ECLI:NL:RBROT:2024:1893

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 22/4366

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2024 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. J. Biemond),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. M. Kool).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 3.000,- voor overtredingen van de Wet dieren. Met het besluit van 11 maart 2022 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.

1.1.

Met het bestreden besluit van 5 augustus 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 15 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder.

Totstandkoming van het besluit

2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 10 februari 2022 op ambtseed/ambtsbelofte is opgemaakt door drie toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Hierin staat dat het rapport is opgesteld naar aanleiding van een hercontrole volgend op een last onder dwangsom die op 22 september 2021 is opgelegd aan de Stichting [de Stichting] nadat onder andere was geconstateerd dat eiseres (destijds voorzitter van de stichting) als beheerster van een inrichting niet in het bezit was van een erkend bewijs van vakbekwaamheid. Verder schrijven de toezichthouders in het rapport dat uit gevorderde gegevens van Marktplaats bleek dat in de periode van 1 juni 2021 tot 6 januari 2022 op Marktplaats 33 advertenties waren geplaatst waarin honden door eiseres werden aangeboden; bij enkele advertenties stonden vraagprijzen tussen € 25,- en € 400,-. Daarnaast stellen de toezichthouders vast dat de [de Stichting] per 4 oktober 2021 is ontbonden en uitgeschreven bij de Kamer van Koophandel. Ook stellen de toezichthouders in het rapport vast dat het UBN (Uniek Bedrijfs Nummer) waaronder eiseres bij RVO.nl stond ingeschreven, per 7 oktober 2021 is uitgeschreven. Uit navraag bij het I&R bureau bleek dat op de naam of het adres van eiseres ook geen ander UBN toegewezen was. Volgens de toezichthouders heeft eiseres sinds uitschrijving uit de Kamer van Koophandel nog 16 advertenties op Markplaats geplaatst waarin zij honden te koop heeft aangeboden, waarvan 15 advertenties in de periode dat zij ook niet meer over een UBN beschikte. In het rapport van bevindingen is een tabel opgenomen met de gegevens van 16 advertenties die in de periode van 4 oktober 2021 tot en met 21 december 2022 op Marktplaats zijn geplaatst. Op 13 januari 2022 zijn de toezichthouders naar het woonadres van eiseres gegaan waar zij eiseres en haar partner, [naam], over hun bevindingen hebben gesproken. Ook hebben zij de aanwezige 31 honden gecontroleerd. Zij hebben geen misstanden met betrekking tot deze honden aangetroffen. Volgens de toezichthouders was sprake van bedrijfsmatig handelen in honden, terwijl eiseres niet beschikte over een erkend bewijs voor vakbekwaamheid en een UBN ontbrak.

3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres de volgende beboetbare feiten heeft gepleegd:

3.1.

Beboetbaar feit 1: “In de inrichting is geen beheerder werkzaam die in het bezit is van een door Onze Minister erkend bewijs van vakbekwaamheid voor de diergroep waarmee activiteiten in de inrichting worden verricht.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.11, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.

3.2.

Beboetbaar feit 2: “Er werden gezelschapsdieren verkocht, ten verkoop in voorraad gehouden, afgeleverd, gehouden ten behoeve van opvang, of gefokt ten behoeve van de verkoop of aflevering van nakomelingen in een inrichting die niet bij Onze Minister overeenkomstig artikel 3.8 is aangemeld.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.7, eerste lid en artikel 3.8, eerste en tweede lid, van het Besluit houders van dieren.

3.3.

Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van in totaal € 3.000,- (€ 1.500,- per beboetbaar feit).

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. Eiseres voert aan dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de inhoudelijke argumenten van eiseres en dat niet is gekeken naar de bedoeling van de regels, te weten voorkoming van dierenwelzijnsschendingen. Dit is juist wat eiseres met haar handelen voorkomt en heeft voorkomen.
Eiseres betwist dat sprake was van bedrijfsmatig handelen. Van verkoop van meer dan 20 honden in 12 maanden is geen sprake en de verkoop van de honden was een uitvloeisel van het ontbinden van de stichting van eiseres. Eiseres vindt het onnavolgbaar dat eiseres moet bewijzen dat geen sprake was van bedrijfsmatig handelen.
Voorts wijst eiseres erop dat verweerder niet verplicht maar bevoegd is een boete op te leggen en dat haar van wettelijk vastgestelde boetbedragen niet is gebleken. Dit betekent dat gelet op artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de hoogte van de boete moet worden gebaseerd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, rekening houdend met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Een motivatie door verweerder op dit punt ontbreekt. Ook is geen rekening gehouden met de cumulatie van boetes terwijl het hier om één feitencomplex gaat. Volgens verweerder is sprake van een klasse B overtreding maar daarvoor geldt dat sprake moet zijn van een zware of structurele overtreding én van een (risico op) ernstige aantasting van dierenwelzijn, terwijl verweerder over deze laatste voorwaarde niets zegt. Er is dus sprake van klasse C overtredingen en daarvoor geldt dat verweerder eerst een waarschuwing geeft. Voor zover verweerder wel een boete mocht opleggen, stelt eiseres dat er reden was voor matiging. Verweerder heeft de tien verkochte honden niet gezien of beoordeeld en heeft dus niets kunnen vaststellen over de risico’s of gevolgen van de overtredingen voor het dierenwelzijn. Bij het bezoek van de toezichthouders aan eiseres is juist vastgesteld dat er geen sprake was van dierenwelzijnsschendingen. De boete moet dan ook worden gehalveerd op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving). Daarnaast moet de boete nogmaals worden gehalveerd op grond van artikel 2.4 van het Besluit handhaving omdat eiseres handelde als particulier en niet als bedrijf, aldus eiseres.

6.1.

Het gaat in deze zaak om vermeende overtredingen van artikel 3.11, eerste lid (de eis van een erkend bewijs van vakbekwaamheid) en van artikelen 3.7 en 3.8 (het aanmelden van de inrichting bij de Minister Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit) van het Besluit houders van dieren. Deze voorschriften gelden blijkens artikel 3.6 van dit besluit als iemand gezelschapsdieren verkoopt, ten verkoop in voorraad houdt, aflevert, houdt ten behoeve van opvang, of fokt ten behoeve van de verkoop of aflevering van nakomelingen, tenzij diegene aannemelijk maakt dat bij de uitoefening van die activiteiten geen sprake is van bedrijfsmatig handelen. Niet is in geschil dat eiseres honden heeft aangeboden ter verkoop en dat zij ze heeft verkocht, wel is in geschil of daarbij sprake was van bedrijfsmatig handelen. In de Nota van Toelichting op het Besluit houders van dieren^[1]staat hierover het volgende:

“Het begrip bedrijfsmatig staat voor het in zekere omvang en met een zekere regelmaat uitoefenen van activiteiten. De vaststelling of het gaat om bedrijfsmatige activiteiten wordt per geval getoetst. In de meeste gevallen is dit duidelijk, omdat het bijvoorbeeld een dierenspeciaalzaak of pension betreft. In de gevallen waarin dit niet duidelijk is, maar wel wordt vermoed dat sprake is van bedrijfsmatig handelen, zal de betrokkene aannemelijk dienen te maken dat niet bedrijfsmatig word gehandeld om niet onder de werking van hetbesluit te vallen (artikel 3.6).

Zoals hiervoor aangegeven is in veel gevallen duidelijk dat er sprake is van bedrijfsmatige activiteiten, omdat het bijvoorbeeld een pension, asiel, dierenspeciaalzaak of groothandel betreft.

In sommige gevallen is dit minder duidelijk. De hieronder genoemde situaties kunnen indicaties zijn dat er sprake is van bedrijfsmatige activiteiten:

–
gezelschapsdieren worden gefokt anders dan voor uitbreiding van het aantal gezelschapsdieren binnen het eigen huishouden of de directe familie- en vriendenkring;

–
gezelschapsdieren worden verkocht aan anderen dan familie en vrienden;

–
gezelschapsdieren worden opgevangen tegen een vergoeding en er worden hiervoor advertenties geplaatst;

–
ruimtes zijn speciaal ingericht voor de onder dit besluit vallende activiteiten;

–
registratie van de Kamer van koophandel of het hebben van een BTW-nummer;

–
adverteren, al dan niet op websites, met gezelschapsdieren;

–
er wordt gehandeld vanuit een winstoogmerk.

Met behulp van deze indicaties kan in een individueel geval worden bepaald of er sprake is van bedrijfsmatig handelen. De indicaties zijn niet-cumulatief (toevoeging rechtbank: dit betekent dat niet aan alle indicaties hoeft te zijn voldaan wil er sprake zijn van bedrijfsmatig handelen). Een indicatie kan voor een doelgroep ook helemaal niet relevant zijn. Voor het houden ten behoeve van opvang geldt bijvoorbeeld dat het winstoogmerk géén relevant criterium is om te bepalen of er sprake is van handelen in een zekere omvang en met een zekere regelmaat. Opvang van dieren vindt vaak plaats zonder winstoogmerk, maar met een ideëel doel.

Voor honden en katten is in de nota van toelichting bij het HKB 1999 een getalsmatige duiding gegeven wanneer sprake is van bedrijfsmatig handelen. Ook in het kader van paragraaf 3.2 wordt als richtsnoer genomen dat iemand bedrijfsmatig handelt, indien hij in een aaneengesloten periode van 12 maanden in totaal meer dan 20 honden of katten heeft verkocht, afgeleverd, gehouden ten behoeve van opvang of gefokt ten behoeve van de verkoop of aflevering.

Voor zover het om honden en katten gaat, doet het er hierbij niet toe of die activiteiten met of zonder winstoogmerk worden verricht. Er vindt daarmee geen wijziging plaats ten opzichte van de reikwijdte van het HKB 1999.”

6.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat in het geval van eiseres sprake was van bedrijfsmatig handelen. Niet in geschil is dat eiseres op de website van Marktplaats heeft geadverteerd met honden en deze te koop heeft aangeboden. Uit het rapport volgt dat eiseres, nadat zij niet meer over een UBN-nummer beschikte, 15 advertenties op Marktplaats heeft geplaatst waarin zij één of meer honden heeft aangeboden in een periode van iets meer dan een maand. In het bestreden besluit heeft verweerder vastgesteld dat, uitgaande van enkele dubbele advertenties, eiseres 11 honden via Marktplaats te koop heeft aangeboden in de periode tussen 18 november 2021 en 21 december 2021 waarvan er uiteindelijk 10 zijn verkocht. Welke honden en welke advertenties dit betrof is door verweerder in het bestreden besluit benoemd en inzichtelijk gemaakt. Eiseres heeft op de zitting erkend dat zij in een periode van een maand 11 honden te koop heeft aangeboden op Marktplaats en dat zij er 10 heeft verkocht. Daarmee is in elk geval sprake van twee in de Nota van Toelichting genoemde indicaties voor bedrijfsmatig handelen, namelijk dat gezelschapsdieren werden verkocht aan anderen dan familie en vrienden en dat werd geadverteerd met gezelschapsdieren. Eiseres wijst erop dat in de Nota van Toelichting ten aanzien van honden ook is opgenomen dat wordt aangenomen dat iemand bedrijfsmatig handelt als hij in een periode van 12 maanden meer dan 20 honden verkoopt. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dat echter niet dat als iemand minder dan 20 honden verkoopt er geen sprake zou kunnen zijn van bedrijfsmatig handelen. Zoals de Nota van Toelichting vermeldt wordt hiermee slechts een richtsnoer gegeven. Daarbij vindt de rechtbank ook van belang dat weliswaar niet is vastgesteld dat eiseres 20 honden heeft verkocht in een periode van 12 maanden, maar dat niet in geschil is dat eiseres over een periode van één maand 10 honden heeft verkocht. Dit gegeven, samen met de indicaties dat eiseres de honden niet aan familie of vrienden heeft gekocht en dat zij voor die verkopen heeft geadverteerd, is voldoende om aan te nemen dat sprake was van bedrijfsmatig handelen. Dat het beweerdelijk ging om een uitloop van de activiteiten met rescuehonden door de stichting zonder dat zij daaraan geld verdiende, kan daar niet aan afdoen. Overigens blijkt uit de Nota van Toelichting dat het bij honden niet relevant is of de activiteiten met winstoogmerk zijn verricht en dat ook activiteiten met een ideëel doel onder bedrijfsmatig handelen kunnen vallen.

6.3.

Verweerder heeft dus terecht geconcludeerd dat eiseres bij het verkopen van honden bedrijfsmatig handelde in de zin van artikel 3.6 van het Besluit houders van dieren. Dit betekent dat eiseres aan de daarvoor geldende voorschriften uit paragraaf 2 van hoofdstuk 3 van het Besluit houders van dieren moest voldoen. Eiseres betwist niet dat zij niet (langer) beschikte over een UBN-nummer en ook niet over een bewijs van vakbekwaamheid. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres beide overtredingen heeft begaan.

6.4.

De overtredingen van de artikelen 3.7, 3.8 en 3.11 van het Besluit houders van dieren zijn gedragingen in strijd met het bepaalde bij of krachtens artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren. Gelet op artikel 8.6, eerste lid en artikel 8.7 van de Wet dieren was verweerder bevoegd om eiseres voor deze overtredingen een boete op te leggen. In het interventiebeleid heeft verweerder beschreven wanneer hij van zijn boetebevoegdheid gebruik maakt. In dit geval is dat het Specifiek interventiebeleid dierenwelzijn^[2]en in de Bijlage daarvan is voor beide overtredingen^[3]opgenomen dat zowel sprake kan zijn van een klasse B overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd als van een klasse C overtreding waarvoor eerst wordt gewaarschuwd. Volgens de tabel in de Bijlage is bij een klasse B overtreding de afwijking van de norm zwaarder en/of heeft een meer structureel karakter en is dan sprake van een (risico op) ernstige aantasting van het dierenwelzijn. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder terecht dat de overtredingen een meer structureel karakter hadden aangezien het ging om meerdere verkopen over een bepaalde periode en het meerdere dieren betrof. En dit structurele karakter waarbij meerdere dieren zijn betrokken maakt eveneens dat het risico op aantasting van het dierenwelzijn ernstiger mag worden geacht dan bij een klasse C overtreding. Bovendien was eiseres ermee bekend dat een bewijs van vakbekwaamheid aanwezig moest zijn vanwege het gegeven dat de stichting waarvan eiseres voorzitter was naar aanleiding van het ontbreken daarvan een last onder dwangsom opgelegd heeft gekregen. Verweerder heeft dus in overeenstemming met zijn eigen beleid besloten gebruik te maken van zijn boetebevoegdheid. De rechtbank vindt het opleggen van een boete in plaats van een waarschuwing in dit geval dan ook niet disproportioneel gelet op de ernst van de overtredingen.

6.5.

De rechtbank stelt vast dat in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, voor beide overtredingen een standaardboete van € 1.500,- is vastgesteld. De wetgever heeft dus al een afweging gemaakt welke boete bij deze overtredingen evenredig wordt gevonden. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgelegd, zoals hier het geval is, legt het bestuursorgaan op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb niettemin een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals het CBb heeft overwogen^[4], vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

6.6.

Verweerder stelt terecht dat de risico’s of gevolgen van de overtredingen voor het dierenwelzijn meer dan gering zijn. Dat de toezichthouders geen schendingen van het dierenwelzijn hebben vastgesteld bij de verkochte en eigen honden van eiseres, neemt niet weg dat de overtredingen wel een risico geven op dierenwelzijnsschendingen. In eerder genoemde Nota van Toelichting staat over de aanmelding van een inrichting bij de Minister (artikel 3.7) dat die registratie dient ten behoeve van gerichte controle op naleving van paragraaf 3.2 van het besluit. Door aanmelding en registratie is bekend waar activiteiten plaatsvinden en kan de desbetreffende inrichting periodiek op naleving gecontroleerd worden. Verweerder heeft ter zitting er dan ook terecht op gewezen dat eiseres, door het ontbreken van een UBN-nummer, zich onttrekt aan de mogelijkheid te worden gecontroleerd. Het ontbreken van controles op de naleving van de voorschriften voor onder meer de verkoop van gezelschapsdieren brengt een risico voor het welzijn van deze dieren met zich. Verder volgt uit de Nota van Toelichting dat een vakbekwaamheidsbewijs wordt verlangd om een goede verzorging van de dieren te waarborgen; een vakbekwaam beheerder moet bepaalde handelingen kunnen uitvoeren bij dieren en dient kennis te hebben van het verzorgen en voeren van gezelschapsdieren en het zorg dragen voor hygiënische omstandigheden. Eiseres meent dat zij gezien haar ervaring met honden voldoende vakbekwaam is. Dit is evenwel niet objectief beoordeeld en vastgesteld. Zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, is met een vakbekwaamheidsbewijs verzekerd dat de kennis en kunde voor het goed verzorgen van de dieren aanwezig is. Zolang dit onzeker is bij gebreke van afgifte van een bewijs van vakbekwaamheid, bestaat er een risico voor het dierenwelzijn. Overigens acht de rechtbank de niet onderbouwde stelling van eiseres dat het bewijs van vakbekwaamheid alleen ziet op het fokken met honden, niet aannemelijk gelet op de uitleg die in de Nota van Toelichting over dit bewijs wordt gegeven. Nu de overtredingen van eiseres een meer dan gering risico opleverden voor het dierenwelzijn, heeft verweerder terecht geen reden gezien om de boete op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving te halveren.

6.7.

Het beroep van eiseres op artikel 2.4 van het Besluit handhaving slaagt evenmin. Op grond van dit artikel wordt de boete gehalveerd als de overtreding is begaan anders dan in de uitoefening van een beroep of bedrijf. Zoals hiervoor evenwel is vastgesteld was bij deze overtredingen juist sprake van bedrijfsmatig handelen. Het betoog van eiseres dat dit nog niet betekent dat de overtredingen zijn begaan in de uitoefening van een bedrijf volgt de rechtbank niet. Daarbij verwijst de rechtbank naar de Nota van Toelichting^[5]bij het Besluit handhaving waarin staat: “
De voorschriften in de Wet dieren kunnen gelden voor particulieren, maar zullen in de regel van toepassing zijn op (rechts)personen die zich bedrijfsmatig bezig houden met het houden van dieren, diergeneesmiddelen, diervoeders of dierlijke producten. Daarom is bij de categorie-indeling het uitgangspunt gehanteerd dat de overtredingen worden begaan in de uitoefening van een bedrijf.”

6.8.

Verweerder heeft in dit geval voor beide overtredingen een boete opgelegd. Ten aanzien van het betoog van eiseres dat het één feitencomplex betreft overweegt de rechtbank dat van eendaadse samenloop geen sprake is. Het gaat om verschillende gedragingen die een overtreding zijn van afzonderlijke voorschriften met een verschillende strekking. Bovendien zouden beide overtredingen ook afzonderlijk kunnen worden gepleegd. Dat neemt niet weg dat ook bij meerdaadse samenloop, het totaal van de opgelegde boetes in overeenstemming moet zijn met het evenredigheidsbeginsel^[6]. De rechtbank vindt in dit geval een boete van in totaal € 3.000,- voor beide overtredingen, evenredig en passend bij de ernst van de overtredingen en de daarmee gepaard gaande risico’s voor het dierenwelzijn en verwijst daartoe naar voorgaande overwegingen. Verder is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de boete moet worden gematigd.

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is dus ongegrond. Eiseres wordt niet in het gelijk gesteld.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2024.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.