Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/2997
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. K.J. Breedijk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. E.W. Top).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 5.000,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 6 november 2020 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 30 april 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijke gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 2 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde, en via een videoverbinding: de gemachtigde van verweerder en [naam] en [naam], toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 21 augustus 2019 op ambtsbelofte dan wel ambtseed is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. De toezichthouders schrijven in het rapport dat zij op 31 juli 2019 melkveehouderijbedrijf [melkveehouderijbedrijf] in [plaats] hebben bezocht naar aanleiding van een melding van een NVWA-dierenarts die op een slachthuis bij de PM-keuring een van dit bedrijf afkomstig rund zag met onder andere een spuitplek terwijl op het VKI-formulier geen melding werd gemaakt van recente toediening van diergeneesmiddelen. De toezichthouders troffen op het bedrijf melkveehouder [melkveehouder] aan en hen werd op de computer de behandelingsgeschiedenis van het betreffende rund getoond. In het getoonde scherm zagen de toezichthouders dat er van dit rund geen melkcontrolegegevens bekend waren terwijl het dier in haar derde lactatie zou zijn. Desgevraagd verklaarde de melkveehouder dat het bedrijf niet meedoet aan melkcontrole maar dat hij op basis van vakmanschap bepaalt of een rund aan het einde van de lactatie wordt drooggezet met gelijktijdige toepassing van antibiotica. Daarop vroegen de toezichthouders inzage in het bedrijfsgezondheidsplan en bedrijfsbehandelplan. Daaruit bleek dat de melkveehouder een 1-op-1 overeenkomst heeft met eiseres als dierenarts. In het bedrijfsbehandelplan zagen de toezichthouders staan dat een koe met een celgetal < 50.000 en een vaars met een celgetal < 150.000 niet drooggezet mag worden met toepassing van Orbenin (Extra) Dry Cow. Uit een overzicht uit MediRund bleek de toezichthouders dat op 7 augustus 2019, 4 juni 2019 en 8 april 2019 per keer 60 injectoren Orbin Dry Cow waren verstrekt aan het melkveebedrijf, dus in totaal 180 injectoren waarmee in totaal 45 koeien kunnen worden drooggezet. De toezichthouders concludeerden dat op het bedrijf koeien met een onbekend celgetal werden drooggezet onder toepassing van Orbin Dry Cow en dat dit afwijkt van het bedrijfsbehandelplan. Vervolgens hebben de toezichthouders op 31 augustus 2019 eiseres van hun bevindingen op de hoogte gebracht en verhoord.
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Het afleveren van UDD gekanaliseerde diergeneesmiddelen door een dierenarts aan een houder van dieren waarbij niet werd voldaan aan één of meerdere voorwaarden van de bijlage 1 onder 5, aanhef en verder onder k en Bijlage 9, onderdeel 3, onder 3 en onderdeel 6, onder 2, sub b, van de Regeling diergeneesmiddelen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.19, eerste lid en tweede lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, onder c, van het Besluit diergeneesmiddelen, en gelezen in samenhang met artikel 2.17 en artikel 2.18, tweede lid en verder onder b, van de Regeling Diergeneesmiddelen.
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte stelt dat het niet is toegestaan om antibiotica-droogzetters in te zetten anders dan op basis van celgetallen. Dit volgt niet uit een wettelijk voorschrift; de Richtlijn droogzetten waarnaar verweerder verwijst is dit niet en is ook niet door verweerder erkend. Ook heeft verweerder geen gidsen voor goede praktijen goedgekeurd en hij kan die dus ook niet in zijn oordeel betrekken. Daarnaast golden voor eiseres en de melkveehouder vrijstellingen van bepaalde voorschriften in Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen gelet op de lage DierDagDosering op het bedrijf. Ten onrechte stelt verweerder dat alleen wanneer na diagnostisch onderzoek is vastgesteld dat een koe mastitis heeft het dier met een antibioticum (curatief) mag worden behandeld. Bovendien is ook het bepalen van de geleidbaarheid een toegestane indicator voor het ontstaan van subklinische mastitis. Verder kan de verklaring van de veehouder zoals weergegeven in het rapport van bevindingen niet dienen als bewijs, nu de veehouder niet de cautie is gegeven. Ten slotte voert eiseres aan dat de boete ten onrechte is opgelegd. De boete moet in elk geval worden gehalveerd omdat het dierenwelzijn en de volksgezondheid nimmer in gevaar zijn geweest, aldus eiseres.
6.1.
In de ten tijde van de controle en de besluiten geldende Regeling diergeneesmiddelen waren regels gesteld voor het gebruik van diergeneesmiddelen; daarin golden vier categorieën: VRIJ (zonder recept verkrijgbaar), URA (uitsluitend verkrijgbaar op recept bij dierenarts, apotheker of erkend handelaar), UDA (uitsluitend op recept afgeleverd door de dierenarts maar de dierenhouder mag het middel wel zelf toedienen), en UDD (uitsluitend door de dierenarts afgeleverd en toegediend). Het gaat in deze boetezaak om het middel Orbenin Dry Cow, een antibioticum dat wordt gebruikt tijdens het droogzetten van een koe (het opwekken van een tijdelijke lactatiestop) ter genezing en voorkoming van mastitis (uierontsteking) in die periode. Alle antimicrobiële middelen hebben de UDD-status [1] en mogen dus in beginsel alleen door de dierenarts worden voorgeschreven en toegediend. Op grond van artikel 2.18, tweede lid, van de Regeling diergeneesmiddelen mochten echter ook houders van dieren, onder verantwoordelijkheid van de dierenarts, zelf UDD-middelen toepassen mits voldaan is aan bepaalde strenge voorwaarden. Deze voorwaarden geldend voor antimicrobiële middelen waren opgenomen in Bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen (hierna: Bijlage 9). Daarin stond onder meer dat er een schriftelijke overeenkomst is tussen de houder en dierenarts waarin een aantal verplichtingen is opgenomen en dat de houder en dierenarts overeenkomstig het bepaalde in die overeenkomst handelen (onderdeel 3 van Bijlage 9). Ook staat in Bijlage 9 als voorwaarde genoemd dat in het bedrijfsbehandelplan is opgenomen dat de dierenarts microbiële middelen aflevert en de houder of dierenarts deze toepast overeenkomstig de geldende goede veterinaire praktijken, waaronder gidsen voor goede praktijken (onderdeel 6, lid 2, aanhef en onder b, van Bijlage 9). Bij structureel laag gebruik van antimicrobiële middelen kunnen de dierenarts en veehouder van een aantal verplichtingen worden vrijgesteld (onderdeel 9 van Bijlage 9), maar die vrijstellingen zien niet op de genoemde verplichtingen in onderdeel 3 en onderdeel 6, lid 2, van Bijlage 9. En dat zijn de onderdelen waarvan verweerder eiseres verwijt dat ze niet zijn nagekomen. Wat eiseres aanvoert over de lage DierDagDosering bij de veehouder, treft hier dus geen doel.
Als niet aan de voorwaarden in Bijlage 9 is voldaan mag de houder de antibiotica niet zelf toedienen en geldt dus weer het uitgangspunt dat alleen de dierenarts het middel mag toepassen. De rechtbank merkt hierbij op dat een goede verslaglegging van de afspraken tussen dierenarts en houder en van de toepassing van de antibiotica noodzakelijk is, zodat ook controleerbaar is of de dierenarts en houder aan alle van toepassing zijnde voorwaarden van Bijlage 9 hebben voldaan.
6.2.
In het bedrijfsbehandelplan dat op 16 juli 2019 door eiseres en de veehouder is opgesteld en ondertekend, staat:
Droogzetten laag celgetal
Laag celgetal melkkoe = onder de 50.000 cellen en een probleemloze lactatie, bij voorkeur minder dan 10 1iter melk zonder antibioticum droogzetten.
Evt. gebruik van orbeseal.
Laag celgetal voor vaarzen onder de 150.000.
Orbeseal 60 injectoren (10082) 1 inj. per kwartier in de speen 1(D) 0(M) 0(D)
Droogzetten hoog celgetal
Hoog celgetal voor vaarzen boxen de 150.000 cellen en voor koeien boven de 50.000 cellen.
Evt. een melkmonster nemen voor BO/ABG en op geleide daarvan de droogzettherapie kiezen. Igv. SAU orbenin extra dry cow gebruiken.
Orbeseal 60 injectoren• (10082) 1 inj. per kwartier in de speen 1 (D) 0 (M) 0(D)
Orbenin extra D.C. 60 injectoren• (6901) 1 injector per kwartier ontsmetten-toedienen-dippen 1 (D) 2(D) 0 (D)
Orbenin dry cow 60 injectoren (1381) 1 inj. per kwartier in de speen 1 (D) 4 (M) 28(D)
Orbenin dry cow 24 injectoren (1381) 1 inj. per kwartier in de speen 1 (D) 4 (M) 28(D)
In het bedrijfsbehandelplan staat dus dat bij een celgetal lager dan 50.000 (koeien) of 150.000 (vaarzen) de dieren zonder antibioticum worden drooggezet (Orbeseal is geen antibioticum maar een middel waarmee de speen wordt afgesloten); is het celgetal hoger dan die waardes dan kan volgens het bedrijfsbehandelplan tijdens het droogzetten het antibioticum Orbenin dry cow worden toegepast. Dit komt overeen met de Richtlijn droogzetten waarin de bepaling van het koecelgetal met dezelfde afkapwaardes als standaard diagnostiek voor uierinfecties wordt genoemd. Deze richtlijn maakt onderdeel uit van het Formularium Melkvee dat door de KNMvD is opgesteld. Eiseres heeft gelijk dat dit geen wettelijk voorschrift is. Het geeft een invulling van het begrip goede veterinaire praktijken dat in onderdeel 6 van Bijlage 9 wordt genoemd. In de Toelichting (Stcr. 2013, 23390) op dit onderdeel wordt ook verwezen naar de formularia die zijn opgesteld door de KNMvD en wordt aangegeven dat deze formularia voor de dierenarts een richtlijn vormen bij het vaststellen van een behandelplan. Het is ook mogelijk om van de in de Richtlijn droogzetten opgenomen standaard diagnostiek van koecelgetalbeapling af te wijken, zoals de richtlijn zelf ook vermeld. Zo staat in de richtlijn dat ook andere diagnostische methoden dan de koecelgetalbepaling kunnen worden gebruikt waarbij onder meer bacteriologisch onderzoek, bepaling van het kwartiercelgetal, en bepaling van de geleidbaarheid worden genoemd. Daarbij wordt in de richtlijn wel opgemerkt dat voorwaarde voor het gebruik van een andere methode is dat die goed onderbouwd is, waarbij duidelijke criteria zijn vastgesteld op basis waarvan wordt vastgesteld of een koe al of niet een intramammaire infectie heeft en de diagnostische resultaten in het bedrijfsdossier worden vastgelegd.
6.3.
In het rapport van bevindingen hebben de toezichthouders vastgesteld dat door de veehouder koeien werden drooggezet met gelijktijdig gebruik van het antibioticum Orbenin Dry Cow, zonder dat het koecelgetal van de koeien werd vastgesteld. In het rapport staat dat de veehouder tegenover de toezichthouders heeft verklaard dat hij niet meedoet aan melkcontrole en op basis van vakmanschap bepaalde of hij antibioticum inzet tijdens het droogzetten. Verweerder heeft het rapport van bevindingen ten aanzien van de veehouder overgelegd waaruit volgt dat de veehouder voorafgaande aan deze verklaring wel de cautie is gegeven. Overigens zou het niet geven van de cautie alleen de zaak van de veehouder raken en niet maken dat zijn verklaring in de zaak van eiseres niet zou mogen worden gebruikt. Maar wat daar ook van zij, eiseres betwist in beroep niet dat de veehouder voor het toepassen van Orbenin Dry Cow tijdens het droogzetten, geen gebruik maakte van de koecelgetalbepaling. Eiseres heeft aangevoerd dat de veehouder de geleidbaarheid van de melk als indicator gebruikte voor het vaststellen van uierontsteking en toepassing van het antibioticum. Uit de door eiseres overgelegde stukken en ook uit de Richtlijn droogzetten kan worden afgeleid dat de geleidbaarheidsbepaling ook (onder voorwaarden) kan worden gebruikt voor het bepalen of een koe met een antibioticum moet worden drooggezet. Echter, de geleidbaarheidsbepaling is een andere diagnostische methode dan de koecelgetalbepaling en staat niet genoemd in het bedrijfsbehandelplan. Ook als ervan wordt uitgegaan dat de veehouder op basis van de geleidbaarheid van de melk (eventueel in combinatie met de vierkwartierenschaal) bepaalde of een koe met het antibioticum werd drooggezet, blijft staan dat daarmee niet in overeenstemming met het bedrijfsbehandelplan gehandeld werd.
6.4.
Zoals hiervoor is overwogen mogen antibiotica in beginsel alleen door de dierenarts worden toegediend, maar mogen veehouders, bij uitzondering, antibiotica ook zelf bij de dieren toedienen, als voldaan is aan strenge voorwaarden. De dierenarts spreekt met de veehouder af wanneer het middel mag worden ingezet en dit wordt vastgelegd in het bedrijfsbehandelplan. Een dierenarts kan het niet aan de veehouder overlaten om zelf te bepalen wanneer hij een antibioticum inzet. Eiseres heeft het antibioticum Orbenin Dry Cow afgeleverd aan de veehouder om door de veehouder te worden toegepast. In dat kader mocht van haar worden verlangd dat zij zich ervan vergewiste dat aan de strenge voorwaarden voor gebruik van dit middel door de veehouder werd voldaan. Eiseres diende zich er dus van te vergewissen dat de veehouder conform het bedrijfsbehandelplan op basis van de koecelgetalbepaling het door haar geleverde Orbenin Dry Cow toepaste. Duidelijk is dat de veehouder andere methodes hanteerde en dit had eiseres ook bekend kunnen en moeten zijn. In het bedrijfsbehandelplan staat een werkwijze (antibioticum gebruik gerelateerd aan de koecelgetalbepaling) omschreven die klaarblijkelijk niet overeenkwam met de bedrijfsvoering van de veehouder. Het betoog van eiseres dat met de methode van geleidbaarheid de diagnose uierontsteking even goed kan worden vastgesteld doet daar niet aan af. Als die methode de basis is voor het mogen toepassen door de veehouder van het antibioticum, dan had die werkwijze in het bedrijfsbehandelplan moeten zijn opgenomen, met duidelijke toepassingsvoorwaarden. Als op een andere wijze dan neergelegd in het bedrijfsbehandelplan door een veehouder wordt bepaald wanneer hij een antibioticum toepast brengt dat een risico met zich mee. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht is er bij antibioticumgebruik een risico op resistentievorming bij bacteriën en dit risico wordt vergroot als antibiotica onzorgvuldig worden toegepast. Die resistentievorming is een gevaar voor de diergezondheid maar ook voor de volksgezondheid aangezien resistente bacteriën overdraagbaar zijn van dieren naar mensen en in humane geneesmiddelen vaak dezelfde of qua werking en resistentieopbouw vergelijkbare werkzame stoffen worden toegepast. Eiseres stelt dat de veehouder een andere (toegestane) methode gebruikte en dat het antibioticumgebruik op het bedrijf laag is. Maar juist door af te wijken van het bedrijfsbehandelplan staat niet langer vast wanneer (in welke gevallen) het antibioticum wordt ingezet en is het gebruik ervan ook niet controleerbaar. Dit maakt dat het risico voor de diergezondheid en de volksgezondheid wel degelijk vergoot is.
6.5.
Gelet op al het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat niet is voldaan aan alle voorwaarden die zijn gesteld in Bijlage 9 voor de toepassing van antimicrobiële middelen door de veehouder. Dat betekent dat het middel Orbenin Extra Dry Cow niet door de veehouder mocht worden toegepast maar enkel en alleen door eiseres zelf. Eiseres heeft dus het diergeneesmiddel afgeleverd aan de veehouder voor toepassing door die veehouder terwijl dit niet was toegestaan. Dit was een overtreding van artikel 2.19, eerste lid van de Wet dieren en op grond van de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen van € 5.000,-. Wat betreft de hoogte van die boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de hier van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - het waarborgen van de dier- en volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de boete vindt de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Zoals hiervoor is overwogen was er wel degelijk een risico voor de diergezondheid en volksgezondheid. Ter zitting heeft eiseres verwezen naar ECLI:NL:RBROT:2021:4322 waarin een boete van € 2.500,- was opgelegd maar een vergelijking daarmee gaat niet om, nu die boete was opgelegd aan de veehouder. Verder heeft eiseres in beroep geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder het boetebedrag had moeten matigen. Ook de rechtbank is daar niet van gebleken.
7. De rechtbank stelt vast dat tijdens de beroepsprocedure de hier relevante regelgeving is gewijzigd, maar dat de huidige regelgeving voor eiseres niet gunstiger is dan de oude regelgeving, zoals bedoeld in artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht gelezen in samenhang met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Op 28 januari 2022 is de nieuwe EU-diergeneesmiddelenverordening [2] van kracht geworden en zijn naar aanleiding daarvan het Besluit diergeneesmiddelen en de Regeling diergeneesmiddelen ingetrokken en vervangen door het Besluit diergeneesmiddelen 2022 en de Regeling diergeneesmiddelen 2022. In artikel 106, vierde lid, van de Diergeneesmiddelenverordening staat dat lidstaten kunnen besluiten dat een diergeneesmiddel uitsluitend door een dierenarts mag worden toegediend. Nederland heeft hiervan gebruik gemaakt en de regels die voorheen golden voor antibioticagebruik in de veehouderij gehandhaafd. Die regels zijn op grond van artikel 5.3, derde lid, van Besluit diergeneesmiddelen 2022 vastgesteld in de Regeling diergeneesmiddelen 2022. Daarbij is Bijlage 9 van de (oude) Regeling diergeneesmiddelen, met enkele technische aanpassingen, overgezet naar hoofdstuk 3, paragraaf 3, van de Regeling diergeneesmiddelen 2022 [3] . Nu is in artikel 3.10, vierde lid, opgenomen dat de houder en dierenarts overeenkomstig het bepaalde in de door hen afgesloten schriftelijke overeenkomst handelen en is in artikel 3.13, tweede lid, aanhef en onder b, opgenomen (kort gezegd) dat antimicrobiële middelen worden toegepast overeenkomstig de geldende goede veterinaire praktijken. Het niet voldoen aan deze voorschriften is aangemerkt als een overtreding in artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.20 van de Wet dieren en artikel 5.3 van het Besluit diergeneesmiddelen 2022. En op grond van de thans geldende bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt daarvoor een boete opgelegd van € 5.000-. Ook op basis van de huidige regelgeving is dus sprake van een overtreding waarvoor dezelfde boete wordt opgelegd.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is dus ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.