Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/2949
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 januari 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. F.K. van den Akker,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F.J.B.A. Duijnstee.
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 2.250,- vanwege een overtreding van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb).
Bij besluit van 23 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [vennoot] , vennoot van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:
“Er werd een gewasbeschermingsmiddel, zijnde MATOS EXTRA (14681 N), verkeerd gebruikt.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 20, eerste lid, van de Wgb, gelezen in samenhang met artikel 55 van Pro Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (Verordening 1107/2009).
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 17 juli 2019 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder was ter plaatse naar aanleiding van een melding van het waterschap en schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Op woensdag 3 april 2019, omstreeks 18.30 uur, bevond ik mij op de openbare weg [straat] in [plaats] . Ik zag dat het perceel aan 4 zijden omgeven was door een watervoerende sloot. Ik zag dat de aanwezige vegetatie in de sloottaluds, aan de zijde van het perceel, over een lengte van circa 550 meter verkleurings- en afstervingsverschijnselen vertoonden die mij deden vermoeden dat deze waren behandeld met een chemisch gewasbeschermingsmiddel op basis van de werkzame stof glyfosaat.
Op woensdag 3 april 2019, omstreeks 18.30 uur, bevond ik mij op de openbare weg [straat] in [plaats] . Ik zag dat het perceel aan 4 zijden omgeven was door een watervoerende sloot. Ik zag dat de aanwezige vegetatie in de sloottaluds, aan de zijde van het perceel, over een lengte van circa 550 meter verkleurings- en afstervingsverschijnselen vertoonden die mij deden vermoeden dat deze waren behandeld met een chemisch gewasbeschermingsmiddel op basis van de werkzame stof glyfosaat.
Een situatieschets van het perceel bouwland gelegen aan de [straat] met dedoodgespoten sloottaludlengtes is als bijlage 1 bij dit rapport van bevindingen gevoegd.
Foto's van de doodgespoten taluds zijn als bijlage 2 bij dit rapport van Bevindingen gevoegd.
Van de afstervende vegetatie in het sloottalud heb ik een monster genomen.
Ik heb het vegetatiemonster, met door de NVWA voor éénmalig gebruik verstrekte schone latex handschoenen, genomen over de gehele lengte van het doodgespoten sloottalud.
Het genomen vegetatiemonster is verpakt en gesloten in daarvoor bestemde schone secubags waarbij het monster is voorzien van zegelnummer 35147581 en het contramonster van zegelnummer 35147598. Vergezeld van het relaas van monsterneming 496/993711/2019SCH01 heb ik beide monsters naar het RIKILT te Wageningen gezonden met het verzoek het te onderzoeken via de Multimethode.
Een kopie van dit relaas van monsterneming is als bijlage 3 bij dit rapport van Bevindingen gevoegd.
Op donderdag 13-06-2019 ontving ik via mail het analyserapport van het RIKILT van bovengenoemd vegetatiemonster. Het analyserapport was voorzien van het RIKILT monsternummer RIK0547595. In analyserapport (vegetatie sloottalud) met monsternummer RIK0547595 las ik dat de volgende werkzame stof is aangetroffen: GLYFOSAAT 1,5 mg/kg
Een kopie van het RIKILT analyserapport is als bijlage 4 bij dit rapport van Bevindingen gevoegd.
Het is mij bekend dat GLYFOSAAT houdende gewasbeschermingsmiddelen géén toelating hebben voor het (dood)spuiten van sloottaluds. Het gebruik van een GLYFOSAAT houdend gewasbeschermingsmiddel is derhalve in strijdt met het wettelijk gebruiksvoorschrift.
Naar aanleiding van bovenstaande bevond ik mij op woensdag 10 april 2019, omstreeks 12.20 uur op het landbouwbedrijf van [eiseres] gevestigd aan [adres] . Nadat ik mij gelegitimeerd had als toezichthouder van de NVWA ontmoette ik een persoon die zich aan mij voorstelde als [vennoot] , mede vennoot van [eiseres] . Vervolgens deelde ik [vennoot] de reden van mijn komst mede, te weten het doodspuiten van sloottaluds, over een lengte van circa 550 meter, bij een perceel aan de [adres] .
[vennoot] deelde mij mede dat hij wist waar het over ging en dat hij eigenaar was van dit perceel. Aansluitend liep ik, op mijn verzoek, vergezeld door [vennoot] naar de opslag van de gewasbeschermingsmiddelen voor controle van de voorraad gewasbeschermingsmiddelen. Ik zag dat de ruimte, waarin de gewasbeschermingsmiddelen worden bewaard, zich aan de voorkant van een van de bedrijfsgebouwen bevond. Op mijn verzoek opende [vennoot] het deurtje van de ruimte met daarin de voorraad gewasbeschermingsmiddelen. Ik zag dat in deze ruimte onder andere een aangebroken 20 liter verpakking MATOS EXTRA mettoelatingsnummer 14681N stond. In deze verpakking was nog circa 10 liter aanwezig.
Een foto van de aangetroffen verpakking MATOS EXTRA is als bijlage 5 bij dit rapport van bevindingen gevoegd.
Ik zag verder een gekeurde getrokken veldspuit op het erf staan.
Ik zag op het etiket behorend bij de verpakking MATOS EXTRA onder de toepassingsvoorwaarden onder andere staan:
Bij de toepassing op tijdelijk onbeteeld terrein mogen sloottaluds niet gespoten worden.
Het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel MATOS EXTRA, 14681N is derhalve in strijdt met het wettelijk gebruiksvoorschrift toegepast, het wettelijk gebruiksvoorschrift van het gewasbeschermingsmiddel MATOS EXTRA, 14681N is als bijlage 6 bij dit rapport van bevindingen gevoegd.
(…)
Nadat ik [vennoot] had meegedeeld dat hij niet tot antwoorden verplicht was, verklaarde hij op woensdag 10 april 2019, omstreeks 12.40 uur, op mijn vragen het volgende:
"Ik vorm samen met mijn vrouw de VOF. Ik vertegenwoordig de VOF in mijn persoon. Ik ben verantwoordelijk voor het beleid waaronder de gewasbescherming. Het perceel is eigendom van [eiseres] . Ik heb op 27 februari 2019 het gewasbeschermingsmiddel MATOS gespoten op het toen nog onbeteelde perceel aan [adres] . Zoals u gezien heeft is het perceel nu ingezaaid. Ik heb nog een restant van het gewasbeschermingsmiddel MATOS in voorraad. Ik heb deze toepassing ook geregistreerd zoals ik u liet zien. In de spuitadministratie staat MATADOR maar hier wordt MATOS bedoeld. Ik was tijdens het spuiten aan het opletten dat ik met mijn spuitboom niet in de draad van de afrastering kwam. Ik had de kantdop aan tijdens het spuiten. Ik heb me gefocust op het recht rijden langs de draad. Omdat het perceel niet vlak was was ikgeconcentreerd op het recht rijden langs de draad. Ik heb hierdoor de spuitnevel niet onder de aandacht gehad. Toen de vegetatie in het talud aan het doodgaan/afsterven was merkte ik het pas op. Hier moet ik een volgende keer meer rekening mee houden. Ik was mij niet bewust dat het verkeerd ging. Het kan niet anders dat windinvloed de oorzaak is geweest van dit probleem. Ik heb het gewasbeschermingsmiddel MATOS aangekocht bijgewasbeschermingsmiddelen handelaar [naam] in [plaats] . Op 26 februari is het gewasbeschermingsmiddel MATOS geleverd. Ik zal u de factuur via de mail toesturen".
Een kopie van de spuitadministratie is als bijlage 7 bij dit rapport van bevindingen gevoegd.
Kopie aankoop MATOS is als bijlage 8 bij dit rapport van Bevindingen gevoegd.”
3. Eiseres voert aan dat de toezichthouder in het rapport niet vermeldt langs welk deel van welke perceelzijden de vegetatie in de sloottaluds zou zijn afgestorven. Ook de bij het rapport gevoegde situatieschets geeft daar geen inzicht in en de bij het rapport gevoegde foto’s laten alleen drie zijden zien die samen slechts 458 meter lang zijn (en dus geen 550 meter zoals in het rapport staat). Onduidelijk is dus of de toezichthouder langs 550 meter aan vier zijden verkleurings- en afstervingsverschijnselen heeft gezien of dit alleen langs drie zijden heeft gezien en daarbij de lengte verkeerd heeft ingeschat dan wel enkel is uitgegaan van de melding daarvan door het waterschap. Deze onduidelijkheid klemt te meer nu de toezichthouder in het rapport ook vermeldt dat hij een monster heeft genomen over de gehele lengte van het doodgespoten talud; onduidelijkheid over welke delen van het talud het gaat, raakt de controleerbaarheid van de monstername. Gezien het geringe gewicht van het monster betwijfelt eiseres bovendien of de toezichthouder een monster over de gehele lengte heeft genomen, zoals in het rapport staat. Ook bevat het rapport onjuistheden. De toezichthouder vermeldt namelijk dat hij bij zijn bezoek aan het bedrijf een getrokken veldspuit zag staan maar dat is onmogelijk omdat eiseres die niet heeft (eiseres heeft alleen een spuit die aan heftlatten van de trekker worden gehangen). Daarbij is van belang dat de toezichthouder het rapport pas drie maanden na de constatering heeft opgemaakt, terwijl hij die dag meerdere controles heeft verricht; mogelijk wist hij niet meer exact wat hij had waargenomen. Verweerder is ook voorbij gegaan aan een andere plausibele verklaring van eiseres voor de verkleuring van het talud, namelijk dat in de taluds nog oud (riet)maaisel lag. Bovendien, als de taluds in februari 2019 waren doodgespoten dan had eiseres niet al in mei 2019 opnieuw moeten maaien. Subsidiair voert eiseres aan dat verweerder de boete ten onrechte heeft verhoogd met 50 procent omdat het sloottalud over meer dan 500 meter zou zijn bespoten. Er is immers onduidelijkheid over de lengte van de verkleuring, aldus eiseres.
3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2021:564, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport zoals hier aan de orde, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouder zoals weergegeven in het rapport van 17 juli 2019. Uit het rapport blijkt dat de toezichthouder zag dat op een perceel van eiseres de vegetatie in de sloottaluds afstervingsverschijnselen vertoonde, dat hij een vegetatiemonster heeft genomen en dat dit glyfosaat bleek te bevatten, terwijl gewasbeschermingsmiddelen met deze stof niet zijn toegelaten voor het spuiten van sloottaluds. Eiseres betwist niet dat zij haar perceel heeft bespoten met Matos Extra, dat glyfosaat bevat. Ook is duidelijk dat het gewasbeschermingsmiddel Matos Extra niet op sloottaluds mag worden gespoten. Wel betwist eiseres dat zij de sloottaluds met dit middel heeft bespoten; zij stelt voldoende afstand te hebben gehouden langs de randen van het perceel en wijst op oud rietmaaisel dat in de taluds lag. De rechtbank ziet echter geen enkele aanleiding te twijfelen aan de constatering van de toezichthouder dat hij de verkleuring en afsterving zag op vegetatie aanwezig in de sloottaluds en van die vegetatie een monster heeft genomen en dat het dus niet om oud maaisel ging. De toezichthouder heeft dit ter zitting ook nog eens bevestigd. De rechtbank gaat ervan uit dat de toezichthouder over voldoende expertise beschikt om het verschil tussen vegetatie en oud maaisel duidelijk te herkennen. Overigens blijkt ook voor de rechtbank duidelijk uit de foto’s die bij het rapport zijn gevoegd, dat in het sloottalud vegetatie aanwezig is. Ter zitting heeft de toezichthouder ook nog verklaard dat hij bij de monstername plukjes vegetatie heeft genomen (en geen liggend oud maaisel) en heeft een zakje getoond zoals dat ook bij deze monstername is gebruikt en op een van de foto’s bij het rapport zichtbaar is. Verweerder heeft in het verweerschrift gemotiveerd toegelicht dat de vermelding in het relaas van monsterneming van de grootte van het genomen monster (0,2 gram) een kennelijke verschrijving is. Ter zitting heeft de toezichthouder toegelicht dat het 200 gram moet zijn, dat is de gebruikelijke grootte van een dergelijk monster dat de toezichthouder neemt. Dat het gaat om een groter monster is ter zitting ook niet (langer) door eiseres betwist.
3.3.
Ook in het overig door eiseres aangevoerde ziet de rechtbank geen reden voor twijfel aan de inhoud van het rapport van bevindingen. Dat het rapport drie maanden na de constatering is opgemaakt maakt niet dat niet meer van de juistheid ervan kan worden uitgegaan. Daarbij heeft de toezichthouder een week na de constatering al met een vennoot van eiseres gesproken over de constateringen en is voor het opmaken van het rapport gewacht op het resultaat van de monsteranalyse. Wat betreft de gestelde onjuistheid in het rapport over de veldspuit die de toezichthouder bij eiseres zou hebben gezien, overweegt de rechtbank dat ook al zou dit een onjuiste weergave zijn - wat de rechtbank niet aanneemt - dit niet tot twijfel kan leiden aan de constateringen van de toezichthouder over de afgestorven vegetatie in het rapport. De gebruikte veldspuit raakt de gedane constatering niet; eiseres is immers niet verweten dat zij een verkeerde veldspuit zou hebben gebruikt.
3.4.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft begaan, namelijk het onjuist gebruik van een gewasbeschermingsmiddel. Daarbij merkt de rechtbank op dat de lengte waarover of mate waarin dit verkeerd gebruik heeft plaatsgevonden niet van belang is voor de vaststelling van de overtreding van artikel 55 van Pro Verordening 1107/2009 en artikel 20, eerste lid, van de Wgb. Dit kan wel een rol spelen bij de hoogte van de boete.
3.5.
Verweerder heeft aan eiseres een boete opgelegd van € 2.250,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag van € 1.500,-. Verweerder heeft die verhoging toegepast op grond van artikel 33a van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden, vanwege de ernst van de overtreding. Volgens bestendige uitvoeringspraktijk van de NVWA wordt de boete namelijk verhoogd als de bespuiting op het sloottalud heeft plaatsgevonden over een lengte van meer dan 500 meter. In het verweerschrift heeft verweerder zich echter op het standpunt gesteld dat uit het rapport van bevindingen niet kan worden vastgesteld dat de verkleuring daadwerkelijk over tenminste 500 meter lengte is waargenomen, nu de lengte van de verkleuring van de zijde E-F van het perceel onvoldoende uit het rapport blijkt. Dit brengt verweerder tot de conclusie dat de verhoging van de boete onterecht is. De subsidiaire beroepsgrond van eiseres slaagt dus. Voor zover eiseres ook betoogt dat het standaardboetebedrag van € 1.500,- in dit geval te hoog is of eerst een waarschuwing had moeten worden gegeven, slaagt dit betoog niet. Uit Bijlage XIII van de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden volgt dat bij een overtreding als hier aan de orde een boete wordt opgelegd van € 1.500,-. Volgens het destijds en thans geldende Specifiek interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen kan in plaats van een boete worden volstaan met een waarschuwing als het gaat om een incident en niet doelbewust verkeerd gebruik, maar dan dient ook sprake te zijn van een geringe hoeveelheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat daar geen sprake van is. Ook indien zijde E-F van het perceel niet wordt meegerekend, staat voor de rechtbank voldoende vast dat over een grote lengte van het perceel het gewasbeschermingsmiddel op het sloottalud is gespoten. Dat het maar om kleine losse plekjes zou gaan, veroorzaakt door de wind, acht de rechtbank niet aannemelijk en vindt ook geen bevestiging in de foto’s bij het rapport en in de beschrijvingen van de toezichthouder. Verder heeft eiseres geen omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan de boete zou moeten worden gematigd. Ook de rechtbank is daarvan niet gebleken.
4. Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder wel terecht een boete aan eiseres heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag te hoog is. Het beroep is dus gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit herroepen wat betreft de verhoging van de boete. De rechtbank stelt zelf het boetebedrag vast op € 1.500,-.
5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
6. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting met een waarde per punt van € 541,-; 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,-. Ook heeft eiseres gevraagd om vergoeding van de reiskosten van de bij de zitting aanwezige vennoot. De rechtbank stelt deze te vergoeden kosten conform opgave vast op € 47,16. Verweerder dient dus in totaal € 2.647,16 aan proceskosten van eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de verhoging van de boete;
- herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de verhoging van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- stelt het boetebedrag vast op € 1.500,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.647,16.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 14 januari 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.