Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 21/3987 en ROT 21/4392
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2023 in de zaken tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Kool).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen twee boetes van € 5.000,- voor overtredingen van de Wet dieren. Met de besluiten van 2 oktober 2020 en 5 maart 2021 heeft verweerder de boetes opgelegd.
1.1.
Met de bestreden besluiten van respectievelijk 9 juni 2021 en 5 juli 2021 op de bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd. Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld respectievelijk onder kenmerk ROT 21/3987 en ROT 21/4392.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 19 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van de besluiten
2. Verweerder heeft zijn besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die op 26 juni 2020 en 15 juli 2020 zijn opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA.
2.1.
In het rapport van bevindingen van 26 juni 2020 (ROT 21/3987) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: maandag 15-06-2020 omstreeks 6.00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: maandag 15-06-2020 omstreeks 6.00 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam], functie: chef slachthal.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de karkassen koelcel; het uitsnijden en verdelen van de karkassen in de uitsnijderij was reeds gestart.
Bij nadere inspectie in deze koelcel, waar enkel met gezondheidsmerken gemerkte karkassen hangen, zag ik aan het einde van baan 18 twee karkassen waarbij de buik, hals, kop en ham bezoedeling vertoonde, lijkende op oude en verkleurde vleesdrip afkomstig van de vloer, zie fotobijlage foto 1 t/m 4. Aan baan 19 hingen 2 karkassen die aan de zwoerdzijde en met name bij de buik bezoedeld waren met baansmeer, zie fotobijlage foto 5 t/m 7. De karkassen hebben in dit stadium alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van PM keuring en alle op HACCP gebaseerde controles reeds doorlopen.
Ik heb onmiddellijk [naam], chef slachthal, erbij gehaald. Zonder dat ik het hem vroeg, verklaarde hij dat het mogelijk om op de grond gevallen karkassen ging, die na het vallen niet of onvoldoende waren opgeknapt.
Volgens het kwaliteitshandboek van [eiseres] zijn de uit te voeren corrigerende maatregelen in het geval van een gevallen karkas de volgende:
Nadat het gevallen karkas is opgetakeld moet zichtbare vervuiling worden verwijderd, waarna het karkas geflambeerd dient te worden. Bij niet zichtbare vervuiling wordt het karkas alleen geflambeerd,
zie bijlage corrigerende maatregelen [eiseres].
zie bijlage corrigerende maatregelen [eiseres].
Daarna gaf [chef slachthal] een medewerker direct opdracht om de karkassen van de baan te halen, op te knappen door middel van wegsnijden en af te waarderen naar dierlijk bijproduct categorie 3 (diervoeding). Op mijn verzoek zijn alle karkassen die mogelijk in contact zijn geweest (kruisbesmetting) met de hierboven genoemde karkassen gecontroleerd op bezoedeling en geflambeerd.
Ik zag dat er verontreiniging op goedgekeurde karkassen, delen van karkassen of vlees aanwezig was. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
2.2.
In het rapport van bevindingen van 15 juli 2020 (ROT 21/4392) schrijft de toezichthouder over zijn bevindingen onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 10 juli 2020 omstreeks 6:55 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 10 juli 2020 omstreeks 6:55 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam], functie: hoofd kwaliteitsdienst.
Tijdens mijn inspectie, om ongeveer 6:50 uur, bevond ik mij in de vuile slachthal voor een regulier toezicht. Na een paar minuten is de band gestopt en toen ben ik de schone slachthal in gelopen om te zien wat de oorzaak hiervan was.
Ik zag daar dat het opknapbordes vol hing met veel bezoedelde karkassen die tegen elkaar hingen. Dit waren er veel meer dan het maximaal toegestane aantal van 7 karkassen. Hier is een maximum aan gesteld om bezoedeling tussen de karkassen te voorkomen. Ik stelde vast dat de band door de halchefs te laat was gestopt. De reden voor de opeenhoping van de grote hoeveelheid bezoedelde karkassen was het feit dat de hakmachine door een varken met darmpakket had gehakt en deze hakmachine is vervolgens niet tijdig uitgezet.
Ik zag tevens dat de karkassen na het opknappen niet gebrand werden, waarop ik heb moeten ingrijpen. Vervolgens hebben de halchef en een medewerker van de kwaliteitsdienst er op toegezien om de karkassen na binnenkomst in de koelcel eerst te laten branden.
Na het branden stond ik alleen in de koelcel en heb ik meerdere karkassen aangetroffen met fecale bezoedeling en baansmeer, zie fotobijlage. In de koelcel moeten alle karkassen schoon zijn omdat ze op dit punt in het proces reeds goedgekeurd zijn voor humane consumptie. Ik zag dat de karkassen voorzien waren van gezondheidsmerken, zie fotobijlage foto 4. Ik heb naar aanleiding van deze bevindingen weer moeten ingrijpen om de band te laten stoppen voor het opknappen van de karkassen.
Ik zag dat er verontreiniging op goedgekeurde karkassen aanwezig was. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
[…]
Na het controleren van de procedures van het slachthuis bleek mij dat zij niet of onvoldoende hadden zorggedragen voor handhaving van permanente procedures die gebaseerd zijn op HACCP-beginselen. In bijgevoegde CCP 1 procedure van [eiseres] staat beschreven dat er geen karkassen met mest- of galbezoedeling de snelkoeltunnel in mogen gaan, zie bijlage CCP 1 procedure [eiseres]. Ik heb de karkassen met fecale bezoedeling aangetroffen in de koelcel welke volgt op de snelkoeltunnel. De karkassen hadden de CCP 1 controle plek dus reeds gepasseerd. Ik stelde derhalve vast dat de monitoring van het kritisch controle punt (Critical Control Point) had gefaald.”
3. Op grond van de twee rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor twee keer een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres twee keer het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert in ROT 21/3987 aan dat de toezichthouder prematuur heeft ingegrepen. De controle was om 6.00 uur en de medewerkers belast met het opknappen waren toen nog niet aan hun taak toegekomen. Het opknappen van karkassen van de vorige dag vindt omstreeks 6.00 uur plaats, aldus eiseres.
6.1.
Uit het rapport van bevindingen in ROT 21/3987 volgt dat de verontreinigde karkassen zich bevonden in de koelcel waar de karkassen alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op HACCP gebaseerde controles reeds hebben doorlopen en zijn goedgekeurd voor menselijke consumptie. Op die plek mogen karkassen dus geen bij het slachtproces ontstane verontreiniging meer vertonen. Dat betwist eiseres ook niet. Maar eiseres stelt dat de karkassen pas in de koelcel verontreinigd kunnen zijn geraakt en dat haar nog geen gelegenheid was gegeven om die karkassen in de ochtend op te knappen. Dit betoog slaagt echter niet. In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouder om 6.00 uur de controle heeft verricht, maar uit het rapport blijkt ook dat op dat moment het uitsnijden en verdelen van de karkassen in de uitsnijderij al was gestart. Niet in geschil is dat de karkassen vanuit deze koelcel direct doorgaan naar de snijdruimte om verder te worden verwerkt. Van een prematuur ingrijpen door de toezichthouder is dan ook geen sprake. Bovendien is onaannemelijk dat de betreffende karkassen pas na afloop van het slachtproces van de vorige dag, in de koelcel bezoedeld zijn geraakt. Ter zitting heeft eiseres gewezen op de mogelijkheid dat de karkassen in de koelcel in de avond of nacht van de lijn zijn gevallen (bijvoorbeeld bij het schoonmaken van de koelcel). Maar dat zou niet alle vastgestelde bezoedelingen op de karkassen verklaren. Er is immers door de toezichthouder onder meer vastgesteld dat twee karkassen bezoedeld waren met baansmeer en dat is niet afkomstig van de vloer. Bovendien ging het hier niet om karkassen die op de grond lagen maar die aan de slachtlijn hingen. Voor zover eiseres stelt dat mogelijk is dat gevallen karkassen weer zijn teruggehangen heeft verweerder op de zitting opgemerkt dat dat geen juiste werkwijze is omdat daarmee ook andere karkassen aan die lijn verontreinigd kunnen raken. Ook als eiseres zou worden gevolgd in haar veronderstelling dat het ging om op de grond gevallen karkassen die weer waren teruggehangen, zou eiseres vlees niet hebben beschermd tegen verontreiniging en sprake zijn geweest van een overtreding.
7. Eiseres voert in ROT 21/4392 aan dat niet is voldaan aan de delictsomschrijving. Punt 3 van Bijlage II, hoofdstuk IX van Verordening 852/2004 schrijft niet voor dat elke vorm van verontreiniging volledig voorkomen moet worden. Het beschermen tegen verontreiniging omvat ook de werkwijzen die zijn geborgd in de HACCP-procedure. Daarnaast is geen sprake van ongeschiktheid voor menselijke consumptie, schadelijkheid voor de gezondheid of een voedingsmiddel dat in deze staat niet meer kan worden geconsumeerd. De karkassen die de toezichthouder heeft gecontroleerd zitten namelijk nog ver af van het moment dat ze in de voedselketen terechtkomen en de HACCP-procedures zorgen ervoor dat de voedingsmiddelen niet in deze (verontreinigde) staat worden geconsumeerd, aldus eiseres.
7.1.
Dit betoog slaagt niet. In punt 3 van Bijlage II, hoofdstuk IX van Verordening 852/2004 staat: “In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.” Uit het rapport van bevindingen in ROT 21/4392 volgt dat de toezichthouder in de koelcel bezoedelde karkassen zag die al waren goedgekeurd voor menselijke consumptie. Eiseres heeft er ter zitting op gewezen dat de bezoedelde karkassen zijn aangetroffen na het slachten en vóór verwerking. Echter, ook het koelen van de karkassen in de koelcel na het slachten valt onder de stadia van de productie, zoals genoemd in punt 3 van Bijlage II, hoofdstuk IX van Verordening 852/2004. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in ECLI:NL:CBB:2020:810 markeert het aanbrengen van de gezondheidsmerken het einde van het slachtproces en als er op dat moment nog een verontreiniging wordt aangetroffen op een karkas is er sprake van een overtreding van Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. Daarbij merkt de rechtbank op dat dit voorschrift een ruime norm bevat; het gaat om elke vorm van verontreiniging en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Daarnaast hoeft gelet op het woord ‘kunnen’ niet vast te staan dat de levensmiddelen daadwerkelijk zijn verontreinigd of niet meer geschikt zijn voor menselijke consumptie. De bij eiseres aangetroffen (goedgekeurde) karkassen waren verontreinigd met fecaliën en baansmeer en verweerder stelt terecht dat eiseres daarmee Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Op grond van artikel 5 van Verordening 852/2004 moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorgdragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. Zoals het CBb in genoemde uitspraak heeft overwogen betekent dit evenwel niet dat verweerder niet zelfstandig controles kan verrichten bij levensmiddelenbedrijven op naleving van het bepaalde in Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004 en ook niet dat verweerder pas handhavend mag optreden als wordt geconstateerd dat de HACCP-procedures niet op orde zijn.
8. Verder voert eiseres in beide zaken aan dat er geen rekening is gehouden met de aard van niet-naleving. Eiseres levert geen karkassen uit maar verwerkt deze volledig tot technische onderdelen, waarbij een volledig HACCP-protocol geldt in de uitsnijderij, en neemt ook de eindverwerking tot (verpakte) eindconsument-producten ter hand (gegaarde en bereide producten) waarbij wederom volgens een integraal HACCP-systeem wordt gewerkt. Dit maakt dat de bezoedelde karkassen bij eiseres geen risico vormen voor de volksgezondheid, aldus eiseres.
8.1.
Uit al het voorgaande volgt dat verweerder terecht in beide zaken heeft geconcludeerd dat eiseres punt 3 van Bijlage II, hoofdstuk IX van Verordening 852/2004 heeft overtreden doordat voor menselijke consumptie goedgekeurde karkassen in de koelcel verontreinigd waren met onder meer fecaliën en baansmeer. Anders dan eiseres stelt, brengen deze bezoedelingen wel degelijk een meer dan gering risico mee voor de volksgezondheid. Zoals verweerder heeft toegelicht kunnen ziekmakende bacteriën en ongedierte zich via deze bezoedelingen nestelen en vermeerderen op levensmiddelen. Dat eiseres na de koelcel de karkassen nog verder verwerkt en daarbij HACCP-procedures gelden, heft het ontstane risico voor de volksgezondheid niet op. Het staat bovendien niet vast dat op een later moment alle bezoedelingen nog worden opgemerkt en verwijderd. Verweerder wijst er in dit verband op dat ook in de slachtfase HACCP-procedures gelden maar desondanks verontreinigingen in de koelcel zijn aangetroffen. Dat eiseres HACCP-procedures heeft biedt in zoverre dus geen volledige garantie dat ieder risico voor de volksgezondheid altijd wordt vermeden. Bovendien kunnen de bezoedelde karkassen ook andere karkassen in de koelcel onzichtbaar hebben gecontamineerd.
9. Ook voert eiseres aan dat toepassing van de recidiveregeling leidt tot onredelijke disproportionele boetes. De geringe ernst van de overtreding zou moeten leiden tot het niet toepassen van de recidiveregeling en tot matiging van het basisboetebedrag, aldus eiseres.
9.1.
In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding een standaardboete van € 2.500,- vastgesteld. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt dit standaardboetebedrag als zodanig niet onredelijk. In dit geval heeft verweerder de boetes verhoogd naar € 5.000,- omdat eiseres een keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank vindt die verhoging in dit geval ook niet onevenredig. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Verder is de rechtbank niet gebleken van omstandigheden die reden zouden moeten zijn voor matiging van de boetes. Zoals hiervoor is overwogen kan ook niet worden geconcludeerd dat sprake is van geen of een gering risico voor de volksgezondheid. Terecht merkt verweerder de voor menselijke consumptie goedgekeurde maar bezoedelde karkassen aan als een ernstige overtreding. De rechtbank vindt de opgelegde boetes van € 5.000,- gelet op de aard en ernst van de overtredingen en de omstandigheid dat sprake is van recidive evenredig.
Conclusie en gevolgen
10. De beroepen zijn dus ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.