Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/106
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 september 2021 in de zaak tussen
[naam eiseres] eiseres,
gemachtigde: mr. S.W. Boot,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. B.J. Klein.
Procesverloop
Bij aanslag met als factuurdatum 4 juni 2019 (de aanslag) heeft verweerder van eiseres € 75.222,43 aan leges omgevingsvergunning geheven.
Bij besluit van 28 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres hiertegen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben hierna nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2021. Namens eiseres zijn [naam 1] en haar gemachtigde verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verder was namens verweerder [naam 2], kostendeskundige bij de gemeente Rotterdam aanwezig.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en partijen uitgenodigd om te onderzoeken of een compromis tussen hen mogelijk is.
Bij brief van 16 april 2021 heeft verweerder een voorstel gedaan.
Hierop heeft eiseres bij faxbericht van 22 april 2021 een reactie gegeven.
Een compromis is niet gesloten.
Na daartoe van partijen toestemming te hebben ontvangen, heeft de rechtbank bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft zij het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1
Eiseres heeft op 8 februari 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van het bedrijfsverzamelgebouw “[naam gebouw]” aan de [adres]. Het project omvat de bouw van 64 opslagunits en garageboxen. Als geschatte kosten voor de werkzaamheden heeft eiseres € 1.850.000,- exclusief omzetbelasting opgegeven. Bij de aanvraag zaten diverse stukken, waaronder bouwtekeningen.
Op de aanvraag is de “Verordening leges omgevingsvergunning 2019” (hierna: Verordening) van toepassing.
1.2
In afwijking van de door eiseres opgegeven bouwkosten, heeft verweerder de aanslag gebaseerd op € 3.800.000,- aan bouwkosten.
In het bestreden besluit heeft verweerder de aanslag gehandhaafd. Een kostenexpert heeft een berekening van de netto bouwkosten gemaakt, waaruit volgt dat de bouwkosten niet te hoog zijn vastgesteld, aldus verweerder.
2. In geschil is de hoogte van de aanslag. Volgens eiseres moet deze gebaseerd worden op een bedrag van ongeveer € 2.450.000,- aan bouwkosten, bestaande uit de door de aannemer begrote kosten van (afgerond) € 2.1000.000,- en de kosten van het afwerken van acht units van € 350.000,-. Volgens verweerder moet de aanslag worden gebaseerd op een bedrag van € 3.800.000- aan bouwkosten.
3. Bij de beoordeling zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
Op grond van artikel 229, eerste lid en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
Op basis van dit artikel heeft de gemeenteraad van Rotterdam de Verordening vastgesteld.
Op grond van artikel 2 van Pro de Verordening worden onder de naam ‘leges omgevingsvergunning’ rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Verordening, worden – voor zover van belang – de leges omgevingsvergunning geheven naar de heffingsmaatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.
Artikel 1 van Pro de tarieventabel luidt als volgt:
1.1
Maatstaf van heffing:
Maatstaf van heffing zijn de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.
1.1.1
De totale bouwkosten worden berekend volgens de NEN 2699 (investerings- en
exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen) zoals dit
normblad laatstelijk is gewijzigd of vervangen.
1.1.2
NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen –
Begripsomschrijvingen en indelingen), zoals dit normblad laatstelijk is gewijzigd of
vervangen, ligt voor een ieder ter inzage ten kantore van de Afdeling Bouw- en
woningtoezicht van het Cluster Stadsontwikkeling, kantoorhoudend aan de
Wilhelminakade 139 3072 AP te Rotterdam.
1.2
De omzetbelasting en de kosten van het verwerven van de grond maken geen deel uit van de totale bouwkosten.
1.3
Het tarief ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) dan wel het in behandeling nemen van een aanvraag om een projectuitvoeringsbesluit (een besluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en herstelwet) die mede deze activiteit bouwen omvat, wordt als volgt bepaald:
1.3.1
Schijf 1 - bij bouwkosten tot en met € 35.900,00 bedraagt het tarief 1,58% van de totale bouwsom met een minimum van € 97,20;
1.3.2
Schijf 2 - bij bouwkosten vanaf € 35.900,01 tot en met € 530.000,00 wordt het tarief van schijf 1 over het bij die schijf genoemde bedrag geheven vermeerderd met 1,81% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in schijf 2;
1.3.3
Schijf 3 - bij bouwkosten vanaf € 530.000,01 tot en met € 1.100.000,00 wordt het tarief van de schijven 1 en 2 over de bij die schijven genoemde bedragen geheven vermeerderd met 1,96% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in deze schijf;
1.3.4
Schijf 4 - bij bouwkosten vanaf € 1.100.000,01 tot en met € 10.700.000,00 wordt het tarief van de schijven 1, 2 en 3 over de bij die schijven genoemde bedragen geheven vermeerderd met 2,02% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in deze schijf;
1.3.5
Schijf 5 - bij bouwkosten vanaf € 10.700.000,01 tot en met € 26.700.000,00 wordt het tarief van de schijven 1, 2, 3 en 4 over de bij die schijven genoemde bedragen geheven vermeerderd met 2,17% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in deze schijf;
1.3.6
Schijf 6 - bij bouwkosten vanaf € 26.700.000,01 wordt het tarief van de schijven 1, 2, 3, 4 en 5 over de bij die schijven genoemde bedragen geheven vermeerderd met 0,83% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in deze schijf met een maximum van € 1.018.813,30
In de toelichting op de Verordening staat, voor zover van belang, het volgende:
“(…) Artikelsgewijs
Artikel 1.1 Tarieventabel
Bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt de hoogte van de verschuldigde leges bepaald aan de hand van de in artikel 1.1.1 vastgelegde objectieve prijsbepalingsmethodiek. Daarbij gaat het altijd om de prijs die van toepassing is op de bedrijfsmatige realisatie van het aangevraagde bouwplan. Dit betekent dat het niet relevant is of de werkzaamheden door een aannemer of in eigen beheer worden uitgevoerd, dat niet relevant is of sprake is van een tijdelijke of een permanente bouwactiviteit, dat niet relevant is of gebruik wordt gemaakt van nieuwe of van tweedehands materialen en dat alle als bouwactiviteit te duiden objecten onder deze regeling vallen. (…).”
Verweerder hanteert bij de beoordeling de Richtlijn berekening bouwkosten als grondslag voor de bouwleges (hierna: Richtlijn). Daarin staat onder meer:
“Binnen de Gemeente Rotterdam wordt een richtlijn gehanteerd voor het bepalen van de Bouwkosten die de maatstaf zijn voor de heffing van bouwleges. De bouwkosten zoals opgenomen in Verordening leges omgevingsvergunning worden omschreven in de NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van onroerende zaken bedoeld voor de informatieoverdracht van kosten en kwaliteitgegevens).
De bouwkosten kunnen op diverse manieren worden begroot, de begroting dienen te voldoen aan de hierboven genoemde normen. De begroting opgesteld conform de STABU-codering (gebaseerd op de STABU bestekssystematiek) voldoet hieraan. Een andere benaming voor deze begrotingsmethodiek is een zgn. MAMO-begroting (Materiaal, Arbeid, Materieel, Onderaanneming) en bestaat uit gedetailleerde / onderbouwde begrotingsregels. Met deze begroting kan men de inschrijfbegroting van de aannemer controleren op regelniveau. De voor leges opgegeven bouwkosten worden inhoudelijk gecontroleerd op prijsniveau en compleetheid. De hieronder opgenomen lijst is indicatief opgesteld en dient als leidraad voor de controle van de opgegeven bouwkosten. De indeling van de lijst komt overeen met de reguliere opbouw van een aannemersbegroting. Aan het begin van elke regel zijn de bijbehorende hoofdstukken conform de STABU-codering opgenomen. (…)”
Daaronder volgt een opsomming van diverse bouwkosten, onderverdeeld in directe bouwkosten en indirecte bouwkosten. Tot slot wordt een omschrijving gegeven van niet tot de bouwkosten behorende kosten.
5. Uit de hiervoor weergegeven regels volgt dat voor de hoogte van de leges bepalend is de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, althans voor zover de werkzaamheden zijn omschreven in de NEN 2699-norm (en dus in de Richtlijn).
Anders dan eiseres aanvoert zijn de werkelijke of eigen bouwkosten dus niet van belang.
Dat verweerder leges mag heffen over bouwkosten die zijn gebaseerd op normbedragen (en niet op de echte bouwkosten) volgt onder meer uit de uitspraak van de Hoge Raad van 10 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:689.
6. Op verweerder rust vervolgens de bewijslast dat hij de bouwkosten waarop de aanslag is gebaseerd niet te hoog heeft vastgesteld (vergelijk r.o. 6.4.3. van de uitspraak van Hof Amsterdam van 18 december 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:4979)
.
.
7. Voor de berekening van de bouwkosten die in het economisch verkeer betaald zouden worden, moet volgens partijen worden gekeken naar de bouwtekeningen die waren gevoegd bij de aanvraag die heeft geleid tot het verlenen van de omgevingsvergunning. Daaruit volgt immers voor welk bouwwerk de omgevingsvergunning is aangevraagd. De rechtbank acht dit een juist uitgangspunt, dat aansluit bij het bepaalde in artikel 1.1 van de Tarieventabel over de heffingsmaatstaf.
8. Volgens verweerder heeft hij aan de hand van de bij de omgevingsvergunning horende bouwtekeningen een berekening (‘Recapitulatie berekening leges’, bijlage 9B bij het verweerschrift) gemaakt van alle onderdelen van het vergunde gebouw (onderverdeeld in: bouwkundige werken, installaties, vaste inrichting en terreinvoorzieningen) en de kosten daarvan (= de directe bouwkosten) en van de algemene uitvoeringskosten en opslagen (= de indirecte bouwkosten).
De bedragen zijn berekend met het ramingsprogramma Bouwkostencheck, een online begrotingsprogramma voor het ramen van bouwkosten, speciaal ontwikkeld door IGG Bouweconomie voor gemeenten om bouwkosten te controleren.
De rechtbank vindt dit een afdoende en objectiveerbare methode om de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald te berekenen.
9. Verweerder heeft echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de door hem opgevoerde bouwkosten zijn terug te voeren op de bouwaanvraag en de daarbij behorende bouwtekeningen. Uit de bouwtekeningen volgt naar het oordeel van de rechtbank dat 56 van de 64 units van het project niet afgewerkt en ingericht worden opgeleverd, zoals eiseres ook betoogt. Verweerder maakt niet aannemelijk dat deze 56 units wel als afgewerkte units op de bouwtekening(en) staan, zoals hij immers betoogt. Daarom valt niet in te zien waarom verweerder voor alle units uitgaat van een volledige (binnen)afwerking.
Daarnaast heeft verweerder ook een bedrag in zijn begroting opgenomen voor een trafohuisje. Dit staat weliswaar op de tekening, maar de rechtbank vindt aannemelijk dat eiseres niet degene is die dit trafohuisje gaat bouwen, aangezien zij niet de eigenaar is van de grond waarop dit huisje staat.
Tot slot heeft verweerder voor “algemene kosten bouwbedrijf” een opslag van 6 % aangehouden en voor “winst en risico” een opslag van 4,5 %. Een onderbouwing voor deze percentages ontbreekt.
10. Omdat verweerder niet in zijn bewijslast is geslaagd, beoordeelt de rechtbank of eiseres de door haar voorgestane bouwkosten aannemelijk maakt. Dat is niet het geval.
Eiseres verwijst naar de open begroting van haar aannemer van 14 februari 2019, maar die begroting is gebaseerd het verkoopboekje van het project [naam gebouw] en niet op de bouwaanvraag en bouwtekeningen. De rechtbank begrijpt dat dit in lijn ligt met de bouwtekeningen, maar het is geen directe weerslag van de kosten van het project “[naam gebouw]”. Daarnaast acht de rechtbank aannemelijk dat de kosten van onderaannemers niet zijn meegenomen in de begroting.
Verder is in de begroting een korting opgenomen, maar een korting is geen onderdeel van de prijs in het normale economisch bouwverkeer, zoals bedoelt in de Verordening. Een korting kan namelijk per aannemer verschillen en van verschillende factoren afhankelijk zijn, bijvoorbeeld of er meerdere projecten tegelijk aan een aannemer worden gegund. Voor de berekening van de geobjectiveerde bouwsom dienen dergelijke kortingen dan ook buiten beschouwing te blijven.
11. Omdat beide partijen de door hen voorgestane heffingsmaatstaf niet aannemelijk maken, stelt de rechtbank deze schattenderwijs vast op € 2.700.000,-, daarbij in aanmerking nemend hetgeen partijen over en weer naar voren hebben gebracht.
12. Dit betekent dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd en de rechtbank zal de grondslag voor de legesheffing vaststellen op € 2.7.00.000,-. Een heffingsmaatstaf van € 2.700.000,- leidt op basis van de Tarieventabel tot een aanslag van € 53.002,43.
13. Omdat het beroep reeds om het voorgaande gegrond is, behoeven de overige gronden van eiseres over de motivering van het bestreden besluit en het niet horen in bezwaar geen bespreking meer.
14. Verweerder moet het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.870,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de nadere reactie van 24 april 2021 met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1). Voor vergoeding van het bezwaar bestaat geen aanleiding, omdat eiseres daarin niet werd bijgestaan door een professioneel gemachtigde.
Van andere kosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- stelt de legesaanslag vast op een bedrag van € 53.002,43, gebaseerd op een
heffingsgrondslag van € 2.700.000,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.870,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.I. Blagrove, voorzitter, en mrs. G.C.W. van der Feltz en A.P. Bliek-Monsma, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 15 september 2021.
De voorzitter en de leden zijn verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).