Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/510
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [woonplaats eiseres], eiseres,
(gemachtigde: mr. A. Güngörmez),
en
Stichting Urgentiebepaling Woningzoekenden Rijnmond, verweerder,
(gemachtigde: mr. W. Breure).
Procesverloop
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag om een urgentieverklaring van eiseres.
Verweerder heeft de urgentieaanvraag met het besluit van 18 mei 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 22 december 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
De rechtbank heeft het beroep op 6 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, mr. A. Dogan als waarnemer van de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
Inleiding
1. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag om een urgentieverklaring. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroeps-gronden.
2. Eiseres heeft een aanvraag om een urgentieverklaring gedaan met een beroep op de hardheidsclausule, omdat zij dreigt dakloos te worden en een veilige en stabiele leefomgeving wil creëren voor haar minderjarige zoon.
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Het bestreden besluit
4. Verweerder heeft de aanvraag om een urgentieverklaring afgewezen, omdat de situatie van eiseres niet aansluit bij een van de urgentiegronden zoals genoemd in de Verordening woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2020 (de Huisvestingsverordening). Verweerder heeft geen aanleiding gezien om de hardheidsclausule toe te passen. Verder overweegt verweerder dat de Huisvestingsverordening niet in strijd is met de bedoeling van de wetgever.
De beroepsgronden
5. Eiseres voert aan dat niet is voldaan aan de door de wetgever opgelegde plicht om de noodzaak van een huisvestingsverordening te onderbouwen en de noodzaak van een nieuwe huisvestingsverordening te evalueren. Bij een dergelijke evaluatie had ook de mogelijkheid om de schaarste op de woningmarkt te verhelpen door middel van het bouwen van nieuwe woningen moeten worden onderzocht. De Hoofdlijnennotitie van 29 november 2019 is hiervoor niet voldoende. Ook stemmen de gestelde criteria zoals deze nu zijn geformuleerd niet overeen met de wet- en regelgeving en de bedoeling van de wetgever. Eiseres verwijst hiervoor naar de Memorie van Toelichting bij de Huisvestingswet 2014
(de Huisvestingswet) (Kamerstuk II 2009/10, 32/271, nr. 3, p. 2, 15, 24, 27, 39 en 42-44). Een urgentieregeling kan niet worden losgekoppeld van een huisvestingsverordening. Daarvoor moet getoetst worden aan de procesvereisten zoals omschreven in de Memorie van Toelichting. Met name de onderbouwing van subsidiariteit, effectiviteit en proportionaliteit. De urgentieregeling dient daarnaast te voldoen aan het evenredigheids-beginsel en dient getoetst te worden aan de rechtvaardigingsgronden voor het beperken van het recht op vrije huisvesting.
6. Eiseres voert verder aan dat verweerder in strijd handelt met het Kinderrechten-verdrag (IVRK). In artikel 27, derde lid, is een verplichting voor de Nederlandse overheid opgenomen om bijstand te bieden aan ouders en kinderen bij verwezenlijken van een toereikende levensstandaard. Het bieden van ondersteuning op het gebied van huisvesting wordt expliciet genoemd als onderdeel van dit recht. Het recht op huisvesting is tevens vastgelegd in artikel 17 en 31 van het Europees Sociaal Handvest (ESH) en artikel 22 van de Grondwet in samenhang met artikel 10 en 12 van de Grondwet. Artikel 22, tweede lid, van de Grondwet bevat een verplichting dat er voldoende woongelegenheid moet zijn en artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verplicht om in een concreet geval huisvesting te verzekeren. Ter onderbouwing verwijst zij naar meerdere (inter)nationale rapporten en rechtspraak.
7. Eiseres voert daarnaast aan dat verweerder ten onrechte de hardheidsclausule niet heeft toegepast. Door het gebrek aan woonruimte kan zij geen rust en stabiliteit bieden aan haar kind. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd waarom haar situatie te voorzien was. Het kan niet zo zijn dat er zo’n streng criterium is dat dit in de praktijk bijna niet te effectueren is. Ter zitting heeft eiseres nader toegelicht dat zij door haar woonsituatie zoveel stress heeft ervaren dat zij door de huisarts met hoofdpijnklachten is verwezen naar de neuroloog. Ook heeft haar zoon door de situatie (gedrags-)problemen gekregen op school.
De beoordeling door de rechtbank
Verwijzing naar bezwaargronden
8. De vermelding dat hetgeen in bezwaar is aangevoerd als herhaald en ingelast moet worden beschouwd zonder dat duidelijk wordt gemaakt waarom de reactie op de bezwaar-gronden die verweerder in het besluit op bezwaar heeft gegeven tekort schiet, levert geen door de rechtbank te beoordelen beroepsgrond op.
Strijd met de Huisvestingswet
9. De Huisvestingsverordening is een algemeen verbindend voorschrift. In een geschil over een besluit dat is genomen op basis van een algemeen verbindend voorschrift kan de vraag aan de orde worden gesteld of dit voorschrift in strijd is met hogere regelgeving of algemene rechtsbeginselen (ook wel de exceptieve toetsing genoemd).
9.1.
De rechtbank is van oordeel dat de urgentieregeling uit de Huisvestingsverordening niet in strijd is met de Huisvestingswet of algemene rechtsbeginselen. Eiseres heeft gelijk dat het uitgangspunt is dat de gemeenteraad alleen van zijn bevoegdheden op grond van de Huisvestingswet gebruik kan maken als dat noodzakelijk is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Hierop wordt echter voor de urgentieregeling een uitzondering gemaakt. In de Huisvestingswet is bepaald dat bij een urgentieregeling niet hoeft te worden onderbouwd waarom die regeling noodzakelijk is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrecht-vaardige effecten van schaarste aan woonruimte (zie artikel 2 van de Huisvestingswet).
Uit de Memorie van Toelichting bij de Huisvestingswet blijkt ook dat de gemeenteraad altijd gebruik kan maken van haar bevoegdheid om een urgentieregeling in te voeren, ook als er geen sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste of leefbaarheidsproblematiek. De rechtbank ziet daarom ook niet in dat verweerder in dit kader had moeten onderbouwen wat hij doet om schaarste op de woningmarkt te voorkomen.
9.2.
De grond dat de criteria om bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voorrang te kunnen verlenen aan woningzoekenden niet in overeenstemming zijn met de wet- en regelgeving en de bedoeling van de wetgever, slaagt niet. Uit de Memorie van Toelichting bij de Huisvestingswet volgt dat het stellen van voorrangsregels wordt beschouwd als een beperkte inbreuk op de vrijheid van vestiging. Ook volgt hieruit dat het verweerder vrij staat om de criteria vast te stellen volgens welke woningzoekenden worden ingedeeld in urgentiecategorieën. Eiseres heeft gelet daarop onvoldoende concreet gemaakt waarom het bestreden besluit in dat opzicht onredelijk belastend is.
Strijd met de Grondwet en internationale verdragen
10. De rechtbank is verder van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder met het afwijzende besluit in strijd handelt met de Grondwet of het EVRM.
10.1.
Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:922, volgt dat het door eiseres aangehaalde artikel 31 van het ESH zich niet voor rechtstreekse toepassing leent door de rechter, omdat deze bepaling naar zijn inhoud niet eenieder verbindt. Ook de beslissingen van het European Committee of Social Rights, waar eiseres naar verwijst, zijn niet bindend voor de verdragsluitende partijen. Daaraan kunnen in een procedure als deze geen rechtstreekse aanspraken worden ontleend. Deze beslissingen zijn wel gezaghebbend en kunnen daarom een rol spelen bij de uitleg en toepassing van andere, wel rechtstreeks toepasbare, bepalingen, zoals artikel 8 van het EVRM. Dit neemt echter niet weg dat uiteindelijk de interpretatie die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens aan artikel 8 van het EVRM geeft, bepalend is.
10.2.
Vast staat dat de zoon van eiseres bij haar verblijft. Van een ongeoorloofde inbreuk op het familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM is daarom geen sprake. De afwijzing van de aanvraag om een urgentieverklaring staat op zichzelf ook niet aan de weg op uitoefening van het recht op familie- en gezinsleven. De rechtbank is verder van oordeel dat geen sprake is van feiten of omstandigheden waaruit een positieve verplichting tot het verlenen van een urgentieverklaring voortvloeit. Met wat eiseres heeft aangevoerd, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat het voor haar niet mogelijk is om zonder urgentieverklaring gezinsleven met haar zoon te hebben. Verweerder heeft daarom het algemeen belang van een rechtvaardige woonruimteverdeling – waarbij hij in verband met het schaarse woningaanbod in de regio Rotterdam als uitgangspunt hanteert dat slechts in uitzonderlijke situaties urgentie wordt aangenomen – zwaarder mogen laten wegen dan het belang van eiseres om op de door haar gewenste wijze haar gezinsleven vorm te geven.
10.3.
Het beroep op artikel 10 van de Grondwet slaagt niet, omdat verweerder met het bestreden besluit niet de persoonlijke levenssfeer van eiseres heeft geschonden.
Het beroep op artikel 12 van de Grondwet slaagt ook niet. In dit artikel is geregeld onder welke omstandigheden zonder toestemming van de bewoner een binnentreding van een woning is geoorloofd. Verweerder is echter niet de woning van eiseres binnengetreden.
In artikel 22, tweede lid, van de Grondwet is bepaald dat bevordering van voldoende woongelegenheid voorwerp van zorg van de overheid is. Deze bepaling brengt niet met zich dat de overheid voor alle burgers een woning moet garanderen. Van strijd (van de Huisvestingsverordening) met de Grondwet is daarom geen sprake.
De hardheidsclausule
11. De rechtbank is op dit punt van oordeel dat verweerder onvoldoende kennis heeft vergaard over de relevante feiten en omstandigheden en dat het onderzoek dat verweerder wel heeft gedaan onzorgvuldig is geweest. Het bestreden besluit is onzorgvuldig voorbereid en berust niet op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Hiervoor is van belang dat ter zitting is gebleken dat er onduidelijkheid bestaat over wat nu precies de woonsituatie van eiseres was ten tijde van het bestreden besluit. Zowel eiseres als verweerder konden niet met zekerheid aangeven of zij op het moment van het bestreden besluit nog op het adres [adres 1] verbleef. Verweerder gaat hier in het bestreden besluit blijkbaar wel vanuit, maar dit adres komt niet voor in het bestreden besluit. Verweerder heeft ter zitting verwezen naar het aanvullend bezwaarschrift van 16 november 2021, waaruit zou moeten blijken dat eiseres daar toen nog woonde, maar uit dit stuk blijkt niet dat zij er op dat moment daadwerkelijk woonde of dat dit – zoals eiseres stelde tijdens de zitting – dit enkel een inschrijfadres was. Hier komt bij dat juist volgens dit aanvullend bezwaarschrift eiseres toen geen vaste verblijfplaats had en hier en daar verbleef en toen bij een vriendin woonde waar zij niet kon blijven. Verder is gebleken dat eiseres tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft verklaard op dat moment een tijdelijke kamer te huren waar ze zo snel mogelijk uit moet, omdat daar eigenlijk geen kinderen mogen verblijven. Ook heeft eiseres tijdens de hoorzitting verteld dat in de andere kamers alleen maar mannen wonen, dat zij de keuken en badkamer moet delen en dat er geen geluid in de kamer gemaakt mag worden.
De zo omschreven situatie lijkt nagenoeg gelijk te zijn aan de huidige woonsituatie van eiseres op het adres [adres 2], zoals blijkt uit haar verklaring ter zitting en het aanvullend beroepschrift van 19 augustus 2022. De op de hoorzitting in bezwaar omschreven situatie zou dus zowel betrekking kunnen hebben op de situatie op de [adres 1] als op de situatie op het [adres 2]. Verweerder heeft dit niet onderkend en heeft daarom onvoldoende onderzoek gedaan naar de feitelijke woonsituatie van eiseres en de daarbij van belang zijnde feiten en omstandigheden.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dat betekent dat verweerder opnieuw moet kijken of eiseres (in het kader van de hardheidsclausule) voor urgentie in aanmerking komt naar de huidige stand van zaken. Verweerder moet dus kijken naar de situatie van eiseres en haar zoon zoals die is op het moment dat zij het nieuwe besluit neemt (‘ex nunc’). Als aannemelijk is dat eiseres woont op het [adres 2], moet verweerder bij zijn nieuwe besluit betrekken de stukken die eiseres over de situatie op [adres 2] heeft overgelegd en de verklaring van eiseres ter zitting dat zij naar een neuroloog is verwezen voor haar (spanningsgerelateerde) hoofdpijn en de (gedrags-)problemen die haar zoon (door de woonsituatie) op school heeft. Als eiseres daarvan stukken overlegt, zal verweerder daarop moeten ingaan in het nieuw te nemen besluit. In dit verband dient verweerder ook in te gaan op de gronden die eiseres heeft aangevoerd ten aanzien van het recht van een kind op een toereikende levenstandaard op basis van het IVRK en het ESH.
13. De rechtbank ziet geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten. Verweerder zal namelijk het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het feitenonderzoek en de motivering moeten herstellen. Daarbij zal een belangenafweging moeten plaatsvinden. Het is aan verweerder om die belangenafweging te maken. De uitkomst van die belangen-afweging staat voor de rechtbank daarom nog niet vast. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat eiseres eventueel nog stukken kan indienen over haar medische situatie en de situatie van haar zoon op school en het onduidelijk is hoe lang dit zal duren.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
15. Omdat het beroep gegrond is krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt daarom een bedrag van € 1.518,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweer op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Bouter, rechter, in aanwezigheid van mr. F. van Ommeren, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
De Huisvestingswet 2014 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van:
a. de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of
b. de artikelen 23a tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving,
ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
De Verordening woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2020 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
Bijlage 1 Urgentie- en herhuisvestingssysteem
(…)
Artikel 2.5. Hardheidsclausule
1. Het bestuursorgaan dat belast is met het beslissen op aanvragen om een urgentieverklaring is, indien strikte toepassing van deze verordening zou leiden tot weigering van een urgentieverklaring, bevoegd om toch een urgentieverklaring toe te kennen indien:
a. weigering van een urgentieverklaring leidt tot een schrijnende situatie; en,
b. sprake is van bijzondere, bij het vaststellen van de verordening onvoorziene, omstandigheden die gelet op het doel van de verordening redelijkerwijs toch tot een grond voor de verlening van een urgentieverklaring zouden kunnen zijn.
(…)