Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/1336
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 september 2021 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , te [plaats] , eisers,
en
[naam verweerder] , verweerder,
gemachtigde: mr. F.G. van Dam.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [persoon A] (verder: vergunninghouder) vergunning verleend voor het verwijderen, aanbrengen en hebben van een op- en afrit op de primaire waterkering en een uitweg naar de openbare weg ter plaatse van [adres 1] in Gouderak.
Bij besluit van 30 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door
mr. A. Wubben en mr. L. van Noorloos.
Overwegingen
1. Verweerder heeft op 8 april 2019 een aanvraag van vergunninghouder ontvangen voor het verwijderen, aanbrengen en hebben van een op- en afrit op de primaire waterkering en een uitweg naar de openbare weg ter plaatse van [adres 1] in Gouderak. De primaire waterkering en de openbare weg zijn in beheer en onderhoud bij het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard. De aanvraag is aangevuld op
2 mei 2019 en 3 juni 2019.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bij het primaire besluit verleende vergunning gehandhaafd. Naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie van Schieland en Krimperwaard heeft verweerder nader gemotiveerd dat vergunninghouder al een vergunning had voor een op- en afrit om zijn woonadres te bereiken. Vergunninghouder heeft daarna echter een aangrenzend perceel aangekocht. Op dit perceel is de onderhavige op- en afrit aangelegd. Deze ligt dus op een perceel waar nog geen op- en uitrit lag. De vergunning voor de oude op- en afrit is niet ingetrokken. Wel is in het primaire besluit onder punt 4 van de bijzondere voorschriften opgenomen dat de vergunninghouder de voormalige op- en afrit geheel dient te verwijderen en op een goede manier dient af te werken. Dit voorschrift ziet op de veiligheid van de waterkering. De oude op- en afrit was al deels verwijderd en het voorschrift zorgt ervoor dat de waterkering weer "in de oude staat" wordt hersteld.
De uitweg die hier ter discussie staat voldoet volgens verweerder technisch gezien aan de criteria van algemene regel 1 van de Wegenverordening en kon niet worden geweigerd.
Verweerder wijst er in dit verband verder op dat in artikel 24, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet (lees: Reglement Verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVv)) een parkeerverbod voor op- en uitritten geldt maar dat er geen verbod in het RVv bestaat om het parkeren op een op- en uitrit op eigen terrein te verbieden. Volgens verweerder zijn er geen (verkeerskundige) maatregelen te nemen die het mogelijk maken om niet op een eigen op- en uitrit te parkeren. Bovendien kan een dergelijke (fysieke) maatregel volgens verweerder niet genomen worden zonder dat de gezamenlijke bocht van de op- en uitrit van eisers en de op- en uitrit uit de bestreden vergunning beperkt toegankelijk wordt.
3. Verweerder heeft de aanvraag, voor zover deze ziet op het verwijderen, aanbrengen en hebben van een op- en afrit op de primaire waterkering, getoetst aan artikel 3.1 van de Keur van Schieland en de Krimpenerwaard (de Keur). Dit artikel luidt als volgt.
Artikel 3.1 Watervergunning waterstaatswerken en beschermingszones
1. Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een
waterstaatswerk door, anders dan in overeenstemming met de
waterhuishoudkundige functies, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
a. werkzaamheden te verrichten;
b. werken of opgaande (hout)beplantingen te plaatsen of te behouden, dan wel aanwezige (hout)beplantingen te verwijderen of aan te tasten;
(..).
2. Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur binnen de beschermingszone van een waterstaatswerk:
a. werken te maken, hebben, vernieuwen, wijzigen of op te ruimen;
Artikel 6.21 Waterwet bepaalt dat een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening
daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld
in artikel 6.11.
Verweerder heeft de aanvraag, voor zover deze ziet op het verwijderen en hebben van een uitweg naar de openbare weg ter plaatse van [adres 1] in Gouderak, getoetst aan artikel 4 en Pro 5 van de Wegenverordening van Schieland en de Krimpenerwaard 2012 (Wegenverordening) en algemene regel 1 bij de Wegenverordening.
Op grond van artikel 4 is Pro het verboden om:
a. een weg te gebruiken in strijd met het doel daarvan;
b. veranderingen aan de weg aan te brengen;
c. enig werk aan te brengen, te houden, te veranderen of te verwijderen boven, op, in, naast of onder de weg.
Artikel 5 (Vergunning en algemene regels) luidt als volgt.
1. Het bestuur kan van de verbodsbepalingen in artikel 4 ontheffing Pro verlenen.
2. Aan de vergunning kan het bestuur voorschriften of beperkingen verbinden ter bescherming van de belangen die deze verordening beschermt. Degene aan wie de vergunning is verleend, is verplicht de voorschriften of beperkingen na te leven.
Volgens de toelichting hebben bepaalde, regelmatig voorkomende activiteiten weinig invloed op de staat van de openbare wegen en de veiligheid op de weg in het beheergebied van het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard. Voor deze veel voorkomende weinig risicovolle activiteiten zijn algemene regels opgesteld. Door het stellen van algemene regels zijn de betreffende activiteiten niet langer vergunningplichtig, maar kan wel een meldingsplicht worden opgelegd.
Algemene regel 1 bij de Wegenverordening betreft het aanbrengen, wijzigingen,
verwijderden of behouden van een uitrit naar de openbare weg. Als is voldaan aan een aantal voorwaarden is geen vergunning volgens artikel 4 onder Pro b vereist.
4. Eisers stellen zich op het standpunt dat de door vergunninghouder bij de aanvraag overgelegde tekeningen geen duidelijke situatietekening op schaal bevatten noch dat er sprake is van een doorsnede tekening van de waterkering, zodat deze niet goed door verweerder te beoordelen zijn. Verweerder had de aanvraag dus niet in behandeling mogen nemen.
4.1
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat zijn medewerkers ter plaatse zijn geweest en dat de situatietekening nog is aangepast. De beschikbare informatie is vervolgens voldoende bevonden om de aanvraag te kunnen beoordelen.
4.2.
De rechtbank overweegt dat verweerder over enige beoordelingsruimte beschikt inzake de vraag of er bij de aanvraag voldoende gegevens zijn verstrekt om een afdoende afweging te kunnen maken. Eisers hebben naar het oordeel van de rechtbank in het licht van hetgeen verweerder daarover heeft verklaard niet aannemelijk gemaakt dat verweerder onvoldoende informatie ter beschikking had om tot een afgewogen inhoudelijke beoordeling van de onderhavige aanvraag te kunnen komen.
De beroepsgrond slaagt niet.
5. De rechtbank overweegt voorts dat de stelling van eisers, dat de vergunde werkzaamheden niet zijn uitgevoerd en afgewerkt overeenkomstig de voorschriften bij de vergunning, geen toetsingsgrond vormt in het kader van de vraag of verweerder de aangevraagde vergunning (onder de gestelde voorwaarden) heeft mogen verlenen. Dit geldt eveneens ten aanzien van de vermeende schade op hun perceel en aan hun eigendommen bij de uitvoering van de werkzaamheden en het ten onrechte realiseren van een damwand. Deze grieven kunnen dan ook niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
6. Ten aanzien van de beroepsgrond over het aantal op- en afritten stelt de rechtbank vast dat uit het primaire besluit volgt dat bij de aanleg van de nieuwe op- en afrit de bestaande op- en afrit verwijderd dient te worden. Aan dit voorschrift heeft vergunninghouder ook gevolg gegeven, zodat de waterkering weer “in de oude staat” is hersteld. Dit betekent ook dat vergunninghouder overeenkomstig de met ingang van 1 november 2019 in werking getreden Beleidsregel Primaire waterkeringen beschikt over één op- en afrit om zijn woning te bereiken. Nu voorts door eisers niet aannemelijk is gemaakt dat er ten opzichte van de oude situatie een nadeliger situatie is ontstaan voor de stabiliteit of voor het onderhoud van de dijk, slaagt de beroepsgrond van eisers niet.
7. Eisers stellen zich voorts op het standpunt dat de stelling van verweerder dat de vergunning voor de op- en afrit enkel op grond van artikel 6.21 van de Waterwet geweigerd kan worden voor zover verlening van de vergunning niet verenigbaar is met de in de Waterwet genoemde doelstelling en belangen, te kort door de bocht is. Immers op grond van de artikelen 6.20 en 6.22 van de Waterwet kunnen aan een vergunning voorschriften en beperkingen worden verbonden.
7.1.
De rechtbank overweegt dat de vergunningaanvraag is getoetst aan zowel de Keur, omdat het werkzaamheden betreft op een dijk, als aan de Wegenverordening, omdat de oprit tevens een uitweg vormt op een openbare weg die bij het hoogheemraadschap in beheer is. Hoewel eisers op zich terecht stellen dat op grond van de artikelen 6.20 en 6.22 van de Waterwet aan een vergunning voorschriften en beperkingen verbonden kunnen worden, dienen deze voorschriften en beperkingen wel verenigbaar te zijn met de in de Waterwet genoemde doelstellingen en belangen. De verkeersveiligheid op de weg, waar eisers zich met name zorgen over maken, vormt naar het oordeel van de rechtbank geen waterstaatkundig belang om voorschriften aan de watervergunning voor een op- en afrit als bedoeld in artikel 3.1 van de Keur te verbinden. Ook de vermeende afwatering van de inrit van vergunninghouder op het terrein van eisers, waardoor bij hen schade en overlast zou ontstaan, vormt geen waterstaatkundige belemmering op grond waarvan nadere voorschriften en beperkingen noodzakelijk zijn. Eisers hebben in beroep niet aannemelijk gemaakt dat verweerder ten onrechte geen nadere voorschriften en beperkingen van waterstaatkundige aard aan het primaire besluit heeft verbonden, De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eisers stellen zich verder op het standpunt dat de aangelegde op- en afrit met bijbehorende uitweg voor een zeer gevaarlijke situatie zorgt bij het oprijden van de rijbaan vanuit de bestaande in- en uitrit van hun woning [adres 2] en Middelblok [adres 2] doordat de zichtlijnen op aankomend verkeer richting de oostzijde volledig worden ontnomen door de op de op- en afrit van vergunninghouder geparkeerde auto’s. Foto’s en filmpjes maken dit voldoende duidelijk. De aangelegde op- en afrit met bijbehorende uitweg sluit voor een deel aan op de uitweg van [adres 2] en [adres 2] . Hierdoor ontstaat de mogelijkheid om de uitweg van [adres 2] en [adres 2] te blokkeren met voertuigen behorend bij [adres 1] . Verweerder had op grond van de mogelijkheden vanuit de Wegenverordening in de verstrekte vergunning voorschriften en beperkingen dienen op te nemen. Dat verweerder stelt dat eisers bij onjuist gebruik van de inrit maar de politie moeten inschakelen of dat voor hen het privaatrecht uitkomst zal moeten bieden achten eisers onbegrijpelijk. Juist de Wegenverordening is bedoeld om verkeersgevaarlijke situaties te voorkomen. Het bevreemdt eisers dat verweerder meent dat de algemene regels bij de Wegenverordening kunnen worden toegepast. Deze hebben tot doel om bepaalde, regelmatig voorkomende activiteiten die weinig invloed hebben op de staat van de openbare wegen en de veiligheid op de weg af te kunnen doen met een melding. Volgens eisers bieden de artikelen 2 en 3 van de Wegenverordening ruimte om aanvullende voorwaarden te verbinden aan de positionering en vormgeving van de op- en afrit met bijbehorende uitweg en daarbij beperkingen op te leggen. De gevaarlijke verkeerssituatie is daarnaast relatief eenvoudig te verhelpen door tussen de op- en afrit van [adres 2] en [adres 2] en de op en afrit van [adres 1] een ruimte van ten minste drie meter te houden. Met deze beperkte aanpassing blijven de zichtlijnen en daarmee de verkeersveiligheid voldoende gewaarborgd. Ook bij het parkeren van voertuigen op de op- en afrit van [adres 1] blijft er volgens eisers met deze maatregel voldoende zicht over om het verkeer van de oostzijde tijdig aan te zien komen.
8.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht de vergunningaanvraag mede aan de hand van de criteria van de Algemene regel 1 bij de Wegenverordening getoetst. Als gevolg van de toetsing aan de voorwaarden die in de Algemene regel 1 zijn genoemd voor het aanbrengen en wijzigen van een uitweg zijn een aantal van die voorwaarden expliciet als voorschrift aan het primaire besluit verbonden. Het betreft onder meer de voorwaarde dat binnen een afstand van 1,50 meter uit de kant van de rijbaan geen beplantingen of andere obstakels mogen worden aangebracht, welke het uitzicht op of van de uitweg kunnen belemmeren.
Daarbij is verweerder in beginsel terecht uitgegaan van de aanvraag zoals deze bij hem is ingediend. Verweerder heeft ter zitting verklaard bij de vergunningverlening meegewogen te hebben dat de samenloop van beide uitwegen de doelstelling, om de verkeersstroom zo min mogelijk te verstoren, bevordert. De op de toelichting bij de Algemene regel 1 gebaseerde verklaring, dat de situering van de uitwegen op zich niet leidt tot een verkeersonveilige situatie, heeft verweerder ten aanzien van de onderhavige specifieke situatie echter niet concreet onderbouwd aan de hand van een advies van een verkeerskundige. Verweerder heeft zijn standpunt enkel gebaseerd op de uitkomst van een beoordeling die medewerkers van het hoogheemraadschap ter plaatse hebben gemaakt, welke niet op schrift is vastgelegd.
8.2.
Het standpunt van verweerder dat het blokkeren van een in- en uitrit verboden is op grond van artikel 24 van Pro het RVv, zodat dit niet expliciet in een vergunningvoorschrift hoeft te worden opgenomen, kan de rechtbank op zich volgen. Zoals verweerder echter zelf ook in het bestreden besluit aangeeft, ontstaat door de wijze waarop de uitwegen in elkaar overlopen een plek waar makkelijk kan worden geparkeerd.
Daarbij is van belang dat eisers aan de hand van het door hen overgelegde beeldmateriaal naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat als gevolg van het parkeren van auto’s en bussen van het wagenpark van (de bedrijven van) vergunninghouder bovenaan op de in- en uitrit van vergunninghouder, op de in- en uitrit van eisers sprake is van het ontbreken van een goed zicht op het aankomend verkeer richting de oostzijde. De klacht van eisers, dat ter plaatse sprake is van een verkeersonveilige situatie, acht de rechtbank dan ook reëel.
8.3.
Verweerder stelt op grond van artikel 5, tweede lid, van de Wegenverordening ten aanzien van het verkeer voorschriften (16 tot en met 23) aan de vergunning te hebben verbonden. Daarnaast stelt hij in het kader van de bezwaarprocedure te hebben onderzocht of het mogelijk is in aanvulling daarop een nader voorschrift te stellen. Verweerder heeft daarbij overwogen dat de maximumsnelheid op het betreffende weggedeelte beperkt is tot 60 km/uur en dat er al een verbod geldt voor obstakels binnen een afstand van 1,50 meter uit de kant van de rijbaan. Aan de hand daarvan heeft verweerder geoordeeld dat voor het stellen van een aanvullend voorschrift geen aanleiding bestaat. Bovendien is verweerder van mening dat er geen maatregelen genomen kunnen worden dan wel voorschriften aan de vergunning verbonden kunnen worden die het parkeren op eigen in- en uitrit tegengaan.
8.4.
De rechtbank is van oordeel dat de voornoemde aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderbouwing onzorgvuldig is voorbereid en niet berust op een draagkrachtige motivering. Het voornoemde niet op een verkeerskundig advies gebaseerde standpunt van verweerder acht de rechtbank in dit specifieke geval ontoereikend gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank is er in dit geval allerminst sprake van een veel voorkomende standaardsituatie, waarvoor een melding reeds afdoende is. De stelling van verweerder ter zitting dat iedereen wel wat van elkaar heeft te dulden en dat verweerder niet van te voren kan weten dat er boven op de vergunde in- en uitrit door of namens vergunninghouder geparkeerd zal gaan worden, mist doel. Als gevolg van de bezwaarprocedure was verweerder op de hoogte van de gestelde verkeersgevaarlijke situatie. Verweerder had hierin aanleiding moeten zien een advies van een verkeerskundige over de verkeersveiligheid te vragen.
8.5.
Het standpunt van verweerder ter zitting dat het parkeren op de in- en uitrit niet in strijd is met het vigerende bestemmingsplan en hij het te ver vindt gaan om voorschriften te verbinden voor het gebruik van het privéterrein, waardoor verweerder geen ruimte ziet om het parkeren op de vergunde in- en uitrit aan voorschriften te verbinden, volgt de rechtbank niet. Verweerder dient te toetsen of een vergunning op grond van de Wegenverordening verleend kan worden. Verweerder kan daarbij door middel van verkeersveiligheidsvoorschriften het parkeren reguleren. Voor de toepassing van algemene regel 1, en daarmee voor ontheffing van de vergunningplicht, geldt in het kader van de verkeersveiligheid immers de voorwaarde dat geen beplanting of andere obstakels binnen een afstand van 1,50 meter uit de kant van de rijbanen worden aangebracht, welke het uitzicht op of van de uitweg kunnen belemmeren. De artikelen 2 en 3 van de Wegenverordening bieden naar het oordeel van de rechtbank wel degelijk de mogelijkheid om daarbij aansluiting te zoeken.
8.6.
Op grond van artikel 2, eerste lid, sub b, is de verordening van toepassing op situaties buiten de grens van de wegen, indien het doelmatig en veilig gebruik van die wegen in geding is. Volgens de toelichting bij artikel 2 van Pro de Wegenverordening kan de beheerder buiten het weggebied optreden als dat in het belang is van de bruikbaarheid en instandhouding van de weg en de veiligheid van de weggebruikers. Voorbeelden zijn: uitzicht, het graven onder een bepaalde helling, hinderlijke verlichting, het stoken van snoeihout, reclamezuilen en dergelijke. Voorts is het op grond van artikel 3, aanhef en onder a, van de Wegenverordening verboden om het voor het verkeer noodzakelijke uitzicht op of bij de weg te belemmeren.
8.7.
Als verweerder, na een nader verkeerskundig onderzoek, toch geen nadere voorschriften aan het primaire besluit wil verbinden dan zal hij naar het oordeel van de rechtbank moeten overwegen of de aangevraagde vergunning niet geweigerd had moeten worden dan wel dat er eventueel een vergunning onder voorwaarden overeenkomstig het voorstel van eisers verleend zou kunnen worden.
9. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Het is daarom genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
10. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Dit kan namelijk niet zonder onderzoek. Voorts is (mogelijk) nog een nadere beoordeling van verweerder vereist. Ook voor het toepassen van een bestuurlijke lus ziet de rechtbank geen aanleiding, nu dit naar verwachting geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. De rechtbank zal verweerder daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb opdragen een nieuw besluit te nemen.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling omdat slechts door een derde beroepsmatig verleende bijstand voor vergoeding in aanmerking komt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, en
mr. W.M.P.M. Weerdesteijn en mr. J.J. Turenhout, leden, in aanwezigheid van
mr. A. Vermaat, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 27 september 2021.
De griffier is verhinderd te tekenen voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.