Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/573
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: [naam 1]),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete van € 1.500,- die de minister aan haar heeft opgelegd vanwege een overtreding van de Wet dieren. De minister heeft hiertoe besloten met het besluit van 16 april 2021.
1.1.
Met het bestreden besluit van 24 december 2021 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Eiseres heeft een nader stuk ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 27 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Totstandkoming van het besluit
2. Op 5 maart 2020 heeft de minister eiseres een kennisgeving gestuurd, waarin staat dat een dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een post mortem-keuring op het slachthuis op 26 februari 2020 afwijkingen heeft geconstateerd bij een koppel vleeskuikens afkomstig van stal 2 van het bedrijf van eiseres. Vastgesteld is dat de vleeskuikens ernstige voetzoollaesies aan de poten hadden. De door de dierenarts vastgestelde voetzoollaesiesscore was 151,5 punten. Eiseres is in deze kennisgeving opgedragen passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. Ook staat in de kennisgeving dat als een toezichthoudend dierenarts van de NVWA binnen twaalf maanden weer vaststelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn, aan eiseres een bestuurlijke boete wordt opgelegd.
3. De minister heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 21 december 2020 (nummer: [nummer 1]), waarin de toezichthouder onder meer het volgende schrijft:
“
Bevinding(en):
Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 07-12-2020 omstreeks 07:15 uur. (…)
Bevindingen
Ik, dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring van koppel 5 rond 7:15 tot 9 uur aan de slachtlijn 2 net vóór de potensnijder en daarvoor op het keurbordes. Minimaal 52% van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op de houderij. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende vleeskuikenkarkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
• Ik zag vleeskuikens met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 (…)) aan de poten. Bij koppel 5 :van de 100 willekeurig gepakte (verdeeld over 2 tellingen van 50 poten om 7:15 en 8:50 uur) en beoordeelde poten had 52% ernstige, 23% milde en 25% geen voetzoolleasies. De door mij vastgestelde voetzoollaesiesscore was 115,5 punten. (…)
• Ik zag ongeveer 10% van de vleeskuikens van koppel 5 met ernstige hakdermatitis.
• Ik zag dat de koppel 5 (stal 2) daarnaast kleur en consistentie afwijkingen en iets Hydrops en hepatitis en huidontsteking.
De resultaten van de keuring van het koppel wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal.
Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. (…) Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.
Ook de andere aangetroffen afwijkingen (hakdermatitis) wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op het bedrijf van oorsprong. Het zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode door slechte leefomstandigheden in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. (…) De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de
vleeskuikens ernstig geschaad waardoor de dieren hebben geleden. (…)
Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal op het bedrijf van oorsprong. (…)
Deze bevindingen worden [naam eiseres] aangerekend. (…)”
3.1.
Op 25 maart 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om een zienswijze op dit voornemen in te dienen.
3.2.
Vervolgens heeft de minister met het besluit van 16 april 2021 (boetezaaknummer [nummer 2]) een bestuurlijke boete van € 1.500,- aan eiseres opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren: het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 2 na melding van een NVWA dierenarts.
3.3.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde op de telefonische hoorzitting op 2 december 2021.
3.4.
Met het bestreden besluit heeft de minister het boetebesluit gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of de minister daarvoor terecht een boete heeft gegeven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Heeft de minister de overtreding deugdelijk vastgesteld?
6. Eiseres betoogt dat de toezichthouder zich niet heeft gehouden aan het monitoringsprotocol van voetzoollaesies. Op grond van het protocol is voorgeschreven dat twee keer 50 opeenvolgende poten van de band worden gepakt en worden beoordeeld. Daarna wordt de score berekend. De toezichthouder heeft echter 100 willekeurige poten gepakt en heeft die beoordeeld. De voetzoollaesiescore van 115,5 punten waar de toezichthouder op uitkomt, is een andere uitslag dan de slachterij aan eiseres heeft gegeven, namelijk 63. Die laatste uitslag is een gewone score die past bij vleeskuikens. Daarnaast laten de foto’s zien dat deze dierenarts nooit de opleiding scoren voetzoollaesies heeft gevolgd. In de beslissing op bezwaar wordt ten onrechte verwezen naar een eerdere uitspraak. De gemachtigde van eiseres is in het bezit gekomen van het rapport van bevindingen in die zaak. Dat rapport is net als het rapport van bevindingen in deze zaak foutief opgemaakt door de NVWA-toezichthouder. De verwijzing naar die eerdere uitspraak houdt dan ook geen stand.
6.1.
Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven [1] (CBb) rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarnemingen en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarnemingen waarderende elementen kennen.
6.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de tellingen door de toezichthouder op 7 december 2020 niet precies op 1/3 en 2/3 van de slachtlijn hebben plaatsgevonden. De minister heeft echter terecht verwezen naar rechtspraak van deze rechtbank. [2] Daaruit volgt dat – kort gezegd – voor het slachthuis (of de controleur) is voorgeschreven dat alleen rechtervoeten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan, maar dat de rechtbank niet noodzakelijk acht dat ook de toezichthoudend dierenarts zich hieraan exact houdt bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Dat tegen deze uitspraak hoger beroep is ingesteld, is voor de rechtbank geen aanleiding om in deze zaak niet bij die uitspraak aan te sluiten.
6.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. Uit de vastgestelde voetzoollaesiescore van 115,5 is op goede gronden vastgesteld dat sprake was van aanwijzingen van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Daartoe is van belang dat de maximaal acceptabele score 80 punten bedraagt en de maximaal te behalen score 200 punten is. In dit geval heeft bovendien 52% van de gescoorde poten ernstige voetzoollaesies. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister dan ook terecht vastgesteld dat eiseres naar aanleiding van de eerdere waarschuwingen voor hoge voetzoollaesiescores, geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. Artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren houdt een resultaatsverplichting in. De passende maatregelen ter verbetering van de dierenwelzijnsomstandigheden moeten resulteren in ten minste een zodanig niveau van dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts geen aanleiding (meer) vindt voor de conclusie dat sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. [3]
6.4.
Uit het rapport van bevindingen blijkt dat dit resultaat niet is bereikt. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat “willekeurig” in het rapport van bevindingen aldus moet worden opgevat, dat de toezichthoudend dierenarts niet specifiek de poten met ernstige voetzoollaesies heeft uitgezocht, maar twee maal 50 poten heeft gepakt op een manier die leidt tot een goede en zorgvuldige steekproef. Dit blijkt naar het oordeel van de rechtbank ook uit het feit dat daar ook poten tussen zaten zonder (ernstige) voetzoollaesies.
De minister heeft dus terecht geoordeeld dat (nog steeds) sprake was van slechte dierenwelzijnsomstandigheden op het bedrijf van eiseres. Dat levert een overtreding op van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Op grond van artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren en de bijbehorende bijlage was de minister bevoegd om daarvoor een boete van € 1.500,- aan eiseres op te leggen.
Overschrijding van de dertienwekentermijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
7. Eiseres betoogt dat het rapport van bevindingen pas op 25 maart 2021 en daarmee ruim vijftien weken na de constatering ter beschikking is gekomen. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij in dit kader een beroep doet op een door haar overgelegd rapport van Berenschot van 23 februari 2023. [4] Dit rapport toont volgens haar aan dat het lik-op-stuk-beleid niet werkt.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1.1.
De termijn van dertien weken van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is een termijn van orde [5] en overschrijding ervan leidt als zodanig niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. In de overschrijding van deze termijn met tweeënhalve week ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat de opgelegde boete disproportioneel is en dat de boete om die reden zou moeten worden gematigd. Dat eiseres pas laat op de hoogte is gesteld dat haar een boete wordt opgelegd, doet niet af aan het feit dat de overtreding is vastgesteld. De rechtbank is bovendien ook niet gebleken dat eiseres door de overschrijding van de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb in haar belangen of bewijspositie is geschaad.
7.1.2.
De inhoud van het rapport van Berenschot maakt het voorgaande niet anders, nog daargelaten dat de minister in het verweerschrift terecht opmerkt dat het rapport uitdrukkelijk niet is opgesteld met als doel een toetsingsmaatstaf voor individuele zaken aan te leggen. Ook heeft eiseres niet onderbouwd dat de in het rapport gesignaleerde knelpunten zich in deze zaak ook voordoen.
Hoogte en evenredigheid van de boete
8. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd over de hoogte en evenredigheid van de boete. Wat betreft de hoogte van de opgelegde boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. De minister heeft in overeenstemming daarmee een boete van € 1.500,- opgelegd. De rechtbank vindt dat bedrag, gelet op de aard en de ernst van de overtreding, evenredig. Bovendien is gesteld noch gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het boetebesluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 september 2023.
De rechter en griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet dieren
Artikel 2.2, tiende lid, aanhef en onder d
10. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het negende lid, voor dieren of voor dieren behorende tot bepaalde diersoorten of diercategorieën, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:
d. de verzorging, de behandeling, het africhten, de voedering en de drenking van dieren.
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8, eerste lid
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Besluit houders van dieren
Artikel 2.53, eerste lid
Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het welzijn.
Regeling houders van dieren
Artikel 6.5, eerste, tweede, vierde lid, aanhef en onder a, en zesde lid (thans artikel 7b.5)
1. De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.
2. Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er
a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);
b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);
c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.
4. De totaalscore voor het koppel wordt vastgesteld:
a. in geval van visuele meting in het slachthuis of het houderijbedrijf met gebruikmaking van de formule:
aantal punten = (aantal dieren klasse 0) x 0 + (aantal dieren klasse 1) x (0,5) + (aantal dieren klasse 2) x 2
6. De in het eerste lid bedoelde houder stelt na elk kalenderjaar een gemiddelde score voor het afgelopen jaar per stal vast op basis van de gegevens, bedoeld in het vijfde lid.
Artikel 6.6, eerste lid (thans artikel 7b.6)
Indien een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 wordt
toegepast, is de gemiddelde score, bedoeld in artikel 6.5, zesde lid, niet hoger dan 80 punten.
Bijlage 3
1. Deze monitoring wordt uitgevoerd in het slachthuis waar het koppel vleeskuikens of het grootste deel ervan wordt geslacht.
2. De monitoring wordt uitgevoerd door hiervoor opgeleide slachthuismedewerkers, onder toezicht van de minister.
3. 100 vleeskuikens per koppel (per stal) worden beoordeeld, waarvan 50 kuikens rond de verwerking van 30% van het koppel, en 50 kuikens rond de verwerking van 60% van het koppel.
4. Alleen de rechter poot van elk vleeskuiken van de steekproeven wordt beoordeeld. Hiervoor worden de te monitoren poten van de slachtlijn gehaald en verzameld.
5. De medewerker baseert zijn beslissingen over de indeling van de poten in 3 categorieën (geen, matige of ernstige voetzoollaesie) op de inhoud van de daarvoor aan hem verstrekte scorekaart en stelt de totaalscore voor het koppel vast met gebruikmaking van de formule:
aantal punten = (aantal dieren klasse 0)x0 + (aantal dieren klasse 1)x0,5 + (aantal dieren klasse 2)x2
6. Deze gegevens worden door het slachthuis geregistreerd en doorgegeven aan de houder.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, en derde lid
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
b. categorie 2: € 1500;
3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Besluit houders van dieren Categorie
Artikel 2.53 2
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:51, eerste lid
Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.