Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/1816
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 oktober 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], te [plaatsnaam], eisers,
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Schieland en de Krimpenerwaard,verweerder
,
,
gemachtigde: mr. drs. D. Wilbers.
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[naam 1], te [plaatsnaam], vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder vergunning verleend voor het verwijderen, aanbrengen en hebben van een op- en afrit op de primaire waterkering en een uitweg naar de openbare weg ter plaatse van [adres 1].
Bij besluit van 30 januari 2020 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 september 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:9213, heeft de rechtbank eisers beroep tegen het besluit van 30 januari 2020 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen, ter zake van de door eisers gestelde verkeersonveilige situatie, een zorgvuldig voorbereid en voldoende gemotiveerd nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Ter uitvoering van deze uitspraak heeft verweerder bij besluit 10 maart 2022 (het bestreden besluit) opnieuw op het bezwaar beslist. Hij heeft daarbij voorschrift 21 van het primaire besluit gewijzigd en het bezwaar van eisers wederom ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eisers hebben daarop gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 september 2024. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.S. van der Sluys, vergezeld van [naam 2]. Vergunninghouder is eveneens verschenen.
Na de zitting heeft verweerder gereageerd op de aanvullende gronden van beroep die op de zitting zijn overgelegd. Eiser heeft hierop gereageerd. De rechtbank heeft het onderzoek daarna gesloten.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht van toepassing is, omdat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow.
2. Voor een weergave van de relevante feiten, het wettelijk kader tot en met het besluit van verweerder van 30 januari 2020, de overwegingen en het dictum van de uitspraak verwijst de rechtbank kortheidshalve naar haar uitspraak van 27 september 2021.
3. Ter uitvoering van deze uitspraak heeft verweerder door [naam bedrijf] een verkeerskundig onderzoek laten uitvoeren. In de memo van [naam bedrijf] van 20 december 2021 worden, aldus verweerder, twee effectieve maatregelen geadviseerd ter bevordering van de (verkeers)veiligheid ter plaatse. Op basis daarvan heeft verweerder bij het bestreden besluit besloten voorschrift 21 van het primaire besluit als volgt te wijzigen.
"21. Binnen een afstand van 1,50 meter uit de kant van de rijbaan mogen geen obstakels op de uitweg worden aangebracht, welke het uitzicht op of vanuit de uitweg kunnen belemmeren. Voorts mogen binnen een afstand van 1,50 meter uit de kant van de rijbaan geen voertuigen op de uitweg worden geparkeerd."
Verder is verweerder voornemens om, ter bevordering van de overzichtelijkheid van de verkeersituatie, een verkeersspiegel te plaatsen, zodra de meest optimale locatie voor deze verkeersspiegel is gevonden.
4.1.
Eisers voeren aan dat zij niet de gevraagde informatie hebben gekregen voorafgaand aan de uiterste datum voor het indienen van de zienswijze. De informatie is pas aangeleverd op 21 januari 2022, terwijl de zienswijze op uiterlijk 15 januari 2022 ingediend moest worden.
Na het ontvangen van de gevraagde informatie op 22 januari 2022 bleek dat verweerder al op 2 december 2021 afstemming heeft gezocht met vergunninghouder en dat aan hem is voorgelegd of hij akkoord kan gaan gaat met een voorschrift om 1,5 meter uit de rijbaan niet meer te parkeren. Nu er wel afstemming is gezocht met vergunninghouder en niet met hen, menen eisers dat er een ongelijk speelveld wordt gecreëerd. Daarmee is er sprake van een onzorgvuldige en onrechtmatige besluitvorming.
4.2.
De bewering van verweerder in het bestreden besluit dat in het verkeerskundig onderzoek twee effectieve maatregelen worden geadviseerd ter bevordering van de veiligheid ter plaatse, achten eisers onzorgvuldig. De memo van [naam bedrijf] van 20 december 2021 geeft duidelijk aan dat het instellen van een parkeerverbod in de praktijk niet effectief is: “De ervaring leert namelijk dat een beperking in de vergunning juridisch wel sluitend is, maar dat dergelijke regels in de praktijk beperkt worden gehandhaafd. Deze juridische maatregel is dan in de praktijk niet effectief.”
Nu de maatregel in de praktijk niet effectief is, kan daarmee niet worden gesproken van een zorgvuldig genomen besluit. Maatregelen dienen immers doelmatig en uitvoerbaar te zijn.
Verder geldt dat [naam bedrijf] enkel adviseert om een verkeersspiegel te plaatsen omdat het parkeerverbod niet effectief is. Door de keuze van verweerder om het niet effectieve maar “juridisch sluitende” voorschrift te verbinden aan de vergunning is volgens eisers onvoldoende invulling gegeven aan de opdracht van de rechtbank om de verkeersveiligheid te borgen. Van een zorgvuldig en draagkrachtig genomen besluit is geen sprake.
Bovendien geldt dat verweerder op verschillende momenten afspraken met vergunninghouder heeft gemaakt over het (niet) parkeren van voertuigen op de in-/afrit. Hier heeft vergunninghouder zich nooit aan gehouden. Ook na het nemen van het bestreden besluit wordt er nog altijd geparkeerd bovenaan de inrit binnen 1,50 meter van de rijbaan. Verweerder is evenwel nimmer tot handhaving overgegaan.
Uit zijn zienswijze blijkt overigens dat vergunninghouder een damwand wil zodat hij 2 meter uit de dijk door ophoging van grond de stoep kan verlengen waardoor het mogelijk is daar een auto te parkeren. Dit bevestigt dat de aanvraag voor een op-/afrit wordt ingezet om dit doel te legaliseren. Vergunninghouder heeft een transportbedrijf waardoor er veel grote bussen staan geparkeerd die grote moeite hebben met het op- en afrijden van de op-/afrit. Daarnaast heeft vergunninghouder een autogarage waardoor er veel kapotte voertuigen voor langere tijd worden geplaatst. Hiermee heeft vergunninghouder altijd een excuus waarom er bovenaan een auto geparkeerd staat (zogenaamd voor laden en lossen of kapotte voertuigen).
4.3.
Eisers stellen zich verder op het standpunt dat de memo van [naam bedrijf] niet kan worden aangemerkt als een zorgvuldig en deugdelijk verkeerskundige onderzoek. Zo is er bij de onderzoeksvraag niet uitgegaan van de nul-situatie (voorafgaand aan het verleggen van de in-/uitrit), maar van de situatie die reeds is aangelegd. Daarnaast is de afstand van 1,50 meter op geen enkele wijze onderbouwd. Er is geen onderzoek gedaan welk zicht noodzakelijk is om te voldoen aan artikel 3, sub a van de Wegenverordening (het verbod om het voor het verkeer noodzakelijke uitzicht op of bij de weg te belemmeren). Hierdoor kan dus ook niet worden bepaald welke maatregelen nodig zijn om een veilige situatie te bewerkstelligen. Het enkel aanhalen van de 1,50 meter vrije ruimte, die is overgenomen uit de algemene regels, is geen zorgvuldige voorbereiding en levert geen draagkrachtige motivering voor voldoende zichtlengte en borging van de veiligheid. De algemene regels zijn slechts een handvat waarvan kan worden afgeweken wanneer de doelstellingen uit de Wegenverordening hierom vragen. Aangezien hier geen sprake is van een standaardsituatie is er conform de Wegenverordening maatwerk nodig en zijn de algemene regels niet van toepassing.
Voor het aanleggen van veilige aansluitingen op erftoegangswegen wordt door verkeerskundigen gebruik gemaakt van het Handboek wegontwerp 2013 van de CROW (HWO13), onderdeel Erftoegangswegen. Voor een veilige aansluiting, voor zowel het oprijdende verkeer als het doorgaande verkeer, is goed zicht het belangrijkste aspect. Het oprijzicht geldt daarbij als het meest belangrijke criterium. Het oprijzicht wordt gedefinieerd als de afstand waarover stilstaand of nagenoeg stilstaand verkeer op een weg op 5 meter voor een kruispuntsvlak of kruisingsvlak, de kruisende weg moet kunnen overzien om deze op te rijden of over te steken zonder het verkeer op de kruisende weg te hinderen.
Paragraaf 8.2.2 (lees 6.2.2) van het HWO13 - Erftoegangswegen geeft aan welk oprijzicht nodig is voor het veilig oprijden van een rijbaan en zegt hierover het volgende:
“Het oprijzicht moet op minimaal 5,00 m voor de kantstreep of de kant van de verharding van de hoofdweg aanwezig zijn. In dit oprijzicht mogen geen obstakels voorkomen die de waarneming bemoeilijken. In tabel 8-1 (lees 6-1) is het verband weergegeven tussen de naderingssnelheid van het voorrangsgerechtigde verkeer en het minimaal benodigde oprijzicht voor de voorrangsplichtige bestuurder, gebaseerd op de kritische tijdsintervallen. Dit is de minimumtijd die nodig is om het afslaan of het oversteken veilig te kunnen uitvoeren. Aanbevolen wordt een minimumwaarde van 75 m te hanteren.
Tabel 6.1. Oprijzicht vanaf de zijweg op minimaal 5,00 m voor de kantstreep
Naderingssnelheid hoofdweg (km/h) Oprijzicht vanaf zijweg (m)
30 75
60 100
Wanneer het oprijzicht van 5,00 m bij uitritten niet is te realiseren, kan een minimummaat van 2,50 m worden aangehouden.”
Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat bij een erftoegangsweg waarop een toegestane snelheid van 60 km/uur geldt, een oprijzicht van 100 meter nodig is op ten minste 2,50 meter vanaf de rijbaan. De door [naam bedrijf] aangehaalde 1,50 meter vrije ruimte gemeten vanaf de zijkant van de rijbaan is, vanwege de ligging van de in-/uitrit strak tegen de in-/uitrit van [adres 2], dus niet toereikend voor het verkrijgen van een veilige aansluiting.
Ook het advies van [naam bedrijf] om een verkeersspiegel te plaatsen achten eisers onzorgvuldig. Zo heeft [naam bedrijf] niet bepaald welke zichtlengte er nodig is om te voldoen aan artikel 3, sub a van de Wegenverordening. Volgens eisers is een zichtlengte van 100 meter met een verkeersspiegel in de verste verte niet te bereiken, omdat een verkeerspiegel vanwege de bolling een sterk verkleinend effect heeft.
Nu duidelijk is dat er geen effectieve maatregel kan worden voorgeschreven is de stelling van verweerder in het bestreden besluit, dat met de te nemen maatregelen de aantasting van de verkeersveiligheid wordt voorkomen dan wel in voldoende mate wordt beperkt, niet houdbaar.
4.4.
Samenvattend concluderen eisers dat er sprake is van een verkeersonveilige situatie als gevolg van de aangelegde op-/afrit van [adres 1] tegen de in-/uitrit van [adres 2] en [adres 3]. Zij verzoeken dan ook het bestreden besluit te vernietigen dan wel in die zin aan te passen, dat er een voorschrift wordt opgenomen dat tussen beide in-/uitritten een vrije ruimte aanwezig moet zijn van ten minste 3 meter. Daarbij zou dan tevens aan vergunninghouder opgelegd moeten worden de schade aan het hekwerk te herstellen.
5. De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder slechts bevoegd is om te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend zodat aan het verzoek van eisers om te bepalen dat het bestreden besluit in die zin wordt aangepast dat in de afstand tussen de in-/uitritten van [adres 1] en [adres 2] en [adres 3] een vrije ruimte moet worden opgenomen van ten minste 3 meter, niet kan worden toegekomen.
6. Over de vraag of het bestreden besluit al dan niet in stand kan blijven overweegt de rechtbank als volgt.
6.1.
Hoewel eisers ten tijde van het indienen van de zienswijze niet over alle informatie beschikten hebben eisers ter zitting verklaard dat zij nadien alsnog alle benodigde informatie hebben ontvangen. Nu eisers in de loop der tijd voldoende gelegenheid hebben gehad hun standpunten nader naar voren te brengen, acht de rechtbank het niet aannemelijk dat eisers door de gang van zaken in hun procespositie zijn geschaad. Evenmin is aannemelijk geworden dat verweerder heeft gehandeld met het oogmerk om te bemoeilijken of te frustreren dat eisers hun recht zouden halen. Dat geldt ook voor de afstemming met vergunninghouder op 2 december 2021 over het (mogelijk in te voeren) parkeervoorschrift. Het is niet ongebruikelijk dat het bevoegd gezag met de vergunningaanvrager nader overleg voert over (de consequenties van) diens aanvraag. Van een schending van het fair play-beginsel is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
6.2.
Zoals hiervoor al is vastgesteld heeft verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit gebaseerd op het advies van [naam bedrijf]. Op grond van artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldt, dat indien een besluit berust op onderzoek dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de betrokkene over het advies heeft aangevoerd.
6.3.
De rechtbank deelt niet het standpunt van eisers dat [naam bedrijf], door niet uit te gaan van de nulsituatie, reeds om die reden een onzorgvuldig onderzoek heeft uitgevoerd. Niet ten onrechte is [naam bedrijf] uitgegaan van de situatie zoals deze is aangevraagd.
6.4.
[naam bedrijf] komt in de memo tot de conclusie dat het mogelijk is om op de uitrit van [adres 1] voertuigen te parkeren en dat dit (mede vanwege het hoogteverschil tussen beide uitritten, het verminderde zicht dat door de helling van uitrit van [adres 2] en [adres 3] wordt veroorzaakt en de hogere snelheden op de Middelblok) tot een verkeersonveilige situatie leidt. Het zicht op het verkeer wordt door geparkeerde auto’s namelijk ontnomen.
Anders dan eisers, is de rechtbank van oordeel dat het nieuwe voorschrift 21 niet enkel een verduidelijking inhoudt, maar een wijziging/aanvulling van het voormalige voorschrift 21 is. Een verbod op obstakels binnen een afstand van 1,50 meter uit de kant van de rijbaan ziet meer op objecten of beeldjes die bewoners plaatsen om hun eigendommen te beschermen. Daar valt het parkeren van auto’s niet onder. Eisers voeren daarentegen naar het oordeel van de rechtbank wel op goede gronden aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte stelt dat de memo van [naam bedrijf] aangeeft dat het verbieden van parkeren op de oprit van [adres 1] dichter dan 1,50 meter van de straatkant een effectieve maatregel is. In de memo schrijft [naam bedrijf] immers het tegendeel, namelijk dat de ervaring leert dat een dergelijke regel in de praktijk beperkt wordt gehandhaafd en dat het om die reden niet effectief is. Daarom adviseert [naam bedrijf] om een verkeersspiegel te plaatsen.
Het (doen) plaatsen van een verkeersspiegel maakt in het bestreden besluit evenwel enkel onderdeel uit van de motivering, zonder dat deze overeenkomstig het advies van [naam bedrijf], middels een voorschrift is voorgeschreven. In plaats daarvan wordt het volgens de verkeerskundige [naam bedrijf] ineffectieve parkeerverbod als (gewijzigd) voorschrift 21 in het primaire besluit opgenomen. Ter zitting is overigens gebleken dat de verkeersspiegel nog steeds niet is geplaatst.
Verweerder gaat er in het bestreden besluit in algemene zin van uit dat de verkeersspiegel in combinatie met het parkeerverbod tot 1,50 meter uit de kant van de rijbaan als afdoende maatregelen voor een verkeersveilige situatie ter plaatse moet worden aangemerkt. De motivering daarvan is gebrekkig, nu verweerder zich daarbij beroept op de memo van [naam bedrijf], terwijl daarin alleen het plaatsen van een spiegel is geadviseerd. Daarnaast heeft verweerder onvoldoende onderzocht en gemotiveerd waarom met een afstand van 1,50 meter het zicht en de verkeersveiligheid voldoende wordt gewaarborgd.
6.5.
Vast staat dat eisers in hun zienswijze op de memo van [naam bedrijf] van 20 december 2021 onder meer het ontbreken van een onderzoek naar het oprijzicht, nodig voor het veilig oprijden van een rijbaan, aan de orde hebben gesteld. In beroep hebben eisers dit gemis in het verkeerskundig onderzoek wederom aangevoerd. Ondanks de duidelijke verwijzing van eisers naar het HWO13 – onderdeel Erftoegangswegen heeft verweerder in het bestreden besluit, het verweerschrift noch ter zitting hiervoor (een begin van) een afdoende verklaring gegeven. Volgens verweerder ziet de memo van [naam bedrijf] op de vraag wat de knelpunten voor de verkeersveiligheid ter plaatse zijn. In dit kader stelt de rechtbank vast dat eisers vanaf het begin van de procedure hebben aangekaart dat met name het gemis van afdoende zichtlijnen een verkeersonveilige situatie creëert. De verwijzing van eisers in dit verband naar HWO13 acht de rechtbank niet onjuist. Daarin is opgenomen dat, wanneer het oprijzicht vanaf de zijweg op minimaal van 5,00 meter voor de kantstreep bij uitritten niet te realiseren is er dan bij een naderingssnelheid van 60 km/u een minimummaat van 2,50 meter zal moeten worden aangehouden. Hoewel de uitgangspunten van de CROW richtlijnen en dus geen verplichtingen zijn, zal in ieder geval afdoende gemotiveerd moeten worden waarom hiervan bij gebrek aan een ander gesteld toetsingskader van wordt afgeweken en op welke andere wijze de (onbetwiste) verkeersonveilige situatie afdoende kan worden ondervangen. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze verkeersonveilige situatie mede aan de hand van het (eventueel) plaatsen van een verkeersspiegel kan worden ondervangen, temeer omdat nog steeds niet duidelijk is waar deze dan geplaatst dient te worden. Eisers hebben naar het oordeel van de rechtbank mede aan de hand van beeldmateriaal afdoende aannemelijk gemaakt dat, ook als vergunninghouder zich aan het voorschrift houdt dat er vanaf 1,50 meter vanaf de rijbaan niet geparkeerd mag worden, de zichtpositie van de bestuurder op de in- en uitrit van eisers zodanig is dat dit niet als een verkeersveilige situatie kan worden gekwalificeerd. Daarbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat de zichtpositie van de bestuurder zich op een grotere afstand van 1,50 meter vanaf de voorbumper kan bevinden. Niet is dus gewaarborgd dat er ter plaatse van de in- en uitrit van eisers goed zicht op het aankomend verkeer richting de oostzijde aanwezig is zodat de verkeersveiligheid ter plaatse niet voldoende is geborgd. Hierdoor wordt niet voldaan aan artikel 3, sub a van de Wegenverordening.
7. In het licht van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het verkeerskundig onderzoek van [naam bedrijf] niet volledig is en eisers op goede gronden twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, welke twijfel niet is weggenomen door een nadere motivering van verweerder. In het advies is geen aandacht geschonken aan eisers verwijzing naar HWO13 – onderdeel Erftoegangswegen. Daarnaast heeft verweerder het advies van [naam bedrijf] op onjuiste wijze in het bestreden besluit verwerkt. De aanpassing van voorschrift 21 van het primaire besluit heeft verweerder niet, althans niet zonder meer, op de memo van [naam bedrijf] van 20 december 2021 kunnen baseren. Bovendien wordt daarmee de verkeersveiligheid nog steeds onvoldoende geborgd. Het bestreden besluit is, wat betreft de aanpassing van voorschrift 21 van het primaire besluit, in die zin dat binnen een afstand van 1,50 meter uit de kant van de rijbaan geen voertuigen op de uitweg worden geparkeerd, genomen in strijd met de artikelen 3:2, 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
Voor zover eisers als gevolg van het handelen aan de kant van vergunninghouder schade hebben geleden kan dit niet in deze procedure tot een schadevergoeding ten laste van verweerder leiden. De schade is immers niet het gevolg van een onrechtmatig besluit of handeling van verweerder. Eisers kunnen daar eventueel civielrechtelijk een vordering voor instellen.
8. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Dit omdat haar niet is gebleken dat er nog mogelijkheden voor de oplossing van het geschil openstaan die in onderling overleg nader kunnen worden ontwikkeld. Ter zitting heeft verweerder immers kenbaar gemaakt niet bereid te zijn de afstand van 1,50 meter uit de kant van de rijbaan naar de minimummaat van 2,50 meter op te rekken. De rechtbank zal, doende wat verweerder had behoren te doen, het primaire besluit herroepen, waardoor de door vergunninghouder aangevraagde vergunning wegens het ontstaan van een verkeersonveilige situatie wordt geweigerd.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 28 juni 2019, weigert de op 8 april 2019 door vergunninghouder aangevraagde vergunning voor het hebben van een op- en afrit op de primaire waterkering en een uitweg naar de openbare weg ter plaatse van [adres 1]
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. J. Fransen en
mr. A. Dingemanse, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 30 oktober 2024.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.