Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/2844
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R.R. Berkhout).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 10 mei 2022 (het bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit van 31 december 2021 ongegrond heeft verklaard. Bij het boetebesluit heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 5.000,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 21 november 2023 op zitting behandeld. Beide partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Ook is verschenen [naam], dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 10 november 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgden:
“Datum en tijdstip van de bevinding: 22 juli 2021 omstreeks 16:20 uur. (…)
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de karkassenkoelcel voor regulier toezicht. Ik zag daar op de daartoe bestemde opknapplek opgetakelde varkenskarkashelften. Eén van de medewerkers was bezig met het schoonmaken van de karkashelften met alcoholdoekjes (zie fotobijlage, foto 1). Ik heb de voorman - die erbij was - geïnformeerd dat deze wijze van schoonmaken niet toegestaan is. De voorman heeft de medewerker aangesproken. Vervolgens heeft de voorman de karkashelften geflambeerd.
Na het flamberen waren de karkashelften echter nog zichtbaar verontreinigd met donkergekleurde vuil- en vetresten (zie fotobijlage, foto's 2, 3 en 4). Op de karkassen zag ik een EG-gezondheidsmerk en dat betekent dat de karkashelften goedgekeurd waren voor menselijke consumptie.
Ik heb de voorman geïnformeerd dat deze geflambeerde karkashelften nog steeds bezoedeld waren en dat de karkashelften niet bij de andere goedgekeurde varkenskarkassen mogen worden geschoven. Vervolgens heeft de voorman de bezoedelde varkenskarkashelften geblokkeerd zodat ze later nogmaals opgeknapt en geflambeerd konden worden. Karkassen die in de snelkoeling of de koelcel op de grond vallen, moeten namelijk volgens procedure met een karkassenambulance naar een speciaal daarvoor ingerichte opknapplek in de karkassenkoelcel gebracht worden. Ze worden vervolgens opgetakeld en zichtbare vervuiling moet door bijsnijden worden verwijderd. De karkassen worden vervolgens geflambeerd, waarna ze in de reguliere lijnen bij de andere goedgekeurde varkenskarkassen mogen worden geschoven.
In alle stadia van de productie moet er hygiënisch gewerkt worden. Verontreiniging van vlees moet worden voorkomen. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk door bijsnijden verwijderd worden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. De alcoholdoekjes, welke in Nederland als desinfectiemiddel zijn geregistreerd onder toelatingsnummer 15588 N, zijn geschikt voor het gebruik op plaatsen waar eet- en drinkwaren worden bereid, behandeld en bewaard, maar enkel geschikt voor desinfecteren van materialen, apparatuur en oppervlakken in de voedselindustrie (zie bijlage Ctgb gebruiksvoorschrift alcoholdoekjes). Het gebruik van alcoholdoekjes is geen methode die gebruikt mag worden voor het verwijderen van zichtbare verontreiniging, het is niet hetzelfde als bijsnijden en wordt tevens niet aangemerkt als een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
Ik zag dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”
3. Aan verweerders besluitvorming ligt ten grondslag dat de toezichthouder heeft waargenomen dat verontreinigde karkassen werden schoongewreven met alcoholdoekjes. Op grond van punt 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening 853/2004 moet elke zichtbare verontreiniging onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Het schoonwrijven met alcoholdoekjes is geen behandeling met een gelijkwaardig effect. Niet alleen heeft het gebruik van alcoholdoekjes een averechts effect, deze doekjes mogen op grond van het wettelijk gebruiksvoorschrift bovendien alleen worden gebruikt voor het ontsmetten van uitrustingsstukken en oppervlakken en niet van vlees. Daarnaast heeft de toezichthouder waargenomen dat de karkassen na het flamberen nog steeds verontreinigd waren met donkergekleurde vuil- en vetresten. Op grond hiervan heeft verweerder vastgesteld dat eiseres levensmiddelen niet in alle stadia van de productie beschermt tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Dit is een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004.
Hoewel sprake is van twee afzonderlijke overtredingen, heeft verweerder dit als één beboetbaar feit aangemerkt en eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De overtreding
6. Eiseres betoogt dat haar ten onrechte een boete is opgelegd. Zij betwist dat de karkassen door een medewerker werden gereinigd met alcoholdoekjes. Deze doekjes werden gebruikt voor reiniging van messen en slachthaken en de verontreiniging is verwijderd door bijsnijding en flambering. Voorts heeft verweerder volgens eiseres gesteld dat er gezien het proces van zwoerdverwijdering niets op tegen kan zijn karkassen na bijsnijding en flambering na te reinigen met alcoholdoekjes. Eiseres stelt verder dat de juiste procedure bij bezoedeling is gevolgd. De op de bij het rapport gevoegde foto’s getoonde karkashelften vertonen enkel schroeiplekken als gevolg van de flambering en laten duidelijk incisies zien van het wegsnijden van bezoedelde plekken.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.2.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [1] mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
6.3.
In het rapport beschrijft de toezichthouder dat een medewerker karkashelften aan het schoonmaken was met alcoholdoekjes, waarna hij de voorman heeft geïnformeerd die de medewerker vervolgens heeft aangesproken. De voorman heeft vervolgens de karkashelften geflambeerd. De rechtbank ziet in de enkele betwisting van eiseres dat de karkassen niet met alcoholdoekjes werden schoongemaakt geen reden om aan de beschrijving van de toezichthouder in het rapport te twijfelen. Voor zover eiseres stelt dat in dit geval de alcoholdoekjes wel op karkassen mochten worden gebruikt na flambering en reiniging, slaagt dit betoog niet. Nog daargelaten dat uit het rapport volgt dat de doekjes werden gebruikt nog voor het flamberen en bijsnijden, heeft verweerder verwezen naar het wettelijk gebruiksvoorschrift [2] van de alcoholdoekjes waarin duidelijk staat dat deze alleen mogen worden gebruikt op oppervlakken en apparatuur. Daarnaast heeft verweerder toegelicht dat schoonwrijven van een karkas met een alcoholdoekje het probleem alleen maar groter zou maken omdat de aanwezige verontreiniging dan minder goed zichtbaar wordt en ook verder verspreid wordt over het karkas. Bovendien staat in de eigen werkinstructies van eiseres, zoals zij ter zitting ook heeft erkend, ook niet dat alcoholdoekjes mogen worden gebruikt voor verontreiniging op karkassen. Gelet hierop heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de verontreiniging niet op een juiste wijze werd verwijderd.
6.4.
In het rapport staat verder nog beschreven dat de toezichthouder heeft waargenomen dat de karkashelften ook na het flamberen nog zichtbaar waren verontreinigd met donkergekleurde vuil- en vetresten, terwijl deze wel waren goedgekeurd voor menselijke consumptie. Daarbij wijst de toezichthouder naar foto 2, 3 en 4 van het rapport.
Eiseres betoogt dat op de foto’s incisies en schroeiplekken als gevolg van de flambering zijn te zien, maar de rechtbank ziet hierin geen aanleiding om te twijfelen aan de expertise van de toezichthouder en aan de juistheid van de door hem gedane waarnemingen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder ter zitting de betreffende foto’s op zijn laptop heeft getoond en dat daarop ook voor de rechtbank duidelijk zichtbaar was dat de bezoedeling nog aanwezig was op de karkassen. Eiseres heeft dit ter zitting ook niet verder betwist. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de toezichthouder schroeiplekken als gevolg van flamberen ten onrechte zou hebben aangemerkt als vuil- en vetresten.
Eiseres betoogt dat op de foto’s incisies en schroeiplekken als gevolg van de flambering zijn te zien, maar de rechtbank ziet hierin geen aanleiding om te twijfelen aan de expertise van de toezichthouder en aan de juistheid van de door hem gedane waarnemingen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder ter zitting de betreffende foto’s op zijn laptop heeft getoond en dat daarop ook voor de rechtbank duidelijk zichtbaar was dat de bezoedeling nog aanwezig was op de karkassen. Eiseres heeft dit ter zitting ook niet verder betwist. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de toezichthouder schroeiplekken als gevolg van flamberen ten onrechte zou hebben aangemerkt als vuil- en vetresten.
6.5.
Voor zover eiseres betoogt dat de karkassen nog van de huid worden ontdaan en dat deze daarna niet meer ongeschikt zijn voor menselijke consumptie, kan haar dat niet baten. Aan de boete is punt 3 van hoofdstuk IX van bijlage II bij Verordening (EG) 852/2004 ten grondslag gelegd, waarin staat: “In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.” In dit geval bevonden de verontreinigde karkassen zich in de koelcel. Nu het koelen van de karkassen in de koelcel na het slachten valt onder de stadia van de productie, zoals genoemd in punt 3 van Bijlage II, hoofdstuk IX van Verordening (EG) 852/2004, mogen de karkassen op die plek geen bij het slachtproces ontstane verontreiniging meer vertonen.
6.6.
Naar het oordeel van de rechtbank staat gelet op het voorgaande voldoende vast dat een karkas werd schoongewreven met alcoholdoekjes en dat karkashelften ook na het flamberen nog zichtbaar waren verontreinigd met donkergekleurde vuil- en vetresten. Daarmee staat vast dat eiseres levensmiddelen niet in alle stadia van de productie heeft beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Verweerder heeft dus terecht de overtreding vastgesteld en was bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
De hoogte van de boete
De hoogte van de boete
7. Eiseres betoogt dat door de geringe dan wel afwezige risico’s voor de volksgezondheid verweerder juist aanleiding had moeten zien de boete te halveren in plaats van een klakkeloze verdubbeling vanwege recidive toe te passen. In dat verband stelt zij dat ziektekiemen door het flamberen volledig zijn afgedood en dat de onthuiding van de karkassen alle risico’s van een eventuele verontreiniging wegneemt.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake was van een gering risico voor de volksgezondheid. De aanwezigheid van bezoedeling en het niet op de juiste wijze opknappen van karkassen met zichtbare verontreiniging kan ervoor zorgen dat ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terecht komen. Dat flamberen alle eventuele ziektekiemen zou afdoden en dat onthuiden alle eventuele risico’s volledig weg zou nemen, laat onverlet dat op het moment van het constateren van de overtreding reeds het risico bestond op verontreiniging, het minder goed zichtbaar worden daarvan en verdere verspreiding van de verontreiniging over de voor menselijke consumptie bestemde en goedgekeurde karkashelften. Daarmee was reeds voor het flamberen en onthuiden sprake van een ernstig risico voor de volksgezondheid. Verweerder heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien de aan eiseres opgelegde boete vanwege een verminderd of afwezig risico voor de volksgezondheid te matigen.
7.2.
In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is voor de hier aan de orde zijnde overtreding een standaardboete van € 2.500,- vastgesteld. De wetgever heeft een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt dit standaardboetebedrag als zodanig niet onredelijk. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 5.000,- omdat eiseres een keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De rechtbank vindt het op zichzelf niet onevenredig dat het standaardboetebedrag vanwege recidive wordt verhoogd. Ook de daarbij gehanteerde termijn van vijf jaar vindt de rechtbank niet onredelijk. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 13 juli 2023 [3] . De rechtbank acht in deze zaak de verhoging van de boete met tweemaal het standaardbedrag gelet op de aard en ernst van de overtreding nog evenredig en komt daarmee tot de conclusie dat een boete van € 5.000,- passend en geboden is.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
8 december 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.