschrift onder punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II van bijlage II daarop een aanvulling vormt.
5.4.
In dit geval heeft de toezichthouder op verschillende oppervlakken van apparatuur in de uitbeenafdeling, verpakkingsafdeling en de slagerijafdeling condens waargenomen en geconstateerd dat schoonmaakwerkzaamheden, die voor de aanvang van de productie plaats dienen te vinden, nog plaatsvonden terwijl de productie al was gestart en vlees onder de condens door werd getransporteerd. Nu dit ruimten zijn waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt, betekent dit dat zowel het (algemene) voorschrift onder 2b van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 van toepassing is als het voorschrift onder 1f van hoofdstuk II van diezelfde bijlage.
5.4.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het rapport van bevindingen aangetoond dat eiseres punt 2b heeft overtreden. Eiseres heeft de bevindingen van de toezichthouder niet (gemotiveerd) betwist, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet die bevindingen voor onjuist te houden. Uit de bevindingen volgt dat sprake was van condensvorming aan oppervlakken van apparatuur en dat daaronder naakt vlees hing. De norm neergelegd in punt 2b betreft een resultaatverplichting. Verweerder had van eiseres dan ook mogen verwachten de productie pas op te starten nadat de pre-SOPP reiniging was afgerond en daarmee al het condens was verwijderd. Door de productie op te starten, terwijl die schoonmaak nog niet was voltooid en er dus nog condens aanwezig was, heeft eiseres condensvorming – in strijd met punt 2b – niet voorkomen. Dat niet is vastgesteld dat condensdruppels daadwerkelijk op het naakte vlees vielen, maakt niet dat geen sprake is van een overtreding van punt 2b en dat verweerder geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid een boete op te leggen. Condensvorming brengt op zichzelf een reëel risico mee dat ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terecht komen; daarvoor is niet noodzakelijk dat ook daadwerkelijk is vastgesteld dat condensdruppels op het vlees terecht zijn gekomen.
5.5.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder met het rapport van bevindingen heeft aangetoond dat eiseres de vorming van condens op oppervlakken – in strijd met punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004 – niet heeft voorkomen. Daarmee is vast komen te staan dat eiseres een overtreding heeft begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid 1, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.
6. Eiseres heeft geen gronden gericht tegen de hoogte van de boete. Ook de rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de boete in dit geval onevenredig is. Daarbij betrekt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boetes bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de regelgeving gediende doel, bescherming van het dierenwelzijn, staat voorop. Gelet op de aard en de ernst van de overtreding en nu het hier om een herhaalde overtreding gaat en eiseres eerder een boete is opgelegd voor een vergelijkbare overtreding, hetgeen in beroep onbestreden is gebleven, acht de rechtbank een boete van € 7.500,- in dit geval passend en geboden.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boete van € 7.500,- in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.S.J. Letschert, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.