Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/346
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2022 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. R.G.J. Laan,
en
het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht, verweerder,
gemachtigde: mr. M.C.G. van Tilburg van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (OZHZ).
Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 23 maart 2021 op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm) buiten behandeling gesteld. Tevens heeft verweerder meegedeeld dat er geen sprake is van een van rechtswege verleende vergunning.
Bij besluit van 21 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [persoon A] , [persoon B] en [persoon C] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon D] .
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Eiseres is gevestigd op het perceel aan de [adres] te Papendrecht. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan 'Bedrijventerrein Noordhoek' (het bestemmingsplan). De gronden zijn bestemd als 'Bedrijventerrein'. De hiervoor aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'gezoneerd industrieterrein'.
3. [naam bedrijf] heeft op 23 maart 2021 namens eiseres een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting en het handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening ingediend. De aanvraag heeft betrekking op het verhogen van de breekcapaciteit en doorzet van puin van 100.000 naar 300.000 ton per jaar aan de [adres] in Papendrecht.
Bij brief van 10 juli 2021 heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat er, nu niet binnen acht weken op de aanvraag is beslist, een vergunning van rechtswege is ontstaan. Eiseres vraagt aan verweerder om zo spoedig mogelijk invulling te geven aan de formele bekendmaking van deze van rechtswege verleende vergunning.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag buiten behandeling gesteld omdat eiseres bij de aanvraag geen besluit op een aanmeldnotitie m.e.r.-beoordeling heeft gevoegd. Verweerder geeft aan dat hieraan eerst moet worden voldaan voordat de aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden behandeld en overweegt verder dat er geen sprake is van een van rechtswege verleende vergunning, aangezien niet de reguliere maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. De verandering voor het verhogen van de breekcapaciteit en doorzet van puin van 100.000 ton naar 300.000 ton per jaar kan volgens verweerder niet als milieuneutraal worden beschouwd. Dergelijke aanpassingen moeten met een uitgebreide procedure worden voorbereid. De aanvraag past bovendien niet binnen het bestemmingsplan en er kan evenmin een omgevingsvergunning voor het binnenplans afwijken van het gebruik worden verleend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres, in navolging van het advies van de commissie van advies voor bezwaarschriften gemeente Papendrecht, ongegrond verklaard.
Buitenbehandelingstelling
4.1.
Verweerder stelt zich op grond van het Besluit Milieueffectrapportage (het Besluit m.e.r.) op het standpunt dat hij de aanvraag pas in behandeling kan nemen als een besluit is genomen op de aanmeldnotitie m.e.r.-beoordeling en dat dit besluit bij de aanvraag moet worden gevoegd (artikel 7.28, tweede lid, van de Wm). Nu een dergelijk besluit ontbreekt is de aanvraag buiten behandeling gesteld.
Verweerder stelt in dit verband vast dat de aangevraagde activiteit een uitbreiding van de installatie tot gevolg heeft en dat deze betrekking heeft op handelingen die leiden tot nuttige toepassing van afvalstoffen. De aangevraagde activiteit valt dus onder categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Dat hij in een eerder verleende vergunning zou hebben gesteld dat de aangevraagde activiteit hier niet onder valt en niet genoemd wordt in het Besluit m.e.r., maakt dit niet anders.
In sommige gevallen komt, aldus verweerder, een activiteit in aanmerking voor een vormvrije m.e.r.-beoordeling. Deze is aan de orde bij aanvragen voor activiteiten die genoemd zijn in kolom 1 van onderdeel D van de Bijlage bij het Besluit m.e.r., waarbij de omvang van de activiteiten onder de grens van kolom 2 valt.
Zo’n geval doet zich hier niet voor. De onderhavige aanvraag komt neer op een toename van de capaciteit meer dan 50 ton per dag. Daarmee is sprake van een wijziging die al zelfstandig boven de drempelwaarde van kolom 2 van categorie D.18.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. uitkomt. Daarom moet een (formele) m.e.r.-beoordeling worden opgesteld, en is eiseres verplicht om het besluit op de aanmeldnotitie m.e.r.-beoordeling bij de aanvraag om vergunning te voegen. Overigens is voor de eerder vergunde puinbreker niet al eerder een m.e.r.-beoordeling opgesteld.
Uit kolom 2 van de bijlage volgt dat de procedure als bedoeld in de artikelen 7.16 tot en met 7.20 van de Wm (die betrekking heeft op besluiten ten aanzien waarvan moet worden beoordeeld of een milieueffectrapport moet worden gemaakt) op de activiteit van toepassing is. In dat geval moet een aanmeldnotitie worden aangeleverd waarin de belangrijkste milieueffecten worden beschreven, rekening houdend met bijlage III van Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (de m.e.r.-richtlijn). In deze bijlage staan drie hoofdcriteria centraal: 1) de kenmerken van het project, 2) de plaats van het project en 3) de kenmerken van de potentiële effecten. Op grond van de aanmeldnotitie wordt door het bevoegd gezag voor het besluit beoordeeld of, voorafgaand aan de besluitvorming op de aanvraag omgevingsvergunning, een milieueffectrapport moet worden opgesteld, omdat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zou kunnen hebben.
Volgens verweerder is eiseres in de notitie van [naam bedrijf] 19 maart 2021 niet op de hiervoor genoemde criteria ingegaan. In de notitie wordt slechts verwezen naar informatie uit de aanvraag en wordt in algemene zin beschreven wat de kenmerken van de situatie zijn na verhoging van de breekcapaciteit. Derhalve is onvoldoende onderbouwd dat er ten gevolge van de uitbreiding geen potentieel negatief milieueffect is. Gelet hierop is verweerder op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm overgegaan tot het buiten behandeling stellen van de aanvraag.
4.2.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder onrechtmatig heeft besloten om de aanvraag buiten behandeling te stellen. Eiseres meent dat de notitie van [naam bedrijf] van 19 maart 2021 aan verweerder voldoende duidelijkheid verschaft over de mogelijke milieugevolgen. Het is eiseres onduidelijk waarom verweerder deze onderbouwing voor een groot deel heeft genegeerd.
Ten aanzien van de beoogde verhoging van de doorzet van de puinbreker van 100.000 ton naar 300.000 ton per jaar wordt in de aanvraag het volgende vermeld:
a. uitbreiding in puinverwerking vindt plaats zonder enige fysieke wijziging op het bedrijfsterrein;
b. ongewijzigde breekcapaciteit per werkzame dag (de toename wordt gerealiseerd door het aantal dagen waarop de puinbreker in bedrijf is te vergroten);
c. ongewijzigde representatieve bedrijfssituatie (aard, omvang en bedrijfsduur) wat betreft stationaire en mobiele installaties;
d. ongewijzigde geluidbelasting;
e. luchtkwaliteit voldoet ruimschoots aan toepasselijke grenswaarden.
f. verwaarloosbare invloed op transportbewegingen (van ca. 1,5% naar ca. 4% van het jaargemiddelde);
g. uitbreiding in puinverwerking binnen bestaande milieuvoorschriften, richtafstanden uit bestemmingsplan blijven gerespecteerd.
Hiermee is volgens eiseres voldoende onderbouwd dat de uitbreiding geen potentieel negatief milieueffect heeft. Daarom is enkel sprake van een milieuneutrale wijziging van de inrichting onder de bestaande milieuvoorschriften. De milieubelasting onder de nieuwe milieucategorie 4.1 is daarmee feitelijk gelijk te stellen aan die van de oude milieucategorie 3.2.
4.2.2.
Ter zake van het gewijzigde gemeentelijk standpunt dat een formele aanmeldnotitie m.e.r.-beoordeling moet worden opgesteld merkt eiseres op dat uit de jurisprudentie, vergelijk de Afdelingsuitspraak van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:B03494, is af te leiden dat een m.e.r.-(beoordelings)plicht voortvloeit uit een toetsing van de beoogde maximale ontwerpcapaciteit aan de capaciteit-drempelwaarde. Hiermee wordt voorkomen dat activiteiten worden opgeknipt waardoor de mer-(beoordelings)plicht wordt ontdoken. De maximale ontwerpcapaciteit van de breker is eerder, en wel voor het laatst in 2016, vergund. Deze capaciteit bedraagt effectief circa 220 ton/uur, dan wel 2200 ton/werkdag. Bij de onderhavige uitbreiding blijft deze onveranderd, waarmee een m.e.r.-beoordeling niet noodzakelijk is. Er is geen sprake van bijvoorbeeld een tweede breker of de vergroting van de ontwerpcapaciteit van de bestaande breker.
4.2.3.
Zou de voornoemde jurisprudentie worden genegeerd en de uitbreiding (dus) worden getoetst aan de drempelwaarde van onderdeel D-18.1 dan is volgens eiseres het volgende van belang. De berekening van de "capaciteitstoename" van verweerder is gebaseerd op de deling van de verwerkingstoename op jaarbasis door het aantal werkzame dagen. Het resultaat wordt gezien als een dagelijkse capaciteitstoename. Die benadering is niet juist. De dagelijkse inzet blijft immers onveranderd. Alleen het aantal werkzame dagen wordt vergroot naar ca. 110. De capaciteitsgrens van de puinbreker blijft ongewijzigd. Als de inzet op jaarbasis bepalend zou zijn voor de beoordeling zou de jaarlijkse inzet (en niet: de dagcapaciteit) als criterium bij de drempelwaarde zijn gehanteerd.
Er is dus geen sprake van een toename van de capaciteit (geen toename van het vermogen van de installatie per uur of per dag), maar van een toename van de inzet van dat vermogen (zonder wezenlijke milieueffecten). De breekcapaciteit is vergund in 2016, die is onveranderd gebleven bij de vervanging van de breker door de elektrische breker in 2020 en bij de huidige wijziging (uitsluitend uitbreiding werkzame dagen).
Dat de dagcapaciteit ten opzichte van de eerder verleende vergunning onveranderd blijft staat vast en is zeer relevant. Een verandering in de dagcapaciteit dient immers getoetst te worden aan kolom 2, Bijlage D, Besluit m.e.r.. Het feit dat deze dagcapaciteit ongewijzigd blijft (de dagproductie blijft onveranderd op 2000 ton) betekent volgens eiseres dat volstaan kan worden met een vormvrije m.e.r.-beoordeling.
4.2.4.
De visie van verweerder dat voor de puinbreker ten onrechte niet eerder om een m.e.r.-beoordeling is verzocht en dat reeds hierom een m.e.r.-beoordeling moet worden uitgevoerd, vindt geen enkele steun in de regelgeving. De huidige situatie is laatstelijk vergund in 2016 en is onherroepelijk. De bijbehorende milieusituatie is bekend en vormt onderdeel van de bestaande situatie. In de reeds bestaande toestand van het milieu komt geen verandering, aldus eiseres.
4.2.5.
Eiseres meent dat uit de aanvraag voldoende kan worden afgeleid dat een vormvrije m.e.r.-beoordeling afdoende is. Bij de beschrijving van de milieueffecten van de inrichting is uiteraard de inrichting als geheel (na de wijziging) betrokken. Een m.e.r. kan in redelijkheid niet aan de orde zijn. Deze conclusie is af te leiden uit de bij de aanvraag gevoegde notitie van [naam bedrijf] van 19 maart 2021, waarbij duidelijke antwoorden zijn gegeven op de milieutechnische onderdelen van de aanvraag. Er is volgens eiseres geen reden om de beschikbare informatie als onvoldoende voor besluitvorming te beschouwen en vervolgens op basis van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm, de aanvraag buiten behandeling te stellen.
4.3.
De rechtbank overweegt dat vaststaat dat geen besluit op basis van een aanmeldnotitie m.e.r.-beoordeling is genomen en dat tussen partijen in geschil is of eiseres voor de onderhavige aanvraag een formele aanmeldnotitie m.e.r.-beoordeling had moeten opstellen. Bestaat die verplichting niet, dan had verweerder de aanvraag van eiseres niet op grond van het tweede lid van artikel 7.28 van de Wm buiten behandeling mogen stellen.
4.3.1.
Uit artikel 2 van het Besluit m.e.r. volgt dat een m.e.r.-beoordeling moet worden gemaakt als het gaat om "de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven". In D 18.1 van Onderdeel D van de bijlage is als categorie (kolom 1) genoemd “De oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder D 18.3, D 18.6 of D 18.7." In het achtste lid van artikel 7.2 van de Wm staat: “Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing van een activiteit, dan wel van een plan of besluit slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën van gevallen."
In kolom 2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. zijn de gevallen aangewezen. Bij categorie D 18.1 gaat het om "gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer."
4.3.2.
Eiseres betwist niet dat de inrichting valt onder de categorie als omschreven onder kolom 1 van D 18.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Dat verweerder bij de eerder verleende vergunning(en) een andere beoordeling heeft gemaakt (uitgaande van recycling in plaats van verwijdering van afvalstoffen, die verweerder thans als misvatting beschouwt) kan er naar het oordeel van de rechtbank niet toe leiden dat verweerder bij de onderhavige wijzigingsaanvraag aan deze onjuiste conclusie zou moeten vasthouden.
4.3.3.
Het primaire standpunt van eiseres onder r.o. 4.2.2. en 4.2.3., dat de vergunde capaciteit van de puinbreker reeds uitgaat van 250 dagen x 2.000 ton puin per dag en dat deze capaciteit bij de onderhavige aanvraag onveranderd blijft zodat een m.e.r-beoordeling niet aan de orde is, kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen.
De verwijzing van eiseres in dit verband naar de Afdelingsuitspraak van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:B03494, ziet niet op een vergelijkbare situatie. Hoewel in dat geding de maximale technische ontwerpcapaciteit van de installatie met zich bracht dat er een m.e.r.-beoordelingsplicht bestond, is bij de aanvraag een lagere verwerkingscapaciteit aangevraagd waardoor de drempelwaarde niet werd overschreden en er daardoor geen m.e.r.-beoordelingsplicht zou bestaan. Om te voorkomen dat de inrichting op eenvoudige en lastig te controleren wijze in een later stadium wel boven de drempelwaarde zou kunnen gaan functioneren betrekt de Afdeling deze mogelijke ontwikkeling bij de vraag of er een mer-(beoordelings)plicht bestaat. Die aanpak ligt tevens besloten in de definitie van ‘capaciteit’ in het Besluit m.e.r. Immers, onder ‘capaciteit’ wordt mede begrepen ‘een redelijkerwijs binnen afzienbare tijd voorzienbare uitbreiding van de capaciteit’ (bijlage A, artikel 1, lid 2, Besluit m.e.r).
In dit geschil staat daarentegen vast dat gelet op de destijds aangevraagde verwerkingscapaciteit van de puinbreker van eiseres feitelijk voorafgaand aan de eerder verleende omgevingsvergunning van 2016 er al een m.e.r.-beoordelingsplicht gold, die als gevolg van een misvatting van verweerder niet aan eiseres is opgelegd. Anders dan in de situatie van de Afdelingsuitspraak van 10 november 2010 bestond in de in 2016 vergunde activiteit geen gevaar, dat men de m.e.r.-beoordelingsplicht zou kunnen ontduiken.
Zoals hiervoor overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet is gehouden zijn eerdere misslag te herhalen. Voorts volgt uit de voornoemde Afdelingsuitspraak van 10 november 2010 dat de capaciteit moet worden bepaald uitgaande van de technische mogelijkheden en beperkingen van de installatie, zoals die uit de aanvraag volgen. Eiseres gaat in haar visie, dat in 2016 reeds de maximale ontwerpcapaciteit van de puinbreker is vergund, voorbij aan de uitdrukkelijke beperkingen die zijn opgenomen in de aanvraag en de omgevingsvergunning van 2016. Daarbij is in voorschrift 2.3.1 opgenomen dat op basis van de aanvraag van eiseres, die niet het oogmerk had om onder de drempelwaarde van 50 ton per dag te blijven, maximaal 100.000 ton puin per jaar mag worden gebroken. Voor zover relevant is het laatstelijk aan eiseres vergund om met een elektrische puinbreker maximaal 100.000 ton puin per jaar te breken, waarbij het breken van puin gedurende 10 uur in de dagperiode kan plaatsvinden, op ongeveer 50 dagen per jaar, op welke dagen maximaal 2.000 ton per dag mag worden gebroken. In die zin volgt de rechtbank de visie van verweerder dat ten onrechte niet eerder om een m.e.r.-beoordeling is gevraagd. Dit neemt niet weg dat de huidige situatie laatstelijk in 2016 is vergund en inmiddels onherroepelijk is.
Verder stelt verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht dat, uitgaande van een vergroting van de jaarlijkse doorzet met 200.000 ton, er voor de gewijzigde situatie hoe dan ook een formele m.e.r.-beoordeling gemaakt moet worden en dat een vormvrije beoordeling niet aan de orde kan zijn. Bij het bepalen of sprake is van een geval als bedoeld in kolom 2 van categorie D 18.1 van Onderdeel D van de Bijlage bij het Besluit m.e.r. moet de toename van de jaarlijkse doorzet gedeeld worden door het aantal dagen dat de inrichting in werking is. Zie in dit verband eveneens de voornoemde Afdelingsuitspraak van 10 november 2010. In deze uitspraak wordt de capaciteit namelijk berekend door de jaarcapaciteit te bepalen en deze te delen door het aantal dagen dat de installatie in werking is. Dat leidt in dit geval tot de volgende berekening: 200.000 ton delen door 250 werkdagen is een toename van 800 ton per dag. Deze toename alleen al komt ruimschoots boven de drempel van de genoemde kolom 2. Met de stelling, dat de capaciteitsgrens van de puinbreker ongewijzigd blijft en dat “slechts” het aantal beschikbare werkzame dagen toeneemt, miskent eiseres dat de in 2016 vergunde capaciteit niet 250 dagen x 2.000 ton puin per dag is maar maximaal 100.000 ton per jaar (zie voorschrift 2.3.1 van de vergunning van 22 maart 2016, welk voorschrift bij de vergunning van 1 oktober 2020 is gehandhaafd). De milieugevolgen van de doorzet op 250 dagen van een omvang van 2.000 ton puin/dag zijn niet inzichtelijk gemaakt noch is een dergelijke doorzet eerder aangevraagd dan wel vergund. Ook uit de Nota van toelichting bij het Besluit m.e.r. blijkt dat niet van de ontwerpcapaciteit moet worden uitgegaan als de milieugevolgen in de aanvraag afwijken van die op basis van de ontwerpcapaciteit van de installatie (Stb. 1999, 224, p. 38). Dit is in casu aan de orde.
4.3.4.
De rechtbank is in navolging van verweerder van oordeel dat als de puinbreker met dezelfde technische capaciteit substantieel meer afval zal verwijderen voldoende aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze wijziging nadelige gevolgen voor het milieu zou kunnen hebben. Ook uitgaande van de situatie waarbij het breken van puin gedurende 10 uur in de dagperiode kan plaatsvinden op ongeveer 150 (in plaats van 50) dagen per jaar, op welke dagen maximaal 2.000 ton per dag mag worden gebroken, kan de aanvraag niet als milieuneutraal worden beschouwd. De puinbreker veroorzaakt in die situatie op driemaal zoveel dagen per jaar de bijbehorende maximale geluidniveaus. Daarnaast zal ook het aantal vrachtwagens per dag op het terrein van de inrichting toenemen, leidt een toename van de hoeveelheid puin tot een toename van de stofverspreiding ter plaatse en zal de hoeveelheid afval die ontstaat binnen de inrichting toenemen. Dat, aldus eiseres, de notitie van [naam bedrijf] van 19 maart 2021 afdoende duidelijke antwoorden geeft op de milieutechnische onderdelen van de aanvraag is naar het oordeel van de rechtbank niet juist. Door ervan uit te gaan dat de effecten milieuneutraal zijn geeft eiseres geen juist inzicht in de daadwerkelijk optredende milieugevolgen en zijn de opgenomen gegevens verre van volledig zodat niet kan worden geconcludeerd dat een MER niet nodig is. De noodzakelijke integrale beoordeling van de mogelijke nadelige milieugevolgen van het project op basis van de drie hoofdcriteria van bijlage III bij de MER-richtlijn 1) de kenmerken van het project (toename verwerkingscapaciteit), 2) de plaats van het project (in nabijheid Natura-2000 gebied) en 3) de kenmerken van potentiële effecten (toename vrachtwagenbewegingen/uitstoot stikstof/geluid), ontbreekt waardoor verweerder de aanmeldnotitie van eiseres op goede gronden voor een m.e.r.-beoordeling onvoldoende heeft geacht.
4.3.5.
Al het vorenstaande levert naar het oordeel van de rechtbank voldoende gronden op waarom een formele m.e.r.-beoordeling nodig is en dat door verweerder geen besluit kon worden genomen als bedoeld in artikel 7.17 van de Wm op basis van de aanmeldnotitie m.e.r.-beoordeling. Artikel 7.28, tweede lid, van de Wm verplicht om het besluit dat is genomen op grond van aanmeldnotitie m.e.r.-beoordeling bij de aanvraag te voegen. Artikel 7.28 van de Wm biedt verweerder daarbij geen beoordelingsruimte. Omdat dat besluit niet bij de vergunningaanvraag was gevoegd heeft verweerder terecht de vergunningaanvraag buiten behandeling gelaten.
Vergunning van rechtswege
5.1.1.
Verweerder stelt dat hij in de gesprekken met eiseres in het kader van het vooroverleg steeds kenbaar heeft gemaakt dat hij de aanvraag, voor het verhogen van de breekcapaciteit en doorzet van puin van 100.000 naar 300.000 ton per jaar, niet als milieuneutraal kan beschouwen en dat dergelijke aanpassingen met een uitgebreide procedure moeten worden voorbereid. Uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten van het bestemmingsplan volgt bovendien dat puinbrekerijen met een verwerkingscapaciteit van meer dan 100.000 ton per jaar vallen onder categorie 4.1. Hiermee past de beoogde activiteit niet binnen het bestemmingsplan en ook daarom is de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing op de vergunningaanvraag. Voorts geldt dat de aangevraagde wijziging tevens de activiteit ‘milieu’ omvat, zodat ook op die grond de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure op grond van artikel 3.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing is. De uitzondering hierop, opgenomen in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo, is hier niet van toepassing. Dat niet binnen de termijn van de reguliere procedure aan de aanvrager wordt gemeld dat de uitgebreide Awb-procedure van toepassing is, heeft niet tot gevolg dat de reguliere procedure van toepassing is. Vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2606, en 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:372, r.o. 3.2.
5.1.2.
Nu, aldus verweerder, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is en niet de reguliere procedure, is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing (artikel 3:10, vierde lid van de Awb) en is er dus geen vergunning van rechtswege ontstaan.
5.2.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte ontkent dat een vergunning van rechtswege is ontstaan. De aanvraag voor de milieuneutrale verandering van 23 maart 2021, waarbij om een binnenplanse afwijking is verzocht, kent volgens eiseres een reguliere voorbereidingsprocedure. In de behandelingsperiode is de aanvraag door verweerder nimmer als "uitgebreid" beoordeeld. Op verzoek van verweerder heeft inhoudelijk overleg (zoom-meetingen van 19 mei en 15 juni 2021) plaatsgevonden met de OZHZ. Op 10 juli 2021 heeft eiseres verweerder erop gewezen dat een vergunning van rechtswege was ontstaan en heeft zij aan verweerder verzocht zo spoedig mogelijk invulling te geven aan de wettelijke verplichting tot de formele bekendmaking van de van rechtswege verleende vergunning. Dit is bij het primaire besluit ten onrechte niet gehonoreerd.
Eiseres meent dat het verweerder niet meer vrij staat om bijna twee maanden buiten de termijn voor het nemen van een beslissing te beoordelen of al dan niet aan de voorwaarden van bijvoorbeeld de binnenplanse ontheffing wordt voldaan. Het systeem van de Wabo biedt, in samenhang met Afdeling 4.3.3.3 van de Awb (positieve beschikking bij niet tijdig beslissen), geen ruimte om na afloop van de termijn van de reguliere voorbereidingsprocedure nog te beoordelen of de vergunning eigenlijk wel met toepassing van die procedure had kunnen worden verleend. Eiseres wijst in dit verband op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 maart 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BW5007.
Verder stelt eiseres diverse malen in woord en geschrift te hebben betoogd dat geen sprake is van (een aanvraag tot) een toename van de capaciteit van de breker. De doorzet wordt groter door meer bedrijfsuren; de capaciteit van de puinbreker wordt niet verhoogd. Voorts zijn in de aanvraag alle relevante milieuaspecten van de wijziging behandeld en afgezet tegen de bestaande situatie van het milieu. De milieugevolgen van de aangevraagde capaciteit zijn nihil. Het is eiseres onduidelijk welke informatie nog zou ontbreken.
In de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2017, waar verweerder naar verwijst, is sprake van een bouwplan waarvoor het desbetreffende bestemmingsplan geen binnenplanse vrijstelling kon bieden. Er is dus geen sprake van een vergelijkbaar geval. Voor de onderhavige verandering is met de aanvraag de reguliere procedure gevolgd, milieuneutraliteit aangetoond en de haalbaarheid van de binnenplanse ontheffing onderbouwd, terwijl verweerder het tegendeel niet inhoudelijk heeft bewezen. Vanwege het ontbreken van een besluit is de vergunning van rechtswege ontstaan, aldus eiseres.
5.3.
De rechtbank is met eiseres van oordeel dat de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2017geen betrekking had op een vergelijkbare zaak omdat het daarin ging om de mogelijkheid van een binnenplanse vrijstelling. Wel is voor de vraag welke procedure moet worden toegepast ook in dit geschil het uitgangspunt dat dit exclusief volgt uit de paragrafen 3.2 en 3.3 van de Wabo. Verweerder heeft hierin geen keuze. Daardoor leidt, anders dan eiseres betoogt, het feit dat verweerder niet binnen de beslistermijn van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft meegedeeld dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, niet tot toepasselijkheid van de reguliere voorbereidingsprocedure. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:372, rechtsoverweging 3.2.
Los van de kwesties, 1) of verweerder al dan niet in het vooroverleg dan wel door middel van een mailwisseling aan eiseres voldoende kenbaar heeft gemaakt welke procedure er ter zake van de onderhavige aanvraag gevoerd moet worden, 2) of artikel 3.10, eerste lid, onder f, van de Wabo al dan niet op de aanvraag van toepassing is, 3) en of de aanvraag al dan niet kan worden vergund met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid om daarvan af te wijken, is de rechtbank van oordeel dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing was (artikel 3.10, eerste lid, onder c, van de Wabo) aangezien de activiteit milieu onderdeel uitmaakt van de vergunningaanvraag zonder dat de uitzondering van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo zich voordoet. Voor die uitzondering moet de aangevraagde verandering aantoonbaar 'milieu neutraal' zijn. Dat is het geval als de aangevraagde wijziging geen grotere of andere nadelige gevolgen voor het milieu heeft, geen verplichting bestaat tot het opstellen van een milieueffectrapport en niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend. Gelet op hetgeen hiervoor onder het kopje “buitenbehandelingstelling” is overwogen voldoet de aanvraag hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan. Door eiseres is niet aangetoond noch aannemelijk gemaakt dat de aangevraagde verandering van de breekinstallatie niet tot grotere of nadeligere milieugevolgen zal leiden ten opzichte van de reeds vergunde situatie. Daarom kon gen vergunning van rechtswege ontstaan.
De beroepsgrond van eiseres, dat in dit geval wegens een milieuneutrale wijziging de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en daarom een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan, kan op grond van wat hiervoor is overwogen evenmin slagen.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. G.C.W. van der Feltz en mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 21 juli 2022.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage wet- en regelgeving
Bestemmingsplan Bedrijventerrein Noordhoek
Artikel 3, lid 3.1, luidt als volgt
De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'gezoneerd industrieterrein';
(….)
Artikel 3, lid 3.6.1, luidt als volgt.
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.1:
om bedrijfsactiviteiten toe te laten uit ten hoogste twee categorieën hoger dan in lid 3.1, voor zover de betrokken activiteit naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de categorieën, zoals in lid 3.1 genoemd;
om bedrijfsactiviteiten toe te laten die niet in de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'gezoneerd industrieterrein' zijn genoemd, voor zover de betrokken activiteit naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot de categorieën, zoals in lid 3.1 genoemd.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1 Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(..)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, vam de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(….)
e. 1°.het oprichten,
2°.het veranderen of veranderen van de werking of
3°.het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk,
(…)
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.12, eerste lid, Wabo
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Artikel 3.9 Wabo luidt als volgt
1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. Het doet daarvan tevens zo spoedig mogelijk mededeling op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
3. Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
4. Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht, op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
Artikel 3.10, derde lid, Wabo
In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
Artikel 2.7, eerste lid, Wabo luidt als volgt.
Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.2aa Bor
Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
Artikel 5a.1. Bor
Als categorie als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, onderdeel f, van de wet worden aangewezen gevallen als bedoeld in artikel 6.10a, derde lid.
Artikel 6.10a Bor
1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.
2. Indien de activiteit betrekking heeft op een project of handeling behorend tot een in artikel 1.3, eerste lid, van het Besluit natuurbescherming aangewezen categorie van projecten en handelingen, wordt in het eerste lid in plaats van «gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben» gelezen «Onze Minister van Economische Zaken heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft».
3. Het eerste lid, al dan niet in samenhang met het tweede lid, is niet van toepassing indien gedeputeerde staten als bedoeld in het eerste lid tevens het bevoegd gezag zijn, onderscheidenlijk indien Onze Minister van Economische Zaken tevens het bevoegd gezag is, om te beslissen op de desbetreffende aanvraag om een omgevingsvergunning.
Wet milieubeheer (Wm)
Artikel 7.2, 1e, 4e en 8e lid Wm
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
(…)
4. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
(…)
(..)
8. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing van een activiteit, dan wel van een plan of besluit slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën van gevallen.
Artikel 7.17
1 Behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, vijfde lid, neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Artikel 7.28
1. Het bevoegd gezag laat een aanvraag om een besluit buiten behandeling indien
a. bij het indienen van de aanvraag geen milieueffectrapport is overgelegd, tenzij van de plicht tot het opstellen van een milieueffectrapport op grond van artikel 7.5, eerste lid, ontheffing is verleend en er geen rapport met een andere beoordeling als bedoeld in artikel 7.5, tweede lid, hoeft te worden opgesteld;
b. er een ontheffing op grond van artikel 7.5, eerste lid, is verleend, een afschrift van de mededeling, bedoeld in artikel 7.5, vierde lid, ontbreekt;
c. in gevallen waarin krachtens artikel 14.5 ter voorbereiding van meer dan een besluit één milieueffectrapport wordt gemaakt, de van de aanvrager afkomstige aanvragen tot het nemen van de andere betrokken besluiten niet tegelijkertijd worden ingediend.
2 Het bevoegd gezag laat de aanvraag tevens buiten behandeling indien deze een krachtens artikel 7.2, vierde lid, aangewezen besluit betreft voor een krachtens artikel 7.2, achtste lid, aangewezen geval, dat krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen, en
a. bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.17, eerste lid, inhoudende dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt, of
b. geen beslissing is genomen krachtens artikel 7.17, eerste lid, dan wel is beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt en dat rapport niet is overgelegd.
Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer)
Artikel 2, vierde lid , Besluit mer
4. Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
1.
Onderdeel D. Activiteiten, plannen en besluiten, ten aanzien waarvan de procedure als bedoeld in de artikelen 7.16 tot en met 7.20 van de wet van toepassing is
Onderdeel D. Activiteiten, plannen en besluiten, ten aanzien waarvan de procedure als bedoeld in de artikelen 7.16 tot en met 7.20 van de wet van toepassing is
Kolom 1
Kolom 2
Kolom 3
Kolom 4
Activiteiten
Gevallen
Plannen
Besluiten
D 18.1
De oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder D 18.3, D 18.6 of D 18.7.
In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.
Het plan, bedoeld in artikel 10.3 van de wet, de structuurvisie, bedoeld in de artikelen 2.1, 2.2 en 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening, en de plannen, bedoeld in de artikelen 3.1, eerste lid, 3.6, eerste lid, onderdelen a en b, van die wet.
De besluiten waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en een of meer artikelen van afdeling 13.2 van de wet van toepassing zijn.