Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/5917
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: [naam]),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 5.000,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 7 augustus 2020 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd omdat zij niet heeft gemeld dat haar diervoeder chlooramfenicol bevatte.
1.1.
Met het bestreden besluit van 20 oktober 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres (directeur van eiseres), bijgestaan door [naam] (kwaliteitsmedewerker bij eiseres) en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam] en [naam], toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres is een fabrikant van veevoeders voor jongvee, in het bijzonder van zuivelmengvoeders voor kalveren
.Zij heeft onder meer van [groothandel A] weipoeder ontvangen en dit verwerkt in mengvoeders die zij heeft verkocht. Naar aanleiding van een melding van [groothandel A] aan de NVWA dat in aan eiseres geleverd weipoeder chlooramfenicol zat, heeft de NVWA een onderzoek ingesteld. Op 1 april 2020 heeft een toezichthouder contact gehad met [groothandel A] en stukken ontvangen van de aan eiseres geleverde partijen weipoeder. Daarbij zaten analyse-uitslagen van 10 maart 2020 en 19 maart 2020 waaruit bleek dat in die partijen weipoeder de aanwezigheid van 0,17 µg/kg, 0,22 µg/kg en 0,24 ug/kg chlooramfenicol was vastgesteld. De toezichthouder heeft hierover contact opgenomen met eiseres. [naam] (senior QHSE Manager van eiseres) en [naam] (directeur van eiseres) hebben hierop gesteld dat producten waarin chlooramfenicol onder het niveau van 0,3 µg/kg wordt vastgesteld, aan de communautaire wetgeving voldoen en dat daarvoor dus geen verbod voor toelating in de voedselketen mag gelden. Op 21 april 2020 heeft de toezichthouder van zijn bevindingen een rapport opgemaakt.
.Zij heeft onder meer van [groothandel A] weipoeder ontvangen en dit verwerkt in mengvoeders die zij heeft verkocht. Naar aanleiding van een melding van [groothandel A] aan de NVWA dat in aan eiseres geleverd weipoeder chlooramfenicol zat, heeft de NVWA een onderzoek ingesteld. Op 1 april 2020 heeft een toezichthouder contact gehad met [groothandel A] en stukken ontvangen van de aan eiseres geleverde partijen weipoeder. Daarbij zaten analyse-uitslagen van 10 maart 2020 en 19 maart 2020 waaruit bleek dat in die partijen weipoeder de aanwezigheid van 0,17 µg/kg, 0,22 µg/kg en 0,24 ug/kg chlooramfenicol was vastgesteld. De toezichthouder heeft hierover contact opgenomen met eiseres. [naam] (senior QHSE Manager van eiseres) en [naam] (directeur van eiseres) hebben hierop gesteld dat producten waarin chlooramfenicol onder het niveau van 0,3 µg/kg wordt vastgesteld, aan de communautaire wetgeving voldoen en dat daarvoor dus geen verbod voor toelating in de voedselketen mag gelden. Op 21 april 2020 heeft de toezichthouder van zijn bevindingen een rapport opgemaakt.
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De exploitant van een diervoederbedrijf heeft door hem ingevoerde, verwerkte en gedistribueerde diervoeders, zijnde partijen weipoeder die chlooramfenicol bevatten, niet gemeld bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 20 van de Regeling diervoeders 2012, en artikel 20, eerste lid, van Verordening 178/2002 [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke Europese voorschriften zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
6.1.
Eiseres voert aan dat voor haar geen meldplicht gold omdat de partijen weipoeder minder dan 0,3 µg/kg chlooramfenicol bevatten en dus veilig waren. Voor chlooramfenicol was destijds een MRPL (minimaal vereiste prestatielimiet) vastgesteld van 0,3 µg/kg en dus voldeed het product aan de communautaire wetgeving en gold er geen verbod op toelating tot de voedselketen. Er is geen onderscheid tussen levensmiddelen en diervoeders voor voedselproducerende dieren wat betref de actiedrempel van 0,3 µg/kg. De betreffende weipoeder was dus ook als diervoeder veilig en mocht zonder beperkingen worden verhandeld en gebruikt. Dit volgt uit Verordening 2019/1871 [2] (in het bijzonder artikel 5 en de bijlage zoals die destijds gold), waarmee tabel 2 van Verordening 37/2010 in samenhang moet worden gelezen. Artikel 3, eerste lid, onder f, van de Regeling diervoeders 2012 kan niet verbieden wat volgens artikel 5 van Verordening 2019/1871 juist is toegestaan en moet dus buiten toepassing blijven. Voor zover een melding voor verweerder wel wenselijk is om nader onderzoek in te stellen, ligt het voor de hand dat die melding wordt gedaan door de importeur van de betrokken partijen, wat in dit geval ook is gebeurd; alleen de importeur kan alle relevante informatie verstrekken, aldus eiseres.
6.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres melding had moeten maken van het aantreffen van chlooramfenicol in de partijen weipoeder omdat uit tabel 2 van de bijlage bij Verordening 37/2010 volgt dat voor chlooramfenicol in levensmiddelen van dierlijke oorsprong een nultolerantienorm geldt. Als exploitant van een diervoederbedrijf is eiseres verantwoordelijk voor naleving van de voorschriften van de diervoederregelgeving en van de voorschriften in de levensmiddelenregelgeving. Daarbij wijst verweerder ook op artikel 3, eerste lid, onder f, van de Regeling diervoeders 2012, waarin is bepaald dat het verboden is een handeling te verrichten met diervoeder dat een stof bevat die is opgenomen in tabel 2 van de bijlage bij Verordening 37/2010, en op artikel 16 van Verordening 470/2009, waaruit volgt dat stoffen uit tabel 2 van de bijlage bij Verordening 37/2010 niet aan voedselproducerende dieren mogen worden toegediend. De door eiseres genoemde norm van 0,3 µg/kg is een MRPL (minimaal vereiste prestatielimiet). Deze prestatielimiet ziet op analysemethoden van stoffen en bepaalt de minimale concentratie die laboratoria zouden moeten kunnen identificeren; die MRPL doet niet af aan de voor chlooramfenicol geldende nultolerantienorm. Bovendien volgt uit Verordening 470/2009 [3] dat die MRPL alleen van toepassing is op levensmiddelen van dierlijke oorsprong en niet op diervoeder, aldus verweerder.
7.1.
Het gaat hier om een gestelde overtreding van artikel 20, eerste lid, van Verordening 178/2002. Daarin staat, (kort gezegd, dat als een exploitant van een diervoederbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een diervoeder dat hij heeft ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd niet aan de voederveiligheidsvoorschriften voldoet, hij onmiddellijk de procedures inleidt om het betrokken diervoeder uit de handel te nemen en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. In geschil is of eiseres redenen had om aan te nemen dat haar diervoeder niet aan de veiligheidsvoorschriften voldeed. Artikel 15 van Verordening 178/2002 is getiteld ‘Veiligheidsvoorschriften voor diervoeders’. In het tweede lid staat dat diervoeders worden geacht onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor zij zijn bestemd indien zij worden beschouwd als producten die nadelige effecten hebben op de dierlijke of menselijke gezondheid of het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig voor menselijke consumptie maken. Op grond van artikel 14 van Verordening 178/2002 wordt een levensmiddel geacht onveilig te zijn, als het wordt beschouwd als schadelijk voor de gezondheid of ongeschikt voor menselijke consumptie.
7.2.
De rechtbank leidt uit deze voorschriften van Verordening 178/2002 af dat een diervoederbedrijf het niet alleen aan de autoriteiten moet melden als het bedrijf redenen heeft om aan te nemen dat een diervoerder een nadelig effect heeft op de diergezondheid, maar ook als het redenen heeft om aan te nemen dat het vlees van dieren die het diervoeder eten, schadelijk wordt voor de menselijke gezondheid of ongeschikt voor menselijke consumptie. Verweerder stelt zich dus terecht op het standpunt dat eiseres als diervoederbedrijf ook (bepaalde voorschriften in) de levensmiddelenregelgeving moet naleven. Verweerder heeft in dat kader verwezen naar tabel 2 van de bijlage bij Verordening 37/2010, dat een lijst bevat van verboden farmacologisch werkzame stoffen waarvoor geen maximale residulimiet (MRL) kan worden vastgesteld. Daarin is de stof chlooramfenicol opgenomen. De bijlage bij Verordening 37/2010 is een uitwerking van Verordening 470/2009 die ziet op de vaststelling van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Uit de considerans van Verordening 37/2010 volgt dat vermelding van de stof chlooramfenicol als verboden stof in tabel 2 van de bijlage bij deze verordening betekent dat chlooramfenicol een stof is waarvoor geen maximumwaarde voor residuen kon worden vastgesteld omdat een residu van deze stof, ongeacht de maximumhoeveelheid ervan, een gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid. Voorts volgt daaruit dat met deze indeling ook rekening moet worden gehouden als het gaat om de eventuele toediening van de farmacologisch werkzame stof aan voedselproducerende dieren. Gelet hierop stelt verweerder terecht dat exploitanten van diervoederbedrijven die een in tabel 2 van de bijlage bij Verordening 37/2010 genoemde verboden stof aantreffen, hiervan in beginsel melding moeten maken, gelet op artikel 20 van Verordening 178/2002.
7.3.
Eiseres wijst erop dat voor chlooramfenicol in Verordening 2019/1871 [4] een MRPL was vastgesteld van 0,3 µg/kg (thans 0,15 µg/kg). Op grond van artikel 5 van deze verordening mag voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die residuen van een farmacologisch werkzame stof in een concentratie beneden de actiedrempel bevatten, geen verbod voor toelating tot de voedselketen gelden. Verweerder stelt echter terecht dat dit niet betekent dat de aanwezigheid van deze stof tot die grenswaarde in levensmiddelen zodanig veilig wordt geacht dat de aanwezigheid daarvan niet moet worden gemeld. Uit de considerans bij deze verordening volgt dat de MRPL een actiedrempel is die overeenkomt met de gemiddelde grenswaarde waarboven de opsporing van een stof of residu ervan als methodologisch zinvol kan worden beschouwd. Het is een minimumeis voor de prestaties van analysemethoden door officiële controlelaboratoria. Dat betekent niet dat de Europese wetgever een dergelijk levensmiddel tot die residuwaarde ook veilig en geschikt voor menselijke consumptie acht. De rechtbank ziet hiervoor ook bevestiging in Verordening 2019/1871. In overweging 6 van de considerans van deze verordening wordt namelijk benadrukt dat, ongeacht dat tot de MRPL’s geen verbod voor toelating tot de voedselketen mag gelden, elk residu van verboden of niet-toegestane stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong als ongewenst moet worden beschouwd. De Europese wetgever benadrukt verder in deze overweging dat de vastgestelde MRPL’s uitsluitend zijn gebaseerd op analytische overwegingen, waarbij rekening is gehouden met de laagste residuconcentratie die met een gevalideerde analysemethode kan worden opgespoord en bevestigd, zonder rekening te houden met het toxische potentieel van de betrokken stoffen. Daarnaast volgt uit artikel 6 van Verordening 2019/1871 dat bij ieder geconstateerd residu van een verboden stof, óók als het residu lager is dan de actiedrempel, informatie-uitwisseling en onderzoeken door de bevoegde autoriteiten volgen.
7.4.
Daarnaast wijst de rechtbank op artikel 24 van Verordening 2009/470 waaruit volgt dat ook als de analyseresultaten onder de actiedrempels (MRPL’s) liggen, de bevoegde autoriteiten de voorgeschreven onderzoeken uitvoeren om na te gaan of er onrechtmatig verboden of niet-toegelaten farmacologisch werkzame stoffen zijn toegediend. Daaruit volgt dus dat ook als door een laboratorium in een levensmiddel van dierlijke oorsprong een residu chlooramfenicol is vastgesteld onder de geldende actiedrempel, de bevoegde autoriteiten nog wel onderzoeken uitvoeren naar de aanwezigheid van deze verboden stof. Om een dergelijk onderzoek mogelijk te maken is het van belang dat exploitanten, ook die van diervoederbedrijven, op grond van artikel 20 van Verordening 178/2002 bij de autoriteiten melding maken van de aanwezigheid van deze stof, ongeacht de concentratie die een laboratorium heeft vastgesteld.
7.5.
De rechtbank concludeert dat chlooramfenicol is aangemerkt als een verboden stof die een gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid en dat daarom een levensmiddel dat chlooramfenicol bevat, ongeacht de concentratie ervan, als schadelijk voor de gezondheid of ongeschikt en onveilig voor menselijke consumptie moet worden beschouwd. Gelet op artikel 20, gelezen in samenhang met artikel 14 en 15 van Verordening 178/2002, moeten exploitanten van diervoederbedrijven de aanwezigheid van chlooramfenicol in hun diervoeder, ongeacht de concentratie ervan, aan de bevoegde autoriteiten melden. Daarover bestaat voor de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel (acte clair) en er is dus geen reden om op dit punt prejudiciële vragen te stellen, zoals eiseres wel heeft geopperd.
Anders dan in de uitspraak van deze rechtbank van 3 juni 2022 [5] in een ander beroep van eiseres, gaat het in deze zaak om de meldplicht die op eiseres als diervoederbedrijf rust. Gelet daarop en gelet op bovenstaande conclusie over die meldplicht, is die uitspraak voor de beoordeling in deze zaak niet van belang en behoeven de in het verlengde daarvan door partijen ingenomen standpunten over artikel 3, eerste lid, onder f, van de Regeling diervoeders 2012 en artikel 16 van Verordening 470/2009 niet te worden besproken.
7.6.
Niet in geschil is dat eiseres bij de NVWA niet heeft gemeld dat in haar diervoeder chlooramfenicol is aangetroffen. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres artikel 20 van Verordening 178/2002 heeft overtreden. Uit laboratoriumonderzoeken die eiseres zelf heeft laten verrichten bleek dat er chlooramfenicol in de weipoeder was aangetroffen. Uit de stukken blijkt dat eiseres toen geen noodzaak zag om dit te melden aan de NVWA, maar dat zij het wel aan leverancier [groothandel A] heeft gemeld. Enkel omdat deze leverancier uiteindelijk wel een melding aan de NVWA heeft gedaan, heeft verweerder nader onderzoek kunnen verrichten naar de aanwezigheid van chlooramfenicol in de partijen diervoeder en de Spaanse autoriteiten hierover kunnen inlichten. Dat leverancier [groothandel A] wel een melding heeft gedaan bij de NVWA, maakt niet dat eiseres geen verwijt treft. De melding van een ander bedrijf in de keten ontslaat eiseres niet van haar eigen verplichting als exploitant van diervoeder om het aan de bevoegde autoriteiten te melden.
7.7.
Op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 8.6 van de Wet dieren en artikel 20 van de Regeling diervoeders 2012, was verweerder bevoegd eiseres voor deze overtreding een boete op te leggen. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. In de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding boetecategorie 4 vastgesteld. Verweerder heeft in overeenstemming hiermee [6] een boete van € 5.000,- aan eiseres opgelegd. De rechtbank vindt dit bedrag, gelet op de aard en ernst van de overtreding, evenredig. Bovendien is gesteld noch gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het boetebedrag had moeten worden gematigd.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is dus ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, mr. B. Oonincx en mr. S.M. Dielemans-Goossens, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2023.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: relevante Europese regelgeving
Artikel 14, eerste en tweede lid, van Verordening 178/2002
Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.
Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:
schadelijk voor de gezondheid;
ongeschikt voor menselijke consumptie.
Artikel 15, eerste en tweede lid, van Verordening 178/2002
Diervoeders worden niet in de handel gebracht of aan voedselproducerende dieren vervoederd indien zij onveilig zijn.
Diervoeders worden geacht onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor zij zijn bestemd indien zij worden beschouwd als producten die:
nadelige effecten hebben op de dierlijke of menselijke gezondheid;
het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig voor menselijke consumptie maken.
Artikel 20, eerste lid, van Verordening 178/2002
1. Indien een exploitant van een diervoederbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een diervoeder dat hij ingevoerd, geproduceerd, verwerkt, vervaardigd of gedistribueerd heeft niet aan de voederveiligheidsvoorschriften voldoet, leidt hij onmiddellijk de procedures in om het betrokken diervoeder uit de handel te nemen en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Onder die omstandigheden of in het geval van artikel 15, lid 3, wanneer de charge, partij of zending niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoerders voldoet, wordt dit voeder vernietigd, tenzij op een andere wijze aan de eisen van de bevoegde autoriteit wordt voldaan. De exploitant stelt de gebruikers van het diervoeder op doeltreffende en nauwkeurige wijze in kennis van de redenen voor het uit de handel nemen en roept zo nodig, wanneer andere maatregelen niet volstaan om een hoog niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, de reeds aan hen geleverde producten terug.
Artikel 24, eerste lid, van Verordening 470/2009
1. Indien de analyseresultaten onder de actiedrempels liggen,
voert de bevoegde autoriteit de in Richtlijn 96/23/EG voorgeschreven onderzoeken uit om na te gaan of er onrechtmatig verboden of niet-toegelaten farmacologisch werkzame stoffen
zijn toegediend, en past zij, in voorkomend geval, de vastgestelde sanctie toe.
Tabel 2 in de Bijlage bij Verordening 37/2010
Verboden stoffen
Farmacologisch werkzame stof
MRL
Chlooramfenicol
Er kan geen MRL worden vastgesteld
Artikel 5 van Verordening 2019/1871
Met het oog op de controle van levensmiddelen van dierlijke oorsprong op enkele residuen van stoffen waarvan het gebruik in de Unie verboden of niet toegestaan is, zijn de in de bijlage vastgestelde actiedrempels van toepassing, ongeacht de geteste levensmiddelenmatrix.
Levensmiddelen van dierlijke oorsprong die residuen van een farmacologisch werkzame stof bevatten in een concentratie gelijk aan of boven de actiedrempel, worden geacht niet aan de wetgeving van de Unie te voldoen en mogen niet in de voedselketen terechtkomen. Voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die residuen van een farmacologisch werkzame stof in een concentratie beneden de actiedrempel bevatten, mag geen verbod voor toelating tot de voedselketen gelden.
Artikel 6, eerste lid, van Verordening 2019/1871
Wanneer uit de resultaten van officiële controles, met inbegrip van analytische tests, blijkt dat er sprake is van residuen van verboden of niet-toegestane stoffen op niveaus die hoger dan, gelijk aan of lager dan de actiedrempels zijn, verricht de bevoegde autoriteit de onderzoeken als bedoeld in artikel 137, leden 2 of 3, van Verordening (EU) 2017/625 en artikel 13, artikel 16, lid 2, en de artikelen 17, 22, 23 en 24 van Richtlijn 96/23/EG
(10) om vast te stellen of er een illegale behandeling met een verboden of niet-toegelaten farmacologisch werkzame stof heeft plaatsgehad.