Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/2458
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juni 2024 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam 1], eiseres
mede-eisers: [eiser 1], [eiser 2], [eiser 3], [eiser 4], [eiser 5], [eiser 6] en [eiser 7], allen tezamen aangeduid met ‘eisers’,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
(gemachtigde: [naam 1]).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 2] uit [plaatsnaam 2] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. D. Artz).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een bestaand kantoorpand naar appartementen.
1.1.
Met het besluit van 27 augustus 2021 (het primaire besluit) heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het bestaande kantoorpand naar 11 appartementen en 1 kantoor en het realiseren van dakterrassen op het platte dak ten behoeve van 6 appartementen aan [adres] (het perceel). Met het bestreden besluit van 12 april 2022 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
1.2.
Eisers hebben bij brief van 10 november 2023 desgevraagd nog nadere informatie aangeleverd over de bezwaarprocedure.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 22 november 2023 op zitting behandeld.
Hieraan hebben namens eisers deelgenomen: [eiseres], [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 7]. Namens het college hebben deelgenomen:
[naam 1] en [naam 3]. Voorts is de vergunninghouder [naam 2] met zijn gemachtigde verschenen.
Hieraan hebben namens eisers deelgenomen: [eiseres], [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 7]. Namens het college hebben deelgenomen:
[naam 1] en [naam 3]. Voorts is de vergunninghouder [naam 2] met zijn gemachtigde verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 12 februari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
3. De rechtbank beoordeelt het in stand laten van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Ontvankelijkheid
4. Voordat de zaak inhoudelijk kan worden beoordeeld dient eerst te worden beoordeeld of eisers ontvankelijk zijn in hun beroep.
[eiser 2], [eiser 4] en [eiser 5]
4.1.
Op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat er geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 naar voren is gebracht, geen bezwaar is gemaakt of geen administratief beroep is ingesteld.
4.2.
De rechtbank heeft eisers bij brief van 17 oktober 2023 om nadere informatie gevraagd met betrekking tot de deelname aan de bezwaarprocedure. In reactie daarop hebben eisers bij brief van 10 november 2023 meegedeeld dat [eiser 4], [eiser 5] en [eiser 2] geen bezwaar hebben gemaakt met als reden dat dit in de hectiek van het schrijven van het bezwaar is misgegaan.
4.3.
Eisers betogen dat zij desalniettemin als belanghebbenden dienen te worden aangemerkt en zij beroepen zich in dit kader op artikel 6 van het verdrag van Aarhus en menen dat gelet hierop artikel 6:13 van de Awb niet aan hen kan worden tegengeworpen. Eisers stellen in dit kader dat de omgevingsvergunning ernstige milieugevolgen heeft voor wat betreft aantasting van het rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject en toename voor wat betreft geluidsoverlast -en daarmee de aantasting en belang van de woon- en leefomgeving van de drie mede-eisers die zich daarom hebben aangesloten bij het beroepschrift.
Is het Verdrag van Aarhus van toepassing?
Is het Verdrag van Aarhus van toepassing?
4.4.
De rechtbank oordeelt dat het primaire besluit niet onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus valt, omdat het hierbij niet gaat om besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten zoals vermeld in bijlage I van dit Verdrag (dat voornamelijk ziet op besluiten over activiteiten in de sfeer van ruimtelijke plannen en vergunningen waarvoor een milieueffectrapportage (m.e.r.) moet worden opgemaakt dan wel waarvoor een m.e.r.-beoordeling moet worden verricht) en op besluiten over niet in deze bijlage vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu hebben. Eisers hebben ook niet aangegeven welke in de bijlage genoemde activiteiten in deze zaak van toepassing zou zijn.
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat het Verdrag van Aarhus geen aanleiding geeft om betreffende eisers op deze basis ontvankelijk te verklaren. Dit betekent dat de ontvankelijkheid moet worden beoordeeld op grond van het nationale recht. Gelet op artikel 6:13 van de Awb wordt geoordeeld dat [eiser 2], [eiser 4] en [eiser 5] niet-ontvankelijk zijn in hun beroep nu zij geen bezwaar hebben ingesteld en er, gelet op de reden die zij daarvoor hebben meegedeeld, geen sprake is van een situatie die hen redelijkerwijs niet kan worden verweten.
[eiser 1] en [eiser 6]
5. De rechtbank stelt vast dat [eiser 1] in bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, omdat hij op meer dan 100 meter afstand woont van de bouwlocatie en geen of slechts zeer beperkt zicht heeft op de bouwlocatie.
[eiser 6] is niet-ontvankelijk verklaard in bezwaar, omdat zij in bezwaar alleen heeft aangevoerd dat zij regelmatig langs het pand loopt.
[eiser 6] is niet-ontvankelijk verklaard in bezwaar, omdat zij in bezwaar alleen heeft aangevoerd dat zij regelmatig langs het pand loopt.
5.1.
De rechtbank stelt verder vast dat in de gronden van beroep niet is opgekomen tegen de niet-ontvankelijk verklaring ten opzichte van [eiser 1] en [eiser 6] in bezwaar. Gelet op de onderliggende situatie wordt geoordeeld dat [eiser 1] en
[eiser 6] in bezwaar terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard zodat hun beroep ongegrond is.
[eiser 6] in bezwaar terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard zodat hun beroep ongegrond is.
5.2.
Het bovenstaande betekent dat de rechtbank inhoudelijk alleen ingaat op de gronden van [eiseres], [eiser 3] en [eiser 7].
Inhoudelijke beoordeling
6. De rechtbank gaat uit van de navolgende vaststaande feiten.
6.1.
Voor zover van belang is het bestemmingsplan “Provenierswijk-Bentincklaan” van toepassing. Het perceel is gelegen in het rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject. Het perceel heeft onder meer de bestemming “Gemengd – 4” (artikel 9 van de planregels) en de dubbelbestemming “Waarde – Cultuurhistorie 1” (artikel 30 van de planregels). Er geldt een maximum bouwhoogte van 13 meter. Het college heeft voor het bouwplan een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen. [1]
6.2.
Eisers wonen in de buurt van het bouwplan.
Toetsingskader
7. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen geweigerd indien deze, samengevat, in strijd is met het Bouwbesluit 2012, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. Als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan wordt op grond van het tweede lid de aanvraag ook aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. [2]
Legitimiteit bestemmingsplan in relatie tot het aanwijzingsbesluit tot rijksbeschermd stadsgezicht
8. Eisers stellen primair, kort gezegd, dat de bescherming van de cultuurhistorische waarden van het rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject onvoldoende is geborgd in het bestemmingsplan en dat met de verleende vergunning het stadsgezicht ernstig wordt aangetast. Het pand dat wordt verbouwd, ook wel aangeduid als ‘De Dassenfabriek’, heeft niet de bescherming die volgens eisers eraan toe zou moeten komen. De Dassenfabriek is een beeldbepalend pand waarvan de gevel en het platte dak beschermd dienen te worden. Er is in het bestemmingsplan echter niets geregeld over het behouden van de gevels van beeldbepalende panden met platte daken en er zijn geen beperkingen opgenomen met betrekking tot dakterrassen die in het rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject vallen. Gelet daarop vinden eisers dat artikel 38.6 van de planregels, dat gaat over dakterrassen, in dit geval niet van toepassing is. Eisers verzoeken de rechtbank om het bestemmingsplan exceptief te toetsen aan het aanwijzingsbesluit tot rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject (het aanwijzingsbesluit), dan wel te oordelen dat de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (hierna: RCE) het bestemmingsplan opnieuw toetst aan de toelichting bij het aanwijzingsbesluit.
8.1.
De rechtbank begrijpt eisers standpunt zo dat het bij het beroep om het bestemmingsplan exceptief te toetsen aan het aanwijzingsbesluit, gaat om het onverbindend verklaren of het buiten toepassing verklaren van artikel 38.6 van de planregels. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.
8.2.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) (zie onder meer de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4266) volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat een bepaalde bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, als de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
8.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat het perceel is gelegen in een rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject. Dit gebied is gelet op de destijds geldende artikelen 35 en 36 van de Monumentenwet 1988 met het aanwijzingsbesluit van 5 november 2014 aangewezen als rijksbeschermd stadsgezicht (Staatscourant 2014, 31694). In het bestemmingsplan is in artikel 30.1 van de planregels bepaald dat de voor “Waarde – Cultuurhistorie 1” aangewezen gronden mede bestemd zijn voor de bescherming van onder meer het rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject. In het aanwijzingsbesluit hebben de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de minister van Infrastructuur en Milieu van destijds onder meer besloten dat het ontwerp bestemmingsplan Provenierswijk-Bentincklaan, dat ter inzage heeft gelegen van 4 juli 2014 tot 14 augustus 2014, voldoet aan het beschermingsvereiste zoals dat is verwoord in het aanwijzingsbesluit. Naar het oordeel van de rechtbank is gelet hierop artikel 38.6 van de planregels, geen regel die evident strijdig is met het aanwijzingsbesluit.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is het bouwen en gebruik van het dakterras in strijd met de bestemming “Gemengd – 4” en de algemene bouwregels?
9. Eisers stellen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voeren eisers aan dat een dakterras niet is toegestaan binnen de bestemming. Ook wordt volgens eisers de totale hoogte van het gebouw door de hekwerken van de dakterrassen hoger dan de toegestane bouwhoogte van 13 meter zoals bedoeld in artikel 38.2 van de planregels. Verder voeren eisers aan dat door de bouw van de dakterrassen het dak niet wordt afgedekt met een kap of plat (zie artikel 38.4 van de planregels). Eisers verwijzen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat het college is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie voor zover dat ziet op het standpunt van eisers dat het plan in strijd is met de artikelen 38.2 en 38.4 van de planregels. Met de hekwerken wordt volgens de bezwaarschriftencommissie de maximum bouwhoogte van 13 meter overschreden. Tevens wordt met de dakterrassen het gebouw niet afgedekt met een kap of plat, aldus de bezwaarschriftencommissie. Daarbij wordt verwezen naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 20 februari 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:1470, waar in overweging 6.3 staat dat een dakterras niet onder een kap of plat valt. Voorts volgt uit artikel 38.6 van de planregels volgens de bezwaarschriftencommissie niet dat het plaatsen van een dakterras is toegestaan. Deze bepaling bevat alleen criteria waaraan voorzieningen ten behoeve van een dakterras moeten voldoen.
9.2.
Het college wijkt in het bestreden besluit af van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Het college stelt zich op het standpunt dat een dakterras mogelijk is binnen de bestemming “Gemengd – 4”, waarin onder meer wonen mogelijk is. De bouwregels zijn vervolgens te vinden in artikel 38.6 van de planregels. Het van toepassing zijnde bestemmingsplan bevat geen specifieke bepaling waarin dakterrassen verboden zijn, zodat het gebruik van het dakterras past binnen de bestemming. In verweer stelt het college dat omdat voor het bouwen van de dakterrassen op grond van artikel 38.6 van de planregels een specifieke maatvoering geldt, een dakterras niet meegeteld dient te worden voor de vaststelling van de maximale bouwhoogte van 13 meter. Tot slot stelt het college in verweer dat er ook geen strijdigheid is met artikel 38.4 van de planregels, omdat in artikel 38.6 van de planregels specifieke regels zijn opgenomen over dakterrassen.
9.3.
Op grond van artikel 9.1 van de planregels zijn de voor de “Gemengd – 4” aangewezen gronden onder meer bestemd voor wonen. Op grond van artikel 1.27 van de planregels wordt een dakterras omschreven als een bouwkundige voorziening op het platte dak van een gebouw dat bestaat uit een te betreden vlak, geheel of gedeeltelijk omgeven door een hekwerk zoals voorgeschreven in het Bouwbesluit 2012. Op grond van artikel 38.2 van de planregels geldt een maximum bouwhoogte van 13 meter. Op grond van artikel 38.4 mogen gebouwen zowel met een kap als plat worden afgedekt indien de verbeelding geen duidelijkheid verschaft over de afdekking van gebouwen. Op grond van artikel 38.6 van de planregels is ten behoeve van het realiseren van een dakterras voor de daktoegang op het dak een gebouwde voorziening toegestaan, met een maximum oppervlak van 6 m² en een maximum hoogte van 2,50 meter. De minimum afstand tussen deze voorziening en de dakrand bedraagt 2,50 meter. De minimum afstand tussen het hekwerk en de dakrand bedraagt 1,5 meter, waarbij de maximum hoogte van het hekwerk 1,20 meter bedraagt. Op grond van artikel 2.4 van de planregels wordt de bouwhoogte van een bouwwerk vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, gemeten, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
9.4.
De rechtbank oordeelt dat de dakterrassen, zoals het college heeft aangevoerd, binnen de bestemming “Gemengd – 4” passen. Binnen deze bestemming is onder meer wonen toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank kan ten behoeve van een woning dan ook in beginsel een dakterras worden gerealiseerd. Het is niet noodzakelijk dat in de bestemming “Gemengd – 4” een dakterras expliciet is toegestaan.
Voor wat betreft de vraag of de dakterrassen in strijd met de bouwregels worden gebouwd [3] dient te worden getoetst aan de algemene bouwregels in artikel 38 van de planregels. Er zijn geen specifieke regels opgenomen in de bestemming “Gemengd – 4”.
De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat met het bouwen van de dakterrassen het dak niet wordt afgedekt met een plat of kap, zodat er in strijd met artikel 38.4 van de planregels wordt gebouwd. Met het bouwen van de dakterrassen blijft het dak (gedeeltelijk) een plat. Er wordt op een plat dak een dakterras gerealiseerd. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 20 februari 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:1470, gaat het om een ander bestemmingsplan, namelijk het bestemmingsplan Scheepvaartkwartier. In dat bestemmingsplan zijn, anders dan in het in geding zijnde bestemmingsplan, in het geheel geen aparte regels opgenomen over dakterrassen, zodat het om een andere, niet te vergelijken, situatie gaat.
9.5.
Wat betreft de vraag of met het bouwen van de dakterrassen de bouwhoogte wordt overschreden, is tussen partijen niet in geschil dat als de bij de dakterrassen behorende hekwerken worden meegeteld de maximale bouwhoogte van 13 meter feitelijk wordt overschreden. In geschil is of de dakterrassen met hekwerk moeten worden meegeteld voor de vaststelling van de maximum bouwhoogte van 13 meter. De rechtbank is van oordeel dat de hekwerken dienen te worden meegeteld voor de maximale bouwhoogte. Dat betekent dat met het bouwen van de dakterrassen in strijd met het bestemmingsplan de bouwhoogte wordt overschreden. Hoewel in artikel 38.6 van de planregels specifieke maatvoeringen voor een dakterras gelden, volgt uit dat artikel niet dat een dakterras niet meegenomen dient te worden bij de vaststelling van de bouwhoogte. Dat artikel 38.6 volgt na artikel 38.2 van de planregels maakt dit niet anders. Gelet op artikel 2.4 van de planregels wordt de bouwhoogte van een bouwwerk vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, gemeten, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen. De rechtbank is van oordeel dat een dakterras met bijhorend hekwerk niet naar zijn aard gelijk te stellen is aan een ondergeschikt bouwonderdeel, zoals schoorstenen en antennes en dergelijke waarbij gebruikelijk gedacht wordt aan bouwwerken die samenhangen met installaties binnen een gebouw dan wel die functioneel ten dienste staan van een gebouw. Daarvan is bij een dakterras geen sprake. Een dakterras met bijbehorend hekwerk is een op zichzelf staand vergunningplichtig bouwwerk.
9.6.
Het voorgaande brengt met zich mee dat er sprake is van een situatie die strijdig is aan artikel 38.2 van de planregels waarvoor het college geen omgevingsvergunning heeft verleend. [4] Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo had het college de aanvraag mede dienen aan te merken als een aanvraag om een vergunning voor de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. [5] Het beroep slaagt dan ook zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Het is na vernietiging van het bestreden besluit aan het college om te besluiten of het op grond van artikel 2.12 van de Wabo een omgevingsvergunning gaat verlenen voor het bouwen van de dakterrassen in strijd met het bestemmingsplan. Gelet op de mogelijkheid van herstel ziet de rechtbank aanleiding om in te gaan op de beroepsgronden die zien op de welstandsaspecten, zodat hierover duidelijkheid bestaat.
Heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand?
10. Eisers stellen dat de dakterrassen in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand. Daartoe voeren zij ten eerste aan dat het bouwplan openbaar had moeten worden behandeld door de voltallige welstandscommissie en niet slechts in mandaat. Dit betekent dat het college niet had kunnen afgaan op het advies, omdat niet de voltallige welstandscommissie het bouwplan heeft kunnen beoordelen. Verder voeren zij aan dat in de Welstandsnota Rotterdam het rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject in het geheel ontbreekt, waardoor voor het gebied de aanvullende criteria voor bijzondere gebieden niet van toepassing zijn. Er is ten onrechte getoetst aan de sneltoetscriteria. De sneltoetscriteria garanderen niet dat de dakterrassen niet zichtbaar zijn. Er is namelijk sprake van een brede singel met lange zichtlijnen en flauwe gradenhoeken. Hierdoor zijn dakterrassen goed zichtbaar vanaf de openbare ruimte.
10.1.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo kan de omgevingsvergunning worden geweigerd indien het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand. De toets van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo is beperkt tot een toets aan de gemeentelijke welstandsnota die door de gemeenteraad volgens artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet is vastgesteld. In de gemeente Rotterdam wordt er getoetst aan de Welstandsnota Rotterdam (artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet).
Bevoegdheid
10.2.
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) vraagt het college met betrekking tot de activiteit bouwen, ingeval zij het inwinnen van advies noodzakelijk achten om te kunnen beoordelen of het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand, advies aan de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester. Op grond van artikel 9.7, eerste lid, van de Bouwverordening Rotterdam 2010 kan de welstandscommissie de advisering over een aanvraag om advies mandateren aan een of meerdere daartoe aangewezen leden, de secretaris, en/of de plaatsvervangende secretarissen. Op grond van het derde lid berust de advisering over de welstandsaspecten van een bouwplan bij een of meerdere door burgemeester en wethouders aan te wijzen ambtena(a)r(en) indien sprake is van een aanvraag voor een bouwwerk waarvoor in het vigerende gemeentelijke welstandsbeleid sneltoetscriteria zijn opgenomen.
10.3.
De rechtbank overweegt dat het bouwplan met de sneltoetscriteria voor dakterrassen kan worden behandeld. Op grond van artikel 9.7 derde lid, van de Bouwverordening berust de advisering ingeval van toetsing aan de sneltoetscriteria bij een ambtenaar. De regel lijkt geen ruimte te bieden voor een ander oordeel. Op grond van het vierde lid kan de welstandscommissie alleen een advies uitbrengen indien de aanvrager daartoe een verzoek tot de welstandscommissie richt. Vergunninghouder heeft hier niet om verzocht. Dat sprake is van een beschermd stadsgezicht maakt niet dat het dient te worden behandeld door de voltallige commissie. Dat valt niet uit de regels te herleiden. Naar het oordeel van de rechtbank is het advies dan ook bevoegd tot stand gekomen.
Toetsing
10.4.
Het is vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling, van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1930) dat het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bevoegd gezag dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
10.5.
De welstandscommissie heeft beoordeeld of het plan voldoet aan de redelijke eisen van welstand (artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo). Het eerste advies van 8 maart 2021 is namens de welstandscommissie genomen. Met het advies van 23 november 2021 heeft de welstandscommissie het advies aangevuld. Het advies is positief. Daarbij is getoetst aan de Welstandsnota Rotterdam.
10.6.
De welstandscommissie heeft het plan als volgt omschreven:
“Onderstaand wordt een onderbouwing gegeven bij het positieve welstandsadvies d.d. 08 maart 2021. Voorgesteld is om diverse kozijnen te vervangen en een dakterras te plaatsen op een hoekpand in beschermd stadsgezicht Waterproject. Het dakterras wordt geplaatst op anderhalve meter vanaf de schuine dakrand aan de voorgevel van het pand. De spijlenhekwerken worden in de kleur lichtgrijs uitgevoerd. Er worden diverse kozijnen vervangen in aansluiting op het oorspronkelijke beeld. Daarbij wordt het glas-in-lood herplaatst.”
10.7.
De welstandscommissie heeft als volgt geadviseerd:
“Het plan voldoet aan redelijke eisen van welstand, omdat zowel de dakterrassen als de gevelwijzigingen geen strijdigheden met de criteria bevatten die aanleiding geven voor een negatief welstandsadvies. De lichtgrijze kleurstelling van het hekwerk is terughoudend en voldoende afgestemd op het hoofdgebouw. Plaatsing van het spijlenhekwerk van het dakterras op anderhalve meter vanaf de bovenzijde van de schuine dakrand aan de drie voorzijdes van het hoekpand voldoet eveneens aan de criteria. De voorgestelde dakopgangen liggen weliswaar te dicht op de dakrand volgens de criteria maar door de uitvoering als dakluik zijn deze niet of nauwelijks waarneembaar vanuit de omgeving. De voorgestelde gevelwijziging is in lijn met de criteria omdat er sprake is van één-op-één vervanging met behoud van glas-in-lood.”
Het college heeft dit advies overgenomen.
10.8.
De rechtbank stelt allereerst vast dat het rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject niet als bijzonder gebied is opgenomen in de Welstandsnota. Uit het welstandsadvies volgt wel dat het welstandsniveau als “bijzonder” is aangemerkt. Dat er geen specifieke criteria aan het rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject verbonden zijn in de Welstandsnota, maakt nog niet dat er niet getoetst kan worden aan het rijksbeschermd stadsgezicht. Zo kan er immers getoetst worden aan de toelichting bij het aanwijzingsbesluit. De rechtbank overweegt dat gelet op die toelichting het rijksbeschermd stadsgezicht Waterproject vooral gericht is op de bescherming van de waterstaatkundige werken. Ten aanzien van bebouwing wordt op pagina 11 van de toelichting bij het aanwijzingsbesluit slechts vermeld dat het lint van hoogwaardige, beeldbepalende bebouwing van betekenis is voor de perceptie van het waterproject als integraal concept. Er worden wel speciale waarden toegekend aan bebouwing die het waterproject benadrukt, zoals het westelijk stoomgemaal. Er worden geen specifieke waarden toegekend aan het in het geding zijnde perceel. Ook op de waarderingskaart behorende bij de toelichting vallen, anders dan eisers menen, geen specifieke waarden te herleiden. Het perceel is op die kaart niet als beeldbepalende gevelwand aangemerkt. Ook is het perceel geen beeldbepalend bijzonder gebouw. Er is evenmin sprake van een monumentenstatus. Dit leidt tot de conclusie dat er geen reden is voor het college om het welstandsadvies niet te volgen. Ten aanzien van het stuk dat eisers hebben geschreven over (de waarde van) het pand, overweegt de rechtbank dat de daarin opgenomen visie op de situatie vanuit de positie van eisers bezien te begrijpen is, maar dit maakt de beoordeling door de rechtbank op basis van het geldende juridische kader, zoals hiervoor uiteengezet, niet anders, hoe spijtig dit ook voor eisers is. Voor zover eisers stellen dat de Welstandsnota meer bescherming had moeten bieden wordt geoordeeld dat dit niet ter beoordeling in deze zaak voorligt.
10.9.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op basis van het welstandsadvies op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Volgens de welstandscommissie is het hekwerk van de dakterrassen in een lichtgrijze kleurstelling terughoudend en voldoende afgestemd op het gebouw. Ook de plaatsing ligt 1,5 meter vanaf de gevel of de bovenrand van een schuin dakvlak. Met betrekking tot de dakopgangen en de afstand tot aan de dakrand merkt de welstandscommissie op dat hoewel deze te dicht op de dakrand liggen, de dakluiken echter niet of nauwelijks waarneembaar zijn vanuit de omgeving. Eisers hebben geen onafhankelijk deskundig tegenadvies overgelegd waaruit een ander standpunt zou moeten blijken. De welstandscommissie heeft, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2506, terecht niet de strengere criteria van het welstandsbeleid toegepast, nu de bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan ruimer zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep van [eiser 2], [eiser 4] en [eiser 5] is niet-ontvankelijk, het beroep van [eiser 1], [eiser 6] is ongegrond en het beroep van [eiseres], [eiser 3] en [eiser 7] is gegrond. Laatstgenoemde eisers krijgen gelijk. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Zoals in 8.6 is overwogen bestaat er nog de mogelijkheid voor het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van de hekwerken ten behoeve van de dakterrassen in strijd met het bestemmingsplan. Gelet op de discretionaire bevoegdheid van het college om hiervoor wel of geen omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo te verlenen, bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor twaalf weken.
11.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Eisers hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep:
- van [eiser 2], [eiser 4] en [eiser 5] niet-ontvankelijk;
- van [eiser 6], en [eiser 1] ongegrond;
- van [eiseres], [eiser 3] en [eiser 7] gegrond;
- draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
[…].
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Monumentenwet 1988
Artikel 35
Gehoord de gemeenteraad, gedeputeerde staten en de Raad, kunnen Onze minister en Onze Minister van Infrastructuur en Milieu stads- en dorpsgezichten aanwijzen als beschermd stads- of dorpsgezicht en kunnen zij zodanige aanwijzingen intrekken.
Onze minister zendt het voorstel tot aanwijzing of intrekking gelijktijdig aan de gemeenteraad, gedeputeerde staten en de Raad. De gemeenteraad brengt advies uit via gedeputeerde staten binnen 6 maanden, gedeputeerde staten binnen 9 maanden en de Raad binnen 12 maanden na verzending van het voorstel.
Onze minister en Onze Minister van Infrastructuur en Milieu beslissen over aanwijzing of intrekking binnen zestien maanden na verzending van het voorstel.
De bekendmaking van een besluit tot aanwijzing of tot intrekking daarvan geschiedt door plaatsing in de Staatscourant. Van het besluit wordt mededeling gedaan in de daarvoor in aanmerking komende dag- of nieuwsbladen en aan de gemeenteraad, gedeputeerde staten en de Raad.
Artikel 36
De gemeenteraad stelt ter bescherming van een beschermd stads- of dorpsgezicht een bestemmingsplan vast als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening. Bij het besluit tot aanwijzing van een beschermd stads- en dorpsgezicht kan hiertoe een termijn worden gesteld.
Bij het besluit tot aanwijzing van een beschermd stads- of dorpsgezicht wordt bepaald of en in hoeverre geldende bestemmingsplannen als beschermend plan in de zin van het vorige lid kunnen worden aangemerkt, dan wel of een beheersverordening als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening, Onze minister gehoord, kan worden vastgesteld.
Indien een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste of tweede lid, opnieuw moet worden vastgesteld ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening, kan de gemeenteraad, Onze minister gehoord, in afwijking van artikel 3.1, eerste lid, van die wet, voor het desbetreffende gebied een beheersverordening als bedoeld in die wet vaststellen.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 6.2. Welstand
Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet vragen burgemeester en wethouders, ingeval zij het inwinnen van advies noodzakelijk achten om te kunnen beoordelen of het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de wet, advies aan de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester.
[…].
Bouwverordening Rotterdam 2010
Artikel 9.7 Afdoening bij mandaat en ambtelijke afdoening
De commissie kan de advisering over een aanvraag om advies mandateren aan een of meerdere daartoe aangewezen leden, de secretaris, en/of de plaatsvervangende secretarissen.
De aangewezen leden adviseren over bouwplannen waarvan volgens hen het oordeel van de commissie als bekend mag worden verondersteld of waarbij het gelet op de fatale termijnen niet mogelijk is de commissie om advies te vragen. De commissie blijft verantwoordelijk voor het onder mandaat uitgebrachte advies.
De advisering over de welstandsaspecten van een bouwplan berust bij een of meerdere door burgemeester en wethouders aan te wijzen ambtena(a)r(en) indien sprake is van een aanvraag voor een bouwwerk waarvoor in het vigerende gemeentelijke welstandsbeleid sneltoetscriteria zijn opgenomen.
In afwijking van het bepaalde in het eerste en derde lid kan de commissie een advies uitbrengen indien de aanvrager daartoe een verzoek tot de commissie richt; in dit geval blijft ambtelijke advisering of advisering onder mandaat achterwege.
Bestemmingsplan Provenierswijk-Bentincklaan
Artikel 1 Begrippen
1.27
Dakterras
Een bouwkundige voorziening op het platte dak van een gebouw dat bestaat uit een te betreden vlak, geheel of gedeeltelijk omgeven door een hekwerk zoals voorgeschreven in het Bouwbesluit.
Artikel 2 wijze van meten
Bij toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:
2.4
de bouwhoogte van een bouwwerk
vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
Artikel 9 Gemengd - 4
9.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Gemengd - 4' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
wonen;
kantoor;
dienstverlening, uitsluitend op de begane grond;
maatschappelijke voorzieningen die niet vallen onder de geluidsgevoelige functies genoemd in artikel 1 van deze regels, uitsluitend op de begane grond;
praktijkruimte, uitsluitend op de begane grond;
hotels, uitsluitend in de volgende twee straten: Provenierssingel en Spoorsingel;
voorzieningen behorend bij bovengenoemde functies, zoals groen, ontsluitingswegen en -paden;
"Waarde - Archeologie 3", "Waarde - Archeologie 4", voor zover de gronden mede als zodanig zijn bestemd;
"Waarde - Cultuurhistorie 1", voor zover de gronden mede als zodanig zijn bestemd.
9.2
Bouwregels
9.2.1
Algemeen
Op de voor 'Gemengd - 4' bestemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de aldaar genoemde functies, met dien verstande dat de binnenwaarde van een woning die binnen een bestaand pand in de plaats komt van een niet-geluidsgevoelige functie maximaal 38 dB mag bedragen.
9.2.2
Medebestemming
Voor zover de gronden mede zijn bestemd voor "Waarde - Archeologie 3", "Waarde - Archeologie 4" en "Waarde - Cultuurhistorie 1", is voor het bouwen het bepaalde ter zake in genoemde bestemming mede van toepassing.
Artikel 30 Waarde - Cultuurhistorie 1
30.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Cultuurhistorie 1' aangewezen gronden zijn behalve voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming van de beschermde stadsgezichten "Blijdorp - Bergpolder" en "Waterproject".
30.2
Bouwregels
30.2.1
Algemeen
In aanvulling op de bouwregels voor de andere aldaar voorkomende bestemmingen, geldt:
voor de als 'Waarde - Cultuurhistorie 1' bestemde gronden, die ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan afgedekt zijn met een kap, voor zover deze kap vanaf de straatzijde zichtbaar is, bij herbouw afgedekt dienen te worden met een kap in de oorspronkelijke vorm (d.w.z. de kapvorm zoals die was ten tijde van de eerste oplevering van het gebouw).
30.2.2
Specifieke bouwregels
Voor gronden gelegen binnen het beschermd stadsgezicht Waterproject langs de Spoorsingel en de Provenierssingel:
op de mede voor "Verkeer - Verblijfsgebied", "Verkeer - Wegverkeer" en "Groen" aangewezen gronden zijn in het belang van behoud en bescherming van de aanwezige cultuurhistorische waarden, geen bouwwerken toegestaan;
de bestaande indeling in bouwblokken dient te worden gehandhaafd.
Artikel 38 Algemene bouwregels
38.2
Maximum bouwhoogte
Voor zover in de regels geen bepalingen zijn opgenomen ter zake van de maximum toegestane bouwhoogte, gelden de maatvoeringsaanduidingen ter zake op de verbeelding.
38.4
Afdekking van gebouwen
Ingeval noch de regels, noch de verbeelding (plankaart) duidelijkheid verschaffen over de wijze van afdekking van gebouwen, mogen gebouwen zowel met een kap als plat worden afgedekt.
38.6
Dakterrassen
Ten behoeve van het realiseren van een dakterras is voor de daktoegang op het dak een gebouwde voorziening toegestaan, met een maximum oppervlak van 6 m² en een maximum hoogte van 2,50 meter. De minimum afstand tussen deze voorziening en de dakrand bedraagt 2,50 meter. De minimum afstand tussen het hekwerk en de dakrand bedraagt 1,5 meter, waarbij de maximum hoogte van het hekwerk 1,20 meter bedraagt.