Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/4095
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juli 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats eiseres], eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Malicki,
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 23 mei 2019 en van 2 juli 2019 (tezamen het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 25 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder aanvulling van de motivering van het primaire besluit en het alsnog beschikbaar stellen van enkele stukken, het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C. Hol en mr. N. Visser. Ter zitting is het onderzoek geschorst.
Bij brief van 10 november 2021 heeft verweerder nadere stukken ingediend, namelijk een set van 421 documenten en een set van circa 900 documenten.
Bij brieven van 28 december 2021 en 24 januari 2022 heeft eiseres haar standpunt nader onderbouwd en gereageerd op de brief van 10 november 2021.
Op 17 mei 2022 heeft een nadere zitting plaatsgevonden, waarna de rechtbank het onderzoek gesloten heeft.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Eiseres is adviseur van [naam bedrijf]. Op 25 maart 2019 heeft eiseres verweerder verzocht om openbaarmaking van alle interne en externe correspondentie over de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2014 waarbij [naam bedrijf] betrokken is geweest, dan wel onderwerp van correspondentie is geweest. Bij brief van 4 april 2019 heeft verweerder de ontvangst van het verzoek bevestigd, eiseres medegedeeld dat het verzoek te algemeen geformuleerd is en haar in de gelegenheid gesteld het verzoek te specificeren.
1.2
Op 8 april 2019 heeft eiseres per brief laten weten dat haar verzoek ziet op de correspondentie per e-mail en per brief, tussen enerzijds de gemeente en anderzijds de provincie, de omgevingsdienst en overige externe adviseurs. Verder heeft eiseres verzocht om openbaarmaking van intern (ambtelijk) e-mailverkeer en adviezen ten behoeve van, dan wel de motivering van collegevoorstellen.
1.3
Met het primaire besluit heeft verweerder op het verzoek van eiseres beslist, waarbij hij 421 documenten, waaronder 224 e-mailberichten, openbaar heeft gemaakt. Bij brief van 2 juli 2019 heeft verweerder in aanvulling op het besluit van 23 mei 2019 de rechtsmiddelenclausule bekendgemaakt.
1.4
Op 19 september 2019 heeft een overleg plaatsgevonden tussen [naam 1], namens eiseres, en [naam 2], namens verweerder. Afgesproken is dat verweerder een aantal emailwisselingen met [naam 3] openbaar zal maken, behoudens persoonlijke beleidsopvattingen en persoonsgegevens. Op 4 november en op 31 december 2019 heeft verweerder in totaal 172 e-mailberichten openbaar gemaakt, met uitzondering van persoonlijke beleidsopvattingen en persoonsgegevens.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit – samengevat – het volgende ten grondslag gelegd. Ten aanzien van een beperkt deel van de correspondentie is sprake van weergave van feiten op een zodanige wijze dat deze feiten, zonder persoonlijke beleidsopvattingen te raken, openbaar gemaakt hadden kunnen worden. Het gaat daarbij om het weggelakte deel van e-mail nummer 118, pagina 4 (de e-mail van 28 en 29 oktober 2014). Verweerder maakt dit bericht daarom alsnog openbaar. Verder is in e-mail nummer 144 een tekstvoorstel opgenomen dat niet afwijkt van de uiteindelijk verstuurde e-mail (e-mail 141). Ook dit tekstvoorstel maakt verweerder alsnog openbaar. Voor het overige bevatten de weggelakte delen in de voor intern beraad opgestelde documenten persoonlijke beleidsopvattingen, dan wel persoonsgegevens. Met betrekking tot de persoonlijke beleidsopvattingen is sprake van een weigeringsgrond voor openbaarmaking. Voor zover de weggelakte delen persoonsgegevens bevatten, stelt verweerder zich op het standpunt dat het bekendmaken van deze gegevens niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen.
3. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de door haar gevraagde documenten ten onrechte niet volledig openbaar worden gemaakt. In de documenten die eiseres heeft kunnen inzien, is te veel weggelakt, terwijl dat had kunnen worden beperkt tot (de namen van) personen. Eiseres kan bovendien niet beoordelen welke documenten er niet verstrekt zijn omdat zij niet de volledige omvang van het dossier kent.
4.1
Ter zitting van 25 augustus 2021 is gebleken dat verweerder heeft gemeend dat het bezwaar van eiseres alleen betrekking had op de 172 e-mailberichten van of aan [naam 3]. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het bezwaar van eiseres daarmee te beperkt gelezen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder in de gelegenheid gesteld de 421 documenten die met het primaire besluit openbaar zijn gemaakt, alsnog in het geding te brengen. Dit is gebeurd met de brief van 10 november 2021. Met dezelfde brief heeft verweerder de rechtbank laten weten dat tijdens het zoeken naar de 421 documenten gebleken is dat nog eens circa 900 documenten onder de reikwijdte van het verzoek van eiseres vallen. Deze documenten, die niet openbaar zijn gemaakt, heeft verweerder met de brief van 10 november 2021 onder geheimhouding aan de rechtbank toegestuurd.
4.2
Het gaat in deze zaak dus om drie sets documenten. De eerste set betreft de 421 documenten die bij het primaire besluit zijn verstrekt, bestaande uit ‘documenten onderwerpen 1 tot en met 7’ en 224 e-mailberichten. Uit deze documenten zijn alleen persoonsgegevens weggelakt. Bij de tweede set documenten gaat het om de 172 e-mailberichten van of aan [naam 3], die gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt in twee delen. De derde set documenten bestaat uit de circa 900 documenten die verweerder bij brief van 10 november 2021 aan de rechtbank toegestuurd heeft. Deze set documenten is in zijn geheel niet openbaar gemaakt.
Het juridisch kader
5.1
Artikel 11 van de Wob biedt de basis om de openbaarmaking van documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, te weigeren. Het doel van deze beperking is dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota’s te schrijven, etc. Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Documenten van externe derden die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Het bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandige onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel de openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Zie voor het vorenstaande de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2610).
5.2
De toepasselijke wettelijke regels zijn vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De 421 documenten openbaar gemaakt met het primaire besluit
6. Tussen partijen is niet in geschil dat deze documenten alleen geanonimiseerd zijn en dat in deze documenten geen inhoudelijke informatie onleesbaar is gemaakt. Ter zitting van 17 mei 2022 heeft eiseres verklaard dat zij met de wijze van openbaarmaking van deze documenten geen problemen (meer) heeft. De rechtbank zal deze documenten daarom verder onbesproken laten.
De circa 900 documenten ingediend bij brief van 10 november 2021
7.1
Deze documenten bestaan uit circa 500 e-mails met bijlagen (‘interne mails Saoz/BIBOB/OZHZ/Gemeente’) en circa 400 ‘concept- en doorzendmails’. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze documenten in het geheel niet openbaar kunnen worden gemaakt omdat het documenten voor intern beraad betreft die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob.
7.2
Eiseres heeft gesteld dat zij het onmogelijk acht dat de 900 documenten integraal geweigerd kunnen worden vanwege het bevatten van persoonlijke beleidsopvattingen.
7.3
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van deze documenten. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Gelet op de hoeveelheid heeft de rechtbank deze documenten steekproefsgewijs bezien.
7.4
In de brief van 10 november 2021 is over de circa 900 documenten vermeld dat deze gevonden zijn bij de zoektocht naar de 421 stukken, die naar aanleiding van de eerste zitting alsnog in het geding moesten worden gebracht. De set van circa 900 documenten wordt noch in (de inventaris van) het primaire besluit, noch in het bestreden besluit genoemd. Van deze set documenten is niet eerder dan met de brief van 10 november 2021 melding gemaakt. Verweerder heeft in deze brief erkend dat deze stukken wel in het primaire besluit opgenomen hadden moeten worden. Nu de stukken ook niet in het bestreden besluit zijn genoemd, oordeelt de rechtbank dat het bestreden besluit in zoverre gebrekkig is. Uit de steekproefsgewijze beoordeling van de rechtbank volgt voorts dat deze set documenten diverse (onderdelen van) e-mailberichten bevat waarin geen persoonlijke beleidsopvattingen staan en ook geen feitelijke gegevens die verweven zijn met persoonlijke beleidsopvattingen (zie hiervoor in 5.1). Het gaat bijvoorbeeld (dus niet uitsluitend) om de e-mailberichten van 19 september 2013 (documentnummer 188), 31 oktober 2014 (documentnummer 205), 13 maart 2014 (documentnummer 233) en 19 november 2014 (documentnummer 358). De rechtbank concludeert daaruit dat verweerder ten aanzien van deze set documenten kennelijk niet deugdelijk heeft beoordeeld of deze geheel of ten dele openbaar gemaakt kunnen worden. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit op dit onderdeel niet in stand kan blijven.
De 172 e-mailberichten van of aan [naam 3]
8.1
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennisgenomen van deze documenten. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
8.2
De rechtbank leidt uit de standpunten van partijen af dat niet in geschil is dat de van [naam 3] afkomstige e-mails (en de bijbehorende bijlagen), hoewel het gaat om een externe derde, vallen onder intern beraad (zie ook hiervoor in 5.1).
8.3.
Na kennisneming van deze set documenten is de rechtbank ten aanzien van het merendeel van de weggelakte delen van de 172 e-mailberichten van oordeel dat verweerder de openbaarmaking daarvan terecht heeft geweigerd. De documenten bevatten informatie over een handhavingstraject waarbij verschillende afwegingen worden gemaakt en voorstellen zijn gedaan. Verweerder heeft de openbaarmaking van deze documentonderdelen kunnen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
8.4.
Het vorenstaande geldt niet (volledig) voor de bijlagen bij de e-mail met documentnummer 1 (de vertrouwelijke notitie van 26 juni 2014 en de bijlage daarbij). De vertrouwelijke notitie en de bijlage zijn in hun geheel niet openbaar gemaakt. De rechtbank ziet echter niet in dat de notitie en de bijlage in hun geheel onder de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob vallen. Niet alle onderdelen van de notitie en de bijlage bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. De notitie en de bijlage bevatten ook feitelijke gegevens, terwijl niet gebleken is dat ten aanzien van deze feitelijke gegevens sprake is van “verwevenheid” (zie hiervoor in 5.1). Dit betekent dat het bestreden besluit ook op dit onderdeel niet in stand kan blijven.
Overige documenten
9. Eiseres heeft gesteld dat zij niet kan beoordelen welke documenten niet verstrekt zijn omdat zij niet de volledige omvang van het dossier kent. Deze stelling van eiseres kan op zichzelf niet leiden tot het oordeel dat verweerder niet juist op het Wob-verzoek heeft beslist. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat er meer documenten zijn die onder het Wob-verzoek vallen.
Conclusie inzake het Wob-verzoek
10. Het bestreden besluit is zowel ten aanzien van de set van circa 900 documenten als ten aanzien van de onder 8.4 genoemde vertrouwelijke notitie met bijlage niet zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. Er is sprake van strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre vernietigen. De rechtbank zal verweerder opdragen ten aanzien van deze documenten binnen acht weken een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen en daarbij alsnog op deugdelijke wijze te beoordelen of (gedeeltelijke) openbaarmaking mogelijk is. Hierbij wordt opgemerkt dat per 1 mei 2022 de Wob is vervallen en dat met ingang van die datum de Wet open overheid (Woo) in werking is getreden. Dat betekent dat de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar met inachtneming van de Woo moet worden genomen. Voor het overige kan het bestreden besluit in stand blijven.
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
11.1
Eiseres heeft zich beklaagd over de termijn waarbinnen deze procedure is afgehandeld. De rechtbank vat dit op als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
11.2
Geschillen behoren binnen een redelijke termijn te worden berecht. Hierbij geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien zij niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen uitspraak doet, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. De termijn vangt in beginsel aan op het moment dat verweerder het bezwaarschrift ontvangt. Zie de uitspraak van de Hoge Raad van 9 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.
11.3
In dit geval is het bezwaarschrift gedateerd 4 juli 2019. Uit het procesdossier blijkt niet op welke dag verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen. De rechtbank gaat ervan uit dat het bezwaarschrift door verweerder is ontvangen op 5 juli 2019. De redelijke termijn eindigde in dit geval op 5 juli 2021. Deze uitspraak wordt gedaan op 12 juli 2022. Dat betekent dat de redelijke termijn in dit geval overschreden is met 53 weken. Deze overschrijding is deels aan verweerder, deels aan de rechtbank te wijten. De behandeling van het bezwaar heeft circa 51 weken geduurd, terwijl de behandeling van het beroep ruim twee jaar heeft geduurd. Verweerder en de Staat moeten daarom gezamenlijk de schadevergoeding betalen. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden, heeft eiseres recht op een schadevergoeding van € 1.500,- voor de door haar als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn geleden immateriële schade.
Griffierecht en proceskosten
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13. Niet is gebleken dat eiseres proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de set van circa 900 documenten en de in 8.4 genoemde vertrouwelijke notitie van 26 juni 2014 met bijlage;
- draagt verweerder op in zoverre binnen acht weken een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de aan de bezwaarfase toerekenbare immateriële schade, vastgesteld op € 500,-;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding van de aan de beroepsfase toerekenbare immateriële schade, vastgesteld op € 1.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 juli 2022.
De griffier is verhinderd te tekenen.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage - wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:29
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
[…]
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…]
Artikel 10
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
[…]