Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 23/212 en ROT 23/229
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 januari 2024 in de zaken tussen
1. [eiseres]uit [plaatsnaam 1], eiseres 1 (zaak nr. 23/212)
(gemachtigde: [naam 1]),
2. [eiser 1]uit [plaatsnaam 2],
[eiser 2], uit [plaatsnaam 3],
en [eiser 3], uit [plaatsnaam 4], eisers 2 (zaak nr. 23/229)
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo)
[eiser 2], uit [plaatsnaam 3],
en [eiser 3], uit [plaatsnaam 4], eisers 2 (zaak nr. 23/229)
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo)
en
de minister voor Natuur en Stikstof (de minister)
(gemachtigde: mr. R.H.M. Sipman).
Inleiding
1.1.
Met het bestreden besluit van 22 november 2022 heeft de minister het Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden (het wijzigingsbesluit) vastgesteld. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld.
1.2.
De formeel bevoegde rechtbank, de rechtbank Gelderland, heeft deze rechtbank, na overleg met de andere rechtbanken, op proceseconomische gronden gevraagd de zaken die betrekking hebben op de Natura 2000-gebieden die in het arrondissement van de rechtbank Rotterdam liggen te behandelen, omdat hier de beroepen zijn ingesteld. Deze rechtbank heeft hiermee ingestemd en heeft dat bij brief van 6 april 2023 aan partijen medegedeeld.
1.3.
De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 7 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres 1 en I. [naam 1], de gemachtigde van eisers 2 en [naam 2], [naam 3], [naam 4] en
[naam 5], en de gemachtigde van de minister en [naam 6].
Totstandkoming van het besluit
2. Met het wijzigingsbesluit heeft de minister ter uitvoering van richtlijn 92/43/EEG (de Habitatrichtlijn) de aanwijzingsbesluiten van een groot aantal aangewezen Natura 2000-gebieden in Nederland gewijzigd.
Sinds 2008 zijn de Nederlandse Natura 2000-gebieden aangewezen door middel van verschillende aanwijzingsbesluiten. De bedoeling van het wijzigingsbesluit is het corrigeren van wat ten aanzien van de te beschermen habitattypen en soorten niet goed is gegaan bij het publiceren van de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. De minister is nagegaan of in die aangewezen gebieden habitattypen en soorten voorkomen die niet zijn opgenomen in de aanwijzingsbesluiten en alsnog aangewezen moeten worden.
Sinds 2008 zijn de Nederlandse Natura 2000-gebieden aangewezen door middel van verschillende aanwijzingsbesluiten. De bedoeling van het wijzigingsbesluit is het corrigeren van wat ten aanzien van de te beschermen habitattypen en soorten niet goed is gegaan bij het publiceren van de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. De minister is nagegaan of in die aangewezen gebieden habitattypen en soorten voorkomen die niet zijn opgenomen in de aanwijzingsbesluiten en alsnog aangewezen moeten worden.
Met het wijzigingsbesluit zijn niet aangewezen habitattypen en/of soorten integraal toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten van ongeveer honderd Natura 2000-gebieden. Het betreft het alsnog beschermen van habitattypen en soorten die op het moment van aanwijzen in voldoende mate en duurzaam aanwezig bleken te zijn. Deze waarden en de daarvoor gestelde instandhoudingsdoelstellingen zijn met het wijzigingsbesluit aan de betreffende aanwijzingsbesluiten toegevoegd. In een beperkt aantal gevallen bleken typen en soorten op het moment van aanwijzen niet in voldoende mate en duurzaam aanwezig te zijn. Deze zijn met het wijzigingsbesluit verwijderd. De begrenzing van de Natura 2000-gebieden is met het wijzigingsbesluit niet gewijzigd.
3. Eiseres 1 heeft een melkveehouderij aan [adres 1].
Van eisers 2 heeft [eiser 2] een gemengd akkerbouw- en melkveebedrijf aan [adres 2] en [eiser 3] een agrarisch bedrijf aan de [adres 3], met als hoofdtak akkerbouw en als neventak de opfok van jongvee (melkvee) en de handel en verwerking in voederbieten. [eiser 1] komt als belangenorganisatie voor de landbouw op voor de belangen van agrarische bedrijven in onder meer Zuid-Holland.
Van eisers 2 heeft [eiser 2] een gemengd akkerbouw- en melkveebedrijf aan [adres 2] en [eiser 3] een agrarisch bedrijf aan de [adres 3], met als hoofdtak akkerbouw en als neventak de opfok van jongvee (melkvee) en de handel en verwerking in voederbieten. [eiser 1] komt als belangenorganisatie voor de landbouw op voor de belangen van agrarische bedrijven in onder meer Zuid-Holland.
4. Eisers betogen in beroep aan de hand van verschillende beroepsgronden dat de minister het wijzigingsbesluit niet mocht vaststellen zoals hij heeft gedaan. Zij vrezen dat het wijzigingsbesluit nadelige gevolgen heeft voor de agrarische bedrijfsvoering, onder meer vanwege de toename van voor stikstof gevoelige natuur in de nabijheid van hun bedrijven.
Beoordeling door de rechtbank
5. Het bestreden besluit is genomen op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Omdat het ontwerpbesluit vóór 1 januari 2024 ter inzage is gelegd, volgt uit artikel 4.4 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
6. De rechtbank beoordeelt de wijziging van de aanwijzingsbesluiten voor de Natura 2000-gebieden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
7. De rechtbank stelt vast dat het beroep van eiseres 1 zich richt tegen het wijzigingsbesluit, voor zover het de wijzigingen voor de Natura 2000-gebieden “Voornes Duin” en “Haringvliet” betreft. Eiseres 1 heeft in het beroepschrift ook het Natura 2000-gebied “Solleveld & Kapittelduinen” genoemd, maar het aanwijzingsbesluit voor dat gebied is met het wijzigingsbesluit niet gewijzigd. In zoverre mist het beroep feitelijke grondslag. Het beroep van eisers 2 richt zich tegen het wijzigingsbesluit, voor zover het de wijzigingen voor de Natura 2000-gebieden “Grevelingen” en “Voornes Duin” betreft.
8. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
9. De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving, zoals die vóór 1 januari 2024 luidde, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wettelijk kader
10. Op grond van de Habitatrichtlijn moeten de lidstaten Natura 2000-gebieden aanwijzen. Uit artikel 2.1 van de Wnb volgt dat de minister Natura 2000-gebieden kan aanwijzen en dat hij aanwijzingsbesluiten voor Natura 2000-gebieden kan wijzigen.
Algemene beroepsgronden
-
Aanmelding bij de Europese Commissie
Aanmelding bij de Europese Commissie
11. Eiseres 1 voert aan dat de gevolgde procedure in strijd is met de zorgvuldigheid en met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus). De toegevoegde habitattypen en soorten zijn namelijk eerst aangemeld en geregistreerd bij de Europese Commissie en pas daarna kon een zienswijze over het ontwerpbesluit worden ingediend.
11.1.
Volgens de minister is de vermelding van alle in een gebied aanwezige habitattypen en soorten in het Standaardgegevensformulier (SGF) een verplichting die volgt uit het Uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie van 11 juli 2011 betreffende een gebiedsinformatieformulier voor Natura 2000-gebieden (2011/484/EU). Eind 2017 was voldoende duidelijk welke habitattypen en soorten toegevoegd en verwijderd moesten worden. Dit is verwerkt in de SGF’s voor de betrokken gebieden. Het ontwerpbesluit is vervolgens op 9 maart 2018 ter inzage gelegd.
11.2.
In artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus is bepaald dat elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet in strijd met deze bepaling of met de zorgvuldigheid dat de aanmelding bij de Commissie is gedaan vóór de terinzagelegging van het ontwerpbesluit. De aanmelding van habitattypen en soorten via het SGF en het actueel houden van deze gegevens is een verplichting voor de minister, die voortvloeit uit artikel 4 van de Habitatrichtlijn en het besluit van de Commissie van 11 juli 2011. Bovendien heeft de minister toegelicht dat de aanmelding van een habitattype of soort bij de Commissie via het SGF niet zonder meer verplicht tot toevoeging van het habitattype of de soort aan het aanwijzingsbesluit voor het desbetreffende Natura 2000-gebied, omdat betere gegevens aanleiding kunnen geven om in het definitieve besluit af te wijken van de informatie die eerder met het SGF is verstrekt. In een aantal gevallen hebben de zienswijzen over het ontwerpbesluit ertoe geleid dat een voorgenomen toevoeging alsnog is geschrapt, omdat de gebruikte informatie onjuist is gebleken. Gelet op deze toelichting ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat geen mogelijkheid tot tijdige en doeltreffende inspraak is geboden. De beroepsgrond slaagt niet.
- Ontwikkelingen na het ontwerpbesluit
12. Eisers 2 betogen dat de procedure onzorgvuldig is geweest, omdat de minister te weinig rekening heeft gehouden met de ontwikkelingen rond natuur en stikstof die zich tussen de terinzagelegging van het ontwerpbesluit in 2018 en de definitieve vaststelling van het wijzigingsbesluit hebben voorgedaan. Door die ontwikkelingen, zoals het onverbindend verklaren van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS), is duidelijk geworden dat de gevolgen van het toevoegen van extra habitattypen ingrijpender zijn dan waarvan eerder is uitgegaan. De minister had dit volgens eisers in zijn afweging moeten betrekken.
12.1.
Na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit heeft het meer dan vier jaar geduurd tot het wijzigingsbesluit is vastgesteld. Dat maakt de procedure op zichzelf niet onzorgvuldig. In wat eisers in beroep hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de minister zich geen rekenschap heeft gegeven van de ontwikkelingen die zich in de tussentijd hebben voorgedaan. Het gaat eisers 2 echter om de gevolgen voor de agrarische bedrijfsvoering en die mogen, zoals hierna onder 13.2 wordt overwogen, geen rol spelen bij de beslissing om habitattypen en soorten al dan niet op te nemen in de aanwijzingsbesluiten voor Natura 2000-gebieden. De beroepsgrond slaagt niet.
- Economische en sociale belangen
13. Eisers betogen dat de minister in het wijzigingsbesluit onvoldoende rekening heeft gehouden met economische en sociale belangen, met name met de gevolgen voor agrarische bedrijven. Zij wijzen daarbij op artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Eisers vrezen vooral dat de toevoeging van habitattypen met een lage kritische depositiewaarde (KDW) voor stikstof (verdere) beperkingen voor de agrarische bedrijfsvoering veroorzaakt. Volgens eisers 2 wordt het daardoor moeilijker om aan de doelen uit de Wet stikstofreductie en natuurbescherming te voldoen. Daarnaast vrezen zij dat er ook op andere gebieden, zoals waterhuishouding, beheer en verstoring, aanvullende maatregelen nodig zullen zijn voor de nieuw aangewezen habitattypen. Eisers 2 wijzen voor het gemengde akkerbouw- en melkveebedrijf van [eiser 2] specifiek op de bufferstroken die de overheid rond Natura 2000-gebieden wil, waardoor die gronden niet voor mestafzet of akkerbouw gebruikt kunnen worden, en op verbodsbepalingen voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de omgeving van Natura 2000-gebieden. Ter zitting hebben eisers 2 echter erkend dat deze aspecten vooral van belang zijn bij wijziging van de begrenzing van de Natura 2000-gebieden. Voor het agrarisch bedrijf van [eiser 3] vrezen eisers 2 vooral gevolgen voor de veehouderijtak.
Volgens eiseres 1 zal het wijzigingsbesluit gevolgen hebben voor de beheerplannen in de Natura 2000-gebieden. Vanwege de stikstofproblematiek en het gebiedsproces rond het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) op de Zuid-Hollandse eilanden zal dat volgens haar tot vertraging leiden voor de oplossingen die gezocht worden.
Eisers 2 voeren aan dat is gebleken dat de in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn bedoelde afweging van economische en sociale belangen in de praktijk niet plaatsvindt in beheerplannen en bij de vergunningverlening. Volgens hen moet de belangenafweging daarom onderdeel zijn van de aanwijzing, en in dit geval van de correctie van de aanwijzing door het toevoegen van habitattypen en soorten. Eisers 2 stellen dat de minister had moeten onderzoeken of er alternatieven zijn, zoals gebieden met een vergelijkbare kwaliteit en mogelijkheden tot het realiseren van een duurzame situatie.
Eisers 2 betogen daarnaast dat ook bij het bepalen van instandhoudingsdoelstellingen een belangenafweging moet worden gemaakt. In de toelichting bij het wijzigingsbesluit (p. 397) staat dat sociaal-maatschappelijke en economische redenen alleen een rol mogen spelen bij een verbeter- en/of uitbreidingsdoelstelling, maar volgens eisers moeten deze belangen ook bij een behouddoelstelling een rol spelen. Ook dan geldt namelijk een verslechteringsverbod en kunnen gedwongen inspanningen of maatregelen nodig zijn.
Volgens eiseres 1 zal het wijzigingsbesluit gevolgen hebben voor de beheerplannen in de Natura 2000-gebieden. Vanwege de stikstofproblematiek en het gebiedsproces rond het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) op de Zuid-Hollandse eilanden zal dat volgens haar tot vertraging leiden voor de oplossingen die gezocht worden.
Eisers 2 voeren aan dat is gebleken dat de in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn bedoelde afweging van economische en sociale belangen in de praktijk niet plaatsvindt in beheerplannen en bij de vergunningverlening. Volgens hen moet de belangenafweging daarom onderdeel zijn van de aanwijzing, en in dit geval van de correctie van de aanwijzing door het toevoegen van habitattypen en soorten. Eisers 2 stellen dat de minister had moeten onderzoeken of er alternatieven zijn, zoals gebieden met een vergelijkbare kwaliteit en mogelijkheden tot het realiseren van een duurzame situatie.
Eisers 2 betogen daarnaast dat ook bij het bepalen van instandhoudingsdoelstellingen een belangenafweging moet worden gemaakt. In de toelichting bij het wijzigingsbesluit (p. 397) staat dat sociaal-maatschappelijke en economische redenen alleen een rol mogen spelen bij een verbeter- en/of uitbreidingsdoelstelling, maar volgens eisers moeten deze belangen ook bij een behouddoelstelling een rol spelen. Ook dan geldt namelijk een verslechteringsverbod en kunnen gedwongen inspanningen of maatregelen nodig zijn.
13.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat er geen mogelijkheid bestaat om bij het opnemen van habitattypen en soorten in aanwijzingsbesluiten rekening te houden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Hij verwijst hierbij naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 7 november 2000, ECLI:EU:C:2000:600, en vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Alleen de ecologische criteria die voortvloeien uit de Habitatrichtlijn kunnen bepalend zijn voor het al dan niet beschermen van natuurwaarden. De minister stelt zich op het standpunt dat hij wel een zekere beoordelingsmarge heeft bij het bepalen van het ambitieniveau van de instandhoudingsdoelstellingen. Er moet wel worden voldaan aan de vereisten van artikel 6 van de Habitatrichtlijn en het bereiken van een landelijk gunstige staat van instandhouding moet niet worden bemoeilijkt. Op dit punt moet rekening worden gehouden met andere dan ecologische belangen. Volgens de minister is bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen rekening gehouden met die belangen door in het wijzigingsbesluit relatief vaak te kiezen voor het ambitieniveau “behoud”.
13.2.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof en de Afdeling mogen bij een aanwijzingsbesluit voor een Natura 2000-gebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard worden betrokken. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De minister hoefde daarom geen onderzoek te doen naar de gevolgen van de toevoeging van habitattypen en soorten voor de door eisers genoemde belangen en de minister heeft die belangen ook terecht niet meegewogen in zijn beslissing om habitattypen en soorten toe te voegen. Op grond van de vaste rechtspraak kunnen de agrarische bedrijfsbelangen van eisers geen reden zijn om af te zien van de toevoeging van habitattypen of soorten, indien daartoe op grond van ecologische criteria aanleiding bestaat.
Dit betekent ook dat de minister geen onderzoek naar alternatieven, zoals gebieden met een vergelijkbare kwaliteit, hoefde te doen. Uit artikel 4 van de Habitatrichtlijn volgt naar het oordeel van de rechtbank namelijk dat de lidstaten verplicht zijn om alle habitattypen en soorten die in een Natura 2000-gebied in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen aan te wijzen.
Dat volgens eisers 2 in de praktijk de afweging van economische en sociale belangen niet of onvoldoende plaatsvindt bij de vaststelling van beheerplannen en de verlening van vergunningen maakt dit niet anders. Dat is een aspect dat in deze procedure geen rol kan spelen, maar alleen in het kader van die besluiten.
Bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen kunnen economische en sociale belangen een rol spelen. De minister heeft rekening gehouden met die belangen door in veel gevallen voor een behouddoelstelling te kiezen in plaats van een verbeterdoelstelling.
Dit betekent ook dat de minister geen onderzoek naar alternatieven, zoals gebieden met een vergelijkbare kwaliteit, hoefde te doen. Uit artikel 4 van de Habitatrichtlijn volgt naar het oordeel van de rechtbank namelijk dat de lidstaten verplicht zijn om alle habitattypen en soorten die in een Natura 2000-gebied in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen aan te wijzen.
Dat volgens eisers 2 in de praktijk de afweging van economische en sociale belangen niet of onvoldoende plaatsvindt bij de vaststelling van beheerplannen en de verlening van vergunningen maakt dit niet anders. Dat is een aspect dat in deze procedure geen rol kan spelen, maar alleen in het kader van die besluiten.
Bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen kunnen economische en sociale belangen een rol spelen. De minister heeft rekening gehouden met die belangen door in veel gevallen voor een behouddoelstelling te kiezen in plaats van een verbeterdoelstelling.
Eisers 2 hebben betoogd dat ook voor habitattypen en soorten waarvoor in het wijzigingsbesluit een behouddoelstelling is vastgesteld rekening moet worden gehouden met economische en sociale belangen. Voor zover zij daarmee bedoelen dat die belangen ertoe moeten kunnen leiden dat voor bepaalde toegevoegde habitattypen of soorten ook geen behouddoelstelling wordt vastgesteld, kan het betoog niet slagen. Een behouddoelstelling is in het kader van de Habitatrichtlijn namelijk de minimaal vereiste instandhoudingsdoelstelling voor aangewezen habitattypen en soorten. Als die doelstelling niet wordt vastgesteld, zou dat in feite neerkomen op het niet aanwijzen van die habitattypen of soorten.
De beroepsgrond slaagt niet.
De beroepsgrond slaagt niet.
- Ontbreken van inzicht in de gevolgen op bedrijfsniveau
14. Eiseres 1 voert aan dat de minister geen kaarten beschikbaar heeft gesteld waarop de extra habitats en leefgebieden van de soorten precies staan ingetekend. Daardoor zijn de gevolgen voor de KDW niet inzichtelijk en is het onmogelijk om de exacte gevolgen op bedrijfsniveau door te rekenen. Het wijzigingsbesluit is daarom onzorgvuldig, aldus eiseres 1.
14.1.
De minister stelt dat het wijzigingsbesluit in beginsel geen gevolgen heeft voor het bestaande legale gebruik in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden. Bestaand of vergund gebruik mag onverkort worden voortgezet, omdat de systematiek van de Wnb uitgaat van toegestane projecten. Verder stelt de minister dat hij niet op bedrijfsniveau inzichtelijk hoeft te maken welke gevolgen een (gewijzigde) aanwijzing heeft buiten het aangewezen gebied. De minister verwijst op dit punt naar de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN8553.
14.2.
Het agrarische bedrijf van eiseres 1 ligt niet in een Natura 2000-gebied. Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister zich terecht op het standpunt dat hij volgens vaste rechtspraak van de Afdeling niet op bedrijfsniveau inzichtelijk hoeft te maken welke gevolgen de aanwijzing van habitattypen en soorten heeft buiten de Natura 2000-gebieden. Alleen al daarom slaagt de beroepsgrond niet. Daar komt bij dat de gevolgen voor de agrarische bedrijfsvoering geen rol kunnen spelen bij de beslissing om habitattypen en soorten al dan niet toe te voegen aan het aanwijzingsbesluit (zie overweging 13.2 van deze uitspraak).
Voor zover eiseres 1 in verband met specifieke habitattypen gronden heeft aangevoerd over de gegevens die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd, zal de rechtbank daarop ingaan bij de beoordeling van de beroepsgronden over de desbetreffende Natura 2000-gebieden.
- Toevoeging achteraf van habitattypen en soorten
Voor zover eiseres 1 in verband met specifieke habitattypen gronden heeft aangevoerd over de gegevens die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd, zal de rechtbank daarop ingaan bij de beoordeling van de beroepsgronden over de desbetreffende Natura 2000-gebieden.
- Toevoeging achteraf van habitattypen en soorten
15. Eiseres 1 vindt het onjuist om met terugwerkende kracht natuur toe te voegen aan de oorspronkelijke aanwijzingen van de Natura 2000-gebieden. Volgens haar is een correctie achteraf door uitbreiding van het aanwijzingsbesluit niet mogelijk.
15.1.
De minister heeft in het wijzigingsbesluit alsnog de habitattypen en soorten aangewezen die op de peildatum voor de aanwijzing al in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren. Daarmee is volgens de minister een onjuiste uitvoering van de Habitatrichtlijn in de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten hersteld. De minister stelt dat de aanwijzing geen terugwerkende kracht heeft. De correcties gelden pas vanaf de inwerkingtreding van het wijzigingsbesluit. Volgens de minister heeft het wijzigingsbesluit geen gevolgen voor al verleende vergunningen op grond van de Wnb.
15.2.
De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat het wijzigingsbesluit geen terugwerkende kracht heeft. In zoverre zijn er inderdaad geen gevolgen voor het bestaande en legale gebruik dat vóór het wijzigingsbesluit reeds bestond. De rechtbank begrijpt
eiseres 1 zo dat zij vreest dat het wijzigingsbesluit wel gevolgen kan hebben voor bijvoorbeeld de verlening van natuurvergunningen in de toekomst, vooral door de toevoeging van stikstofgevoelige habitattypen. De rechtbank begrijpt deze zorg, maar stelt vast dat dit een aspect is dat bij de toevoeging van habitattypen en soorten aan een aanwijzingsbesluit geen rol kan spelen. Op dit punt verwijst de rechtbank naar overweging 13.2 van deze uitspraak over het rekening houden met onder meer economische belangen. De beroepsgrond slaagt niet.
- Aanwezigheid van habitattypen en soorten op het moment van de aanwijzingsbesluiten
16. Eiseres 1 en eisers 2 betogen dat onvoldoende is aangetoond dat de toegevoegde habitattypen en soorten op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing van de Natura 2000-gebieden al in meer dan verwaarloosbare mate of omvang aanwezig waren.
Eisers 2 stellen dat de informatie waarop het wijzigingsbesluit is gebaseerd niet inzichtelijk, navolgbaar en controleerbaar is. De kaarten met mogelijk aanwezige habitattypen geven niet de situatie rond het moment van aanwijzen van het gebied weer. Bovendien is alleen in incidentele gevallen achterliggende informatie beschikbaar die als onderbouwing van de habitattypenkaart kan dienen.
Eisers 2 stellen dat de informatie waarop het wijzigingsbesluit is gebaseerd niet inzichtelijk, navolgbaar en controleerbaar is. De kaarten met mogelijk aanwezige habitattypen geven niet de situatie rond het moment van aanwijzen van het gebied weer. Bovendien is alleen in incidentele gevallen achterliggende informatie beschikbaar die als onderbouwing van de habitattypenkaart kan dienen.
16.1.
Met het wijzigingsbesluit heeft de minister habitattypen en soorten die op de datum van de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden al aanwezig waren alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten voor deze gebieden. Voor de toevoeging van soorten heeft de minister zich gebaseerd op het rapport “Het voorkomen van Habitatrichtlijnsoorten in Habitatrichtlijngebieden. Advies ten aanzien van wijzigingen in de Natura 2000-aanwijzingsbesluiten” van [naam 7] e.a. uit 2017 (hierna: het rapport van de Vlinderstichting), dat ten behoeve van het wijzigingsbesluit is opgesteld. Voor de toevoeging van habitattypen heeft de minister zich gebaseerd op de habitattypenkaarten die zijn opgesteld door de provincies, het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat en het ministerie van Defensie en het daarbij horende documentatiemateriaal. Voor de Natura 2000-gebieden die in deze zaak aan de orde zijn, gaat het om habitattypenkaarten van de provincie Zuid-Holland. In een aantal gevallen is de minister afgeweken van de habitattypenkaart; deze afwijkingen zijn toegelicht op p. 27-30 van het wijzigingsbesluit. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat de habitattypenkaarten zijn gebaseerd op vegetatiekaarten. De vegetatiekaarten zijn vastgesteld op basis van veldonderzoek door ecologen. De vegetatiekaarten zijn door de provincie op hun juistheid gecontroleerd en verwerkt tot een habitattypenkaart. De minister heeft ook toegelicht dat er niet jaarlijks gedetailleerd veldonderzoek wordt gedaan, maar ongeveer om de tien tot twaalf jaar en dat het veldonderzoek wordt aangevuld met bijvoorbeeld controle van luchtfoto’s. Bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit is het rapport “Onderzoek naar habitattypen in Zuid-Holland voor veegbesluit en T0” van [naam 8] uit 2018 opgesteld. In dat rapport is – voor zover hier van belang – voor de habitattypenkaart van de provincie Zuid-Holland voor het Natura 2000-gebied “Voornes Duin” nader onderzoek gedaan. Naar aanleiding daarvan is de habitattypenkaart op enkele punten gecorrigeerd.
De rechtbank is van oordeel dat de minister zich bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit kon baseren op de op deze manier vastgestelde habitattypenkaarten, aangevuld met het rapport van [naam 8], en het rapport van de Vlinderstichting. Daarbij is mede van belang dat de Afdeling het gebruik van habitattypenkaarten in eerdere uitspraken heeft aanvaard. De rechtbank ziet in algemene zin dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwezigheid van toegevoegde habitattypen en soorten op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing onvoldoende is komen vast te staan.
De rechtbank overweegt ten overvloede nog het volgende. De minister heeft de habitattypenkaarten en het rapport van de Vlinderstichting gebruikt voor de beantwoording van de vraag of op de datum van de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden habitattypen en soorten aanwezig waren die toen niet in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. Vervolgens heeft de minister de oorspronkelijke aanwijzingen gecorrigeerd. De minister zou echter ook bevoegd zijn geweest om de aanwijzingsbesluiten te wijzigen vanwege het feit dat ná de oorspronkelijke aanwijzing habitattypen of soorten zijn aangetroffen die vanaf dat moment in de aanwijzingsbesluiten moeten worden opgenomen, ongeacht de vraag of ze op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing al aanwezig waren.
Voor zover eisers specifiek de aanwezigheid van bepaalde habitattypen in een Natura 2000-gebied hebben bestreden, zal de rechtbank daarop ingaan bij de beoordeling van de beroepsgronden over de desbetreffende Natura 2000-gebieden.
De beroepsgronden slagen niet.
De rechtbank is van oordeel dat de minister zich bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit kon baseren op de op deze manier vastgestelde habitattypenkaarten, aangevuld met het rapport van [naam 8], en het rapport van de Vlinderstichting. Daarbij is mede van belang dat de Afdeling het gebruik van habitattypenkaarten in eerdere uitspraken heeft aanvaard. De rechtbank ziet in algemene zin dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwezigheid van toegevoegde habitattypen en soorten op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing onvoldoende is komen vast te staan.
De rechtbank overweegt ten overvloede nog het volgende. De minister heeft de habitattypenkaarten en het rapport van de Vlinderstichting gebruikt voor de beantwoording van de vraag of op de datum van de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden habitattypen en soorten aanwezig waren die toen niet in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. Vervolgens heeft de minister de oorspronkelijke aanwijzingen gecorrigeerd. De minister zou echter ook bevoegd zijn geweest om de aanwijzingsbesluiten te wijzigen vanwege het feit dat ná de oorspronkelijke aanwijzing habitattypen of soorten zijn aangetroffen die vanaf dat moment in de aanwijzingsbesluiten moeten worden opgenomen, ongeacht de vraag of ze op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing al aanwezig waren.
Voor zover eisers specifiek de aanwezigheid van bepaalde habitattypen in een Natura 2000-gebied hebben bestreden, zal de rechtbank daarop ingaan bij de beoordeling van de beroepsgronden over de desbetreffende Natura 2000-gebieden.
De beroepsgronden slagen niet.
- Aanwijzing van alle voorkomende habitattypen en soorten
17. Eisers 2 zijn het niet eens met het standpunt van de minister dat alle habitattypen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen, moeten worden aangewezen.
Volgens de toelichting bij het wijzigingsbesluit volgt dat uit de uitleg van de Europese Commissie en uit vaste rechtspraak van de Afdeling. Eisers 2 wijzen op een stuk van de Europese Commissie uit 2003 waaruit volgens hen het tegendeel blijkt. Volgens hen was de oorspronkelijke aanwijzing toereikend en is de aanvulling door het wijzigingsbesluit niet nodig. Daarnaast wijzen eisers 2 op het arrest van het Hof van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:883 (Holohan-arrest). Zij leiden daaruit af dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de habitattypen en soorten die de aanleiding waren voor de selectie van het gebied en andere habitattypen en soorten die in dat gebied voorkomen. Dit betekent volgens hen dat niet alle habitattypen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen hoeven te worden toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten.
Eisers 2 betogen ook dat het wijzigingsbesluit geen meerwaarde heeft voor de staat van instandhouding, omdat het voor veel van de toegevoegde habitattypen gaat om zeer kleine oppervlakten en de ambitie uitgaat van behoud van kwaliteit en oppervlakte. De effectieve bijdrage van het toevoegen van deze habitats aan een gunstige instandhouding op nationale schaal is daarmee zo goed als nihil.
Volgens de toelichting bij het wijzigingsbesluit volgt dat uit de uitleg van de Europese Commissie en uit vaste rechtspraak van de Afdeling. Eisers 2 wijzen op een stuk van de Europese Commissie uit 2003 waaruit volgens hen het tegendeel blijkt. Volgens hen was de oorspronkelijke aanwijzing toereikend en is de aanvulling door het wijzigingsbesluit niet nodig. Daarnaast wijzen eisers 2 op het arrest van het Hof van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:883 (Holohan-arrest). Zij leiden daaruit af dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de habitattypen en soorten die de aanleiding waren voor de selectie van het gebied en andere habitattypen en soorten die in dat gebied voorkomen. Dit betekent volgens hen dat niet alle habitattypen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen hoeven te worden toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten.
Eisers 2 betogen ook dat het wijzigingsbesluit geen meerwaarde heeft voor de staat van instandhouding, omdat het voor veel van de toegevoegde habitattypen gaat om zeer kleine oppervlakten en de ambitie uitgaat van behoud van kwaliteit en oppervlakte. De effectieve bijdrage van het toevoegen van deze habitats aan een gunstige instandhouding op nationale schaal is daarmee zo goed als nihil.
17.1.
Volgens de minister moeten alle habitattypen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen, worden aangewezen. De minister verwijst op dit punt naar de in het wijzigingsbesluit aangehaalde uitleg van de Europese Commissie en de rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1047). De minister heeft daarom bij de aanwijzingsbesluiten die op dit punt evident onjuist waren de noodzakelijke correcties aangebracht. Volgens hem is de noodzaak daarvan door de Europese Commissie ook in bilaterale contacten expliciet duidelijk gemaakt.
Volgens de minister gaat het Holohan-arrest niet over aanwijzingsbesluiten, maar over een passende beoordeling voor een project. Bovendien blijkt volgens de minister uit de in dat arrest behandelde prejudiciële vragen niet dat habitattypen of soorten die in de betreffende gebieden in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig zijn niet beschermd werden door de aanwijzingsbesluiten. De minister blijft daarom bij zijn standpunt dat de op het moment van aanwijzing aanwezige habitattypen en soorten alsnog moesten worden aangewezen met het wijzigingsbesluit, ook als die soorten niet de primaire aanleiding voor de selectie van een gebied waren.
Volgens de minister gaat het Holohan-arrest niet over aanwijzingsbesluiten, maar over een passende beoordeling voor een project. Bovendien blijkt volgens de minister uit de in dat arrest behandelde prejudiciële vragen niet dat habitattypen of soorten die in de betreffende gebieden in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig zijn niet beschermd werden door de aanwijzingsbesluiten. De minister blijft daarom bij zijn standpunt dat de op het moment van aanwijzing aanwezige habitattypen en soorten alsnog moesten worden aangewezen met het wijzigingsbesluit, ook als die soorten niet de primaire aanleiding voor de selectie van een gebied waren.
17.2.
Zoals onder 13.2 is overwogen, volgt uit artikel 4 van de Habitatrichtlijn dat de lidstaten verplicht zijn om alle habitattypen en soorten die in een Natura 2000-gebied in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen, aan te wijzen. Dat geldt volgens onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1047, ook voor habitattypen die niet direct tot de selectie van de gebieden hebben geleid, maar die wel in die gebieden voorkomen.
De rechtbank ziet in wat eisers 2 hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de minister van dit uitgangspunt had moeten afwijken. Voor habitattypen en soorten die niet de aanleiding waren voor de selectie van het desbetreffende Natura 2000-gebied volgt dat niet uit het Holohan-arrest, alleen al omdat het arrest geen betrekking heeft op de aanwijzing van gebieden op grond van de Habitatrichtlijn, maar op het maken van een passende beoordeling voor plannen of projecten in of nabij die gebieden. Uit het door eisers 2 genoemde document van de Europese Commissie kan dit ook niet worden afgeleid. De rechtbank begrijpt uit dit document dat de Europese Commissie in 2003 de aanwijzingen toereikend achtte. In dit geval gaat het echter om de situatie dat uit latere informatie alsnog is gebleken dat bepaalde habitattypen en soorten in Natura 2000-gebieden al op het moment van de aanwijzing in voldoende mate en duurzaam aanwezig waren. Uit het document kan niet worden afgeleid dat die habitattypen en soorten niet alsnog moeten worden toegevoegd.
Ook het betoog dat de toevoeging van bepaalde habitattypen niet nodig is vanwege de beperkte oppervlakte daarvan kan niet slagen. Een toevoeging van deze habitattypen zou alleen achterwege kunnen blijven als de oppervlakte daarvan zo klein is, dat moet worden geoordeeld dat de habitattypen niet in meer dan verwaarloosbare mate in het desbetreffende Natura 2000-gebied voorkomen. Eisers 2 hebben dat naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank overweegt daarbij dat het criterium “in meer dan verwaarloosbare mate” per gebied wordt beoordeeld en dat dit uiteindelijk kan bijdragen aan de gunstige staat van instandhouding op nationaal niveau.
De beroepsgrond slaagt niet.
De rechtbank ziet in wat eisers 2 hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de minister van dit uitgangspunt had moeten afwijken. Voor habitattypen en soorten die niet de aanleiding waren voor de selectie van het desbetreffende Natura 2000-gebied volgt dat niet uit het Holohan-arrest, alleen al omdat het arrest geen betrekking heeft op de aanwijzing van gebieden op grond van de Habitatrichtlijn, maar op het maken van een passende beoordeling voor plannen of projecten in of nabij die gebieden. Uit het door eisers 2 genoemde document van de Europese Commissie kan dit ook niet worden afgeleid. De rechtbank begrijpt uit dit document dat de Europese Commissie in 2003 de aanwijzingen toereikend achtte. In dit geval gaat het echter om de situatie dat uit latere informatie alsnog is gebleken dat bepaalde habitattypen en soorten in Natura 2000-gebieden al op het moment van de aanwijzing in voldoende mate en duurzaam aanwezig waren. Uit het document kan niet worden afgeleid dat die habitattypen en soorten niet alsnog moeten worden toegevoegd.
Ook het betoog dat de toevoeging van bepaalde habitattypen niet nodig is vanwege de beperkte oppervlakte daarvan kan niet slagen. Een toevoeging van deze habitattypen zou alleen achterwege kunnen blijven als de oppervlakte daarvan zo klein is, dat moet worden geoordeeld dat de habitattypen niet in meer dan verwaarloosbare mate in het desbetreffende Natura 2000-gebied voorkomen. Eisers 2 hebben dat naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank overweegt daarbij dat het criterium “in meer dan verwaarloosbare mate” per gebied wordt beoordeeld en dat dit uiteindelijk kan bijdragen aan de gunstige staat van instandhouding op nationaal niveau.
De beroepsgrond slaagt niet.
Beroepsgronden over het Natura 2000-gebied “Voornes Duin”
18. Eisers voeren aan dat een aantal habitattypen ten onrechte is toegevoegd voor het Natura 2000-gebied “Voornes Duin”. Volgens hen staat niet vast dat deze habitattypen op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing in meer dan verwaarloosbare mate of omvang aanwezig waren.
Eiseres 1 stelt dat het habitattype H2130B (grijze duinen (kalkarm)) niet zichtbaar is op luchtfoto’s. De habitattypen H7210 (galigaanmoerassen) en H2190C (vochtige duinvalleien (ontkalkt)) zijn volgens haar ook ten onrechte toegevoegd en het is onzeker of deze habitattypen in stand gehouden kunnen worden. Over het galigaanmoeras stelt eiseres 1 dat niet aannemelijk is dat dit op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing al aanwezig was. Er zijn geen foto’s en volgens eiseres 1 is het galigaanmoeras pas ontstaan nadat er bos is verwijderd.
Eisers 2 stellen dat het wijzigingsbesluit andere informatie over een aantal habitattypen bevat dan het beheerplan en de PAS-gebiedsanalyse uit 2016. De habitattypen H6430B (ruigten en zomen (harig wilgenroosje)) en H7210 (galigaanmoerassen) worden niet vermeld in het beheerplan of de PAS-gebiedsanalyse. Deze habitattypen worden pas in de 2018-01 update van het standaardgegevensformulier (SGF) gerapporteerd. Habitattype H2130B (grijze duinen (kalkarm)) is alleen vermeld in het beheerplan met 0,07 ha, terwijl in bijlage 6 bij het beheerplan staat dat dit type niet voorkomt. Over habitattype H2190C (vochtige duinvalleien (ontkalkt)) is in het beheerplan en de PAS-gebiedsanalyse vermeld dat dit type voorkomt, maar er is geen instandhoudingsdoelstelling opgenomen; in bijlage 6 bij het beheerplan staat juist dat het habitattype niet in het gebied voorkomt. De habitattypen H2130 en H2190 zijn wel vermeld in een SGF uit 2011. Eisers 2 stellen ook dat er een groot verschil in oppervlakte (factor 2,1) bestaat tussen het SGF en de Aerius-monitor voor de gerapporteerde habitattypen.
18.1.
Met artikel 61 van het wijzigingsbesluit zijn voor het Natura 2000-gebied “Voornes Duin” de habitattypen H6430 (subtype H6430B) en H7210 toegevoegd. Volgens de toelichting bij het wijzigingsbesluit (p. 292-293) is voor deze habitattypen de instandhoudingsdoelstelling behoud van de oppervlakte en kwaliteit. Verder zijn met artikel 61 van het wijzigingsbesluit voor de habitattypen H2130 en H2190 de instandhoudingsdoelstellingen gewijzigd. Uit de toelichting blijkt dat voor habitattype H2130 het subtype H2130B is toegevoegd met instandhoudingsdoelstelling uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit. Voor habitattype H2190 is het subtype H2190C toegevoegd met de instandhoudingsdoelstelling behoud van de oppervlakte en kwaliteit.
18.2.
Eisers 2 hebben gewezen op eerdere informatie die afwijkt van de informatie op de voor het wijzigingsbesluit gebruikte habitattypenkaart. De rechtbank stelt vast dat bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit opnieuw onderzoek is gedaan in het rapport van [naam 8] uit 2018. Dat onderzoek is samen met de habitattypenkaart van de provincie Zuid-Holland aan het wijzigingsbesluit ten grondslag gelegd. Zoals onder 16.1 is overwogen, kon de minister zich in beginsel op deze gegevens baseren. Voor de beoordeling van het wijzigingsbesluit is bepalend of van de juistheid van de gebruikte informatie kon worden uitgegaan. Dat eerdere gegevens, zoals beheerplannen en de PAS-gebiedsanalyse, afwijkende informatie bevatten, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de nu gebruikte informatie ondeugdelijk is. In dat verband is mede van belang dat het in dit geval gaat om habitattypen die eerder niet waren aangewezen en waarmee dus in eerdere documenten, zoals beheerplannen, nog geen rekening is gehouden. De minister heeft op grond van recenter onderzoek geconcludeerd dat deze habitattypen op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing toch al aanwezig waren. Het enkele feit dat de aanwezigheid van de habitattype niet eerder – of niet in deze mate – is vermeld, is onvoldoende voor de conclusie dat de habitattypenkaart en het rapport van [naam 8] onjuist zijn.
Over het habitattype H7210 heeft eiseres 1 gesteld dat het galigaanmoeras niet op foto’s te zien is en pas na het verwijderen van bos is ontstaan. Volgens de minister was het galigaanmoeras altijd al aanwezig, maar binnen het bos. Bovendien kan een galigaanmoeras volgens de minister niet binnen enkele jaren ontstaan en kan daarom worden aangenomen dat het galigaanmoeras al aanwezig was op de peildatum. Eiseres 1 heeft dit naar het oordeel van de rechtbank niet gemotiveerd betwist.
Over het habitattype H2130B, dat volgens eiseres 1 niet zichtbaar is op luchtfoto’s, heeft de minister gesteld dat het habitattype is weergegeven op de habitattypenkaart. Die kaart is gebaseerd op veldwaarnemingen door ecologen, die volgens de minister meer duidelijkheid geven dan alleen een luchtfoto. Het enkele feit dat het habitattype niet zichtbaar is op een luchtfoto is naar het oordeel van de rechtbank daarom geen reden om op dit punt aan de juistheid van de habitattypenkaart te twijfelen.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres 1 en eisers 2 ook verder niet aannemelijk hebben gemaakt dat de door de minister gebruikte gegevens niet juist zijn. Zij hebben de juistheid van de gebruikte meest actuele gegevens van de habitattypenkaart en het rapport [naam 8] niet gemotiveerd bestreden.
Voor zover eiseres 1 twijfelt aan de bestendigheid van de aanwezigheid van de toegevoegde habitattypen overweegt de rechtbank het volgende. De minister is er op grond van de veldwaarnemingen die aan de habitattypenkaart ten grondslag liggen, van uitgegaan dat de toegevoegde habitattypen in voldoende mate en duurzaam aanwezig zijn. Ter zitting heeft de minister uitgelegd dat de ontwikkeling van een habitattype een proces is dat jaren duurt, omdat zich ter plaatse verschillende plantensoorten moeten vestigen die uiteindelijk samen een habitattype vormen. Zoals de minister heeft toegelicht, is het bovendien mogelijk dat een habitattype of soort weer uit het aanwijzingsbesluit wordt verwijderd als het op langere termijn niet meer aanwezig blijkt te zijn. In het wijzigingsbesluit is bijvoorbeeld de aanwijzing voor de bittervoorn als soort komen te vervallen. Gelet op deze uitleg ziet de rechtbank in wat eiseres 1 heeft gesteld geen reden om te twijfelen aan de bestendigheid van de aanwezigheid van deze habitattypen.
Over het habitattype H7210 heeft eiseres 1 gesteld dat het galigaanmoeras niet op foto’s te zien is en pas na het verwijderen van bos is ontstaan. Volgens de minister was het galigaanmoeras altijd al aanwezig, maar binnen het bos. Bovendien kan een galigaanmoeras volgens de minister niet binnen enkele jaren ontstaan en kan daarom worden aangenomen dat het galigaanmoeras al aanwezig was op de peildatum. Eiseres 1 heeft dit naar het oordeel van de rechtbank niet gemotiveerd betwist.
Over het habitattype H2130B, dat volgens eiseres 1 niet zichtbaar is op luchtfoto’s, heeft de minister gesteld dat het habitattype is weergegeven op de habitattypenkaart. Die kaart is gebaseerd op veldwaarnemingen door ecologen, die volgens de minister meer duidelijkheid geven dan alleen een luchtfoto. Het enkele feit dat het habitattype niet zichtbaar is op een luchtfoto is naar het oordeel van de rechtbank daarom geen reden om op dit punt aan de juistheid van de habitattypenkaart te twijfelen.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres 1 en eisers 2 ook verder niet aannemelijk hebben gemaakt dat de door de minister gebruikte gegevens niet juist zijn. Zij hebben de juistheid van de gebruikte meest actuele gegevens van de habitattypenkaart en het rapport [naam 8] niet gemotiveerd bestreden.
Voor zover eiseres 1 twijfelt aan de bestendigheid van de aanwezigheid van de toegevoegde habitattypen overweegt de rechtbank het volgende. De minister is er op grond van de veldwaarnemingen die aan de habitattypenkaart ten grondslag liggen, van uitgegaan dat de toegevoegde habitattypen in voldoende mate en duurzaam aanwezig zijn. Ter zitting heeft de minister uitgelegd dat de ontwikkeling van een habitattype een proces is dat jaren duurt, omdat zich ter plaatse verschillende plantensoorten moeten vestigen die uiteindelijk samen een habitattype vormen. Zoals de minister heeft toegelicht, is het bovendien mogelijk dat een habitattype of soort weer uit het aanwijzingsbesluit wordt verwijderd als het op langere termijn niet meer aanwezig blijkt te zijn. In het wijzigingsbesluit is bijvoorbeeld de aanwijzing voor de bittervoorn als soort komen te vervallen. Gelet op deze uitleg ziet de rechtbank in wat eiseres 1 heeft gesteld geen reden om te twijfelen aan de bestendigheid van de aanwezigheid van deze habitattypen.
18.3.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister er op grond van de habitattypenkaart en het rapport van [naam 8] van uit kon gaan dat de toegevoegde habitattypen en subtypen op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing van het Natura 2000-gebied “Voornes Duin” al in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren. De beroepsgronden op dit punt slagen niet.
Beroepsgrond over het Natura 2000-gebied “Haringvliet”
19. Eiseres 1 voert aan dat het toevoegen van de bever als beschermde soort in het Natura 2000-gebied “Haringvliet” leidt tot een ongewenste verslechtering van de waterkeringen en daarmee tot veiligheidsrisico’s. Volgens haar is er in de afgelopen jaren al veel schade ontstaan door de bever. De minister had die gevolgen mee moeten wegen bij de aanwijzing.
19.1.
In artikel 65, lid 1, van het wijzigingsbesluit is de bever (H1337) als soort toegevoegd voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet”. Er is een behouddoelstelling opgenomen. Eiseres 1 heeft niet bestreden dat de bever op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing van het Natura 2000-gebied “Haringvliet” al voorkwam in het gebied. Zoals hiervoor is overwogen, moet de minister alle habitattypen en soorten aanwijzen die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen in een Natura 2000-gebied. Daarbij zijn alleen ecologische criteria bepalend; er mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (zie overweging 13.2 van deze uitspraak). Dit betekent ook dat schade die de bever veroorzaakt aan waterkeringen geen rol kan spelen in de beslissing om deze soort al dan niet aan het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet” toe te voegen.
Voor zover eiseres 1 vreest dat niet meer effectief kan worden opgetreden tegen schadelijke effecten, is van belang dat de bever ook zonder de aanwijzing in het wijzigingsbesluit al individueel wordt beschermd door het soortenbeschermingsregime in de Wnb. Naar het oordeel van de rechtbank vormt de aanwijzing in het wijzigingsbesluit geen extra belemmering voor maatregelen tegen schade door de bever. Bovendien zijn er op grond van de Wnb mogelijkheden om in te grijpen en een ontheffing te verlenen als dat noodzakelijk is voor de veiligheid. De minister heeft er ter zitting op gewezen dat dat in andere provincies al gebeurt, bijvoorbeeld door het wegvangen of afschieten van bevers.
De beroepsgrond slaagt niet.
Voor zover eiseres 1 vreest dat niet meer effectief kan worden opgetreden tegen schadelijke effecten, is van belang dat de bever ook zonder de aanwijzing in het wijzigingsbesluit al individueel wordt beschermd door het soortenbeschermingsregime in de Wnb. Naar het oordeel van de rechtbank vormt de aanwijzing in het wijzigingsbesluit geen extra belemmering voor maatregelen tegen schade door de bever. Bovendien zijn er op grond van de Wnb mogelijkheden om in te grijpen en een ontheffing te verlenen als dat noodzakelijk is voor de veiligheid. De minister heeft er ter zitting op gewezen dat dat in andere provincies al gebeurt, bijvoorbeeld door het wegvangen of afschieten van bevers.
De beroepsgrond slaagt niet.
Beroepsgrond over het Natura 2000-gebied “Grevelingen”
20. Eisers 2 zijn het niet eens met de toevoeging van habitattype H2130A (grijze duinen (kalkrijk)) voor het Natura 2000-gebied “Grevelingen”. Volgens eisers 2 is niet gebleken dat dit habitattype ten tijde van de aanwijzing al in meer dan verwaarloosbare mate of omvang aanwezig was. Habitattype H2130A is niet in het beheerplan vermeld, maar wel in de PAS-gebiedsanalyse. Habitattype H2130B komt niet voor op de Aerius-kaart. Volgens eisers is onduidelijk wanneer subtype H2130A voor het eerst wordt vermeld in het SGF. Er is bovendien een groot verschil in oppervlakte (tot factor 15,5) tussen de vermelding in het SGF en de Aerius-monitor. Volgens eisers 2 is niet gebleken dat het toegevoegde habitattype ten tijde van de aanwijzing al in meer dan verwaarloosbare mate of omvang aanwezig was.
20.1.
Artikel 69 van het wijzigingsbesluit wijzigt de instandhoudingsdoelstellingen voor het habitattype H2130 in het Natura 2000-gebied “Grevelingen”. Uit de toelichting (p. 323-324) blijkt dat subtype H2130A (kalkrijk) is toegevoegd en subtype H2130B (kalkarm) is verwijderd. Voor subtype H2130A is een behouddoelstelling opgenomen.
De minister stelt dat het bij deze wijziging om dezelfde droge duingraslanden gaat, maar dat die eerder onjuist zijn gekwalificeerd.
20.2.
De minister heeft zich in het wijzigingsbesluit op dit punt gebaseerd op de habitattypenkaart van de provincie Zuid-Holland. Het betoog van eisers 2 komt erop neer dat de minister daar niet van had mogen uitgaan, omdat eerdere informatie afwijkt van de informatie op de gebruikte habitattypenkaart. De minister heeft op grond van de meest recente habitattypenkaart geconcludeerd dat het habitattype H2130A in voldoende mate en duurzaam op deze locatie aanwezig is. De rechtbank verwijst naar overweging 18.2 van deze uitspraak. Zoals daar is overwogen, betekent het feit dat eerdere gegevens, zoals beheerplannen en de PAS-gebiedsanalyse, afwijkende informatie bevatten, niet dat de nu gebruikte informatie ondeugdelijk is. Voor het overige hebben eisers 2 de juistheid van de habitattypenkaart voor deze locatie niet gemotiveerd bestreden. Gelet hierop kon de minister ervan uitgaan dat het habitattype H2130A op de datum van de oorspronkelijke aanwijzing van het Natura 2000-gebied “Grevelingen” al aanwezig was.
De beroepsgrond slaagt niet.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
21. De beroepen zijn ongegrond. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzitter, en mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. R. Kegge, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus)Artikel 6(…)
4. Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.
(…)
4. Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.
(…)
Habitatrichtlijn
Artikel 2
1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.
2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Artikel 3
1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lid-Staten overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
2. Elke Lid-Staat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naar gelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
3. Waar zij zulks nodig achten, streven de Lid-Staten naar bevordering van de ecologische coherentie van Natura 2000 door het handhaven en in voorkomend geval ontwikkelen van de in artikel 10 genoemde landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna.
Artikel 4
1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurljike verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de Lid-Staten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht. De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld formulier.
2. Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere Lid-Staat voor elk van de vijf in artikel 1, letter c) onder iii), genoemde biogeografische regio's en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de Lid-Staten een ontwerp-lijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen. De Lid-Staten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle gebieden van communautair belang op hun grondgebied flexibeler worden toegepast. De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
3. De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.
4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
5. Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.
Artikel 61. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
Wet natuurbescherming
Artikel 2.1
1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied».
2. Ingeval een gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers, neemt Onze Minister een besluit als bedoeld in het eerste lid in overeenstemming met die andere Minister.
3. Bij een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt als bijlage een kaart opgenomen waarop de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
a. de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of
b. de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
5. Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
6. Onze Minister draagt, mede in het licht van de toepassing van artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in artikel 1.5, vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in het eerste lid.
7. Onze Minister kan een besluit als bedoeld in het eerste lid wijzigen of geheel of gedeeltelijk intrekken. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, behalve in geval van wijzigingen van ondergeschikte aard. Bij een besluit tot gedeeltelijke intrekking of wijziging kan als bijlage een kaart worden opgenomen waarop de gewijzigde begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.