Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/3938
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 september 2021 in de zaak tussen
[naam eiseres] te [vestigingsplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde: mr. K. Vierhout,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. W.P. van Kooten.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete van in totaal [bedrag] opgelegd wegens overtredingen door negen bestuurders op zes voertuigen van artikel 2.4:4, eerste lid, onder a, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv).
Bij besluit van 16 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1], opleidingscoördinator bij het bedrijf van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Uit het op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 14 juni 2018 en het aanvullende - op ambtsbelofte opgemaakte - boeterapport, gedateerd 29 maart 2019. blijkt dat toezichthouders ten aanzien van negen bestuurders op 25 dagen hebben geconstateerd dat er onjuiste gegevens of onjuiste aantekeningen op een controlemiddel (de bestuurderskaart) zijn gesteld. De toezichthouders hebben voor deze vaststellingen de registraties van arbeids- en rusttijden op de bestuurderskaarten vergeleken met de registraties van de arbeids- en rusttijden in de boordcomputer. Tussen de registraties op de bestuurderskaarten en de registraties in de boordcomputer zijn discrepanties aangetroffen, waarbij met name de laad- en losactiviteiten wel op de boordcomputer waren geregistreerd, maar niet op de bestuurderskaart. In dit rapport is verwoord dat de directie van het bedrijf van eiseres zelf een gedetailleerde uiteenzetting heeft gegeven over de werkwijze van de onderneming en de werking van de boordcomputer. Hieruit is volgens het boeterapport onder andere gebleken dat de weekrapporten, die een weergave zijn van de registraties in de boordcomputer, de feitelijke werkzaamheden van de bestuurders weergeven, dat de bestuurders zelf laad- en losactiviteiten verrichten, dat de weekrapporten de basis zijn voor de verloning van de door de bestuurders uitgevoerde werkzaamheden en dat er toezicht wordt gehouden op de urenverantwoording van de bestuurders die vermeld zijn in de weekrapporten.
In het boeterapport is vervolgens per bestuurder gespecificeerd op welke data en tijdstippen werkzaamheden zijn verricht, terwijl deze tijd op de bestuurderskaart als rusttijd is verantwoord. Vervolgens is in dit rapport geconcludeerd dat eiseres, doordat zij het controlemiddel waarin of waarop de onjuiste aantekeningen waren gesteld ongecorrigeerd in haar administratie heeft opgenomen, heeft toegelaten dat er onjuiste aantekeningen waren gesteld in of op het controlemiddel.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres op basis van de bevindingen in het boeterapport van 14 juni 2018 en het aanvullende boeterapport van 29 maart 2019 een boete opgelegd van in totaal [bedrag] wegens 25 overtredingen door negen bestuurders op zes voertuigen van artikel 2.4:4, eerste lid, onder a, van het Atbv. Verweerder acht een boete van € 4.400,- per overtreding van artikel 2.4:4, eerste lid, onder a, van het Atbv passend en geboden. Het totale boetebedrag is op grond van artikel 5, tweede lid, van de Beleidsregel 2016 afgestemd op de bedrijfsgrootte, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder c, van de Beleidsregel 2016 en gemaximeerd op een bedrag van in totaal [bedrag].
1.3.
In het bestreden besluit heeft verweerder de boete van in totaal [bedrag] gehandhaafd.
2. Eiseres heeft in beroep - samengevat - het volgende aangevoerd.
Eiseres bestrijdt dat de in het boeterapport vermelde bestuurders gedurende de controleperiode op de genoemde tijden werkzaamheden hebben verricht, terwijl deze tijd als rusttijd op de bestuurderskaart was geregistreerd. Ook betwist eiseres dat zij deze controlemiddelen ongecorrigeerd in haar administratie heeft opgenomen en daarmee de overtredingen heeft toegelaten.
Volgens eiseres hebben de toezichthouders onvoldoende onderzoek gedaan naar mogelijke verklaringen van de discrepanties tussen de registraties van de arbeids- en rusttijden op de bestuurderskaart en de registraties van de arbeids- en rusttijden in de boordcomputer. In het bijzonder is ten onrechte alleen met de directeur gesproken, die slechts een algemene uiteenzetting heeft gegeven over de werkwijze. Bovendien is zijn verklaring onvolledig en onjuist weergegeven. Er is geen navraag gedaan naar specifieke situaties. Dit is onzorgvuldig.
De inspecteur is er ten onrechte van uitgegaan dat, als er tussen twee registratiemiddelen (tachograaf en boordcomputer) een discrepantie is, sprake is van een onjuiste aantekening op het controlemiddel (de bestuurderskaarten door middel van de tachograaf). De boordcomputer is bedoeld als communicatiemiddel tussen de planningsafdeling en de chauffeur en als registratie van arbeidstijd ten behoeve van de verloning van de chauffeur. Dit is niet vergelijkbaar met de digitale tachograaf die is bedoeld ter controle van de wettelijke rij- en rusttijden. Laden en lossen op de tachograaf valt onder arbeidstijd, terwijl laden en lossen op de boordcomputer ook rusttijd kan zijn, omdat het voertuig wordt geladen of gelost door laad- of lospersoneel en de betreffende chauffeur een pauze of rust neemt. Volgens eiseres is het dus niet zo dat de chauffeur altijd zelf aan het laden en lossen is, zoals door verweerder wordt gesuggereerd. Het is mogelijk dat de tachograaf rust registreert, terwijl in de boordcomputer laden/lossen is ingevoerd, omdat de chauffeur rust tijdens het laden/lossen door andere personen. Bij een stilstaand voertuig met dubbele bemanning kan in de boordcomputer slechts één activiteit worden geregistreerd. Hierdoor komt het voor dat de ene bestuurder laden/lossen in de boordcomputer registreert, terwijl de andere bestuurder aan het rusten is. De tijdlijn in het weekrapport uit de boordcomputer loopt niet synchroon met de tijdlijn van de tachograaf. Het gevolg hiervan is dat er dubbele lijnen/activiteiten in de weekrapporten verschijnen in de verwerking van chauffeursdata. Er zijn aantoonbaar correcties uitgevoerd met betrekking tot de verloning van geregistreerde uren in de boordcomputer.
Verder voert eiseres aan dat de overtredingen onvoldoende zijn gemotiveerd. Voor zover al sprake zou zijn van een situatie waarbij er onjuiste gegevens op het controlemiddel zijn gesteld, stelt eiseres dat niet vast staat en onvoldoende is gemotiveerd dat eiseres dit heeft toegelaten.
Eiseres handhaaft haar stelling dat er sprake is van een dubbele beboeting. Er is volgens eiseres steeds sprake van dubbel bemande ritten wat betekent dat er hooguit kan worden gesproken van één overtreding als er op het controlemiddel van het betreffende voertuig op hetzelfde moment een onjuiste aantekening wordt gemaakt. De boete is niet proportioneel en niet evenredig, aldus eiseres.
3. De rechtbank gaat in deze zaak uit van het wettelijk kader, zoals dit is opgenomen in het bestreden besluit.
4. De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. Daarnaast geldt de vaste jurisprudentie, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 9 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1232), dat een bestuursorgaan, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
5. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgronden dat het door verweerder verrichte onderzoek onzorgvuldig is geweest en dat door verweerder onvoldoende is gemotiveerd dat sprake is van overtredingen, slagen. Daartoe overweegt zij als volgt.
5.1.
In deze zaak is van belang dat de registraties op de bestuurderskaarten door de toezichthouders zijn vergeleken met de registraties op de boordcomputer en dat daarbij discrepanties zijn aangetroffen, waarbij met name de laad- en losactiviteiten door de bestuurders wel op de boordcomputer waren geregistreerd, maar niet op de bestuurderskaarten, waarop rust was geregistreerd. Hieruit heeft verweerder afgeleid dat bestuurders onjuiste aantekeningen op een controlemiddel hebben gesteld en dat eiseres heeft toegelaten dat er onjuiste aantekeningen op een controlemiddel waren gesteld, omdat dit controlemiddel volgens verweerder ongecorrigeerd in de administratie is opgenomen.
Verweerder is op basis van een uiteenzetting van de directie van het bedrijf van eiseres op
5 februari 2018 over de in de voertuigen aanwezige boordcomputer uitgegaan van de juistheid van de registraties in de boordcomputer. Verweerder heeft op pagina 2 van het bestreden besluit erkend dat een discrepantie tussen deze twee registratiemiddelen niet direct betekent dat er een onjuiste aantekening op het controlemiddel (de bestuurderskaart) is geplaatst, maar heeft – zo leest de rechtbank het bestreden besluit – doorslaggevend geacht de inhoud van de “gedetailleerde uiteenzetting” door de directie over de werkwijze van de onderneming en de werking van de boordcomputer.
Uit deze informatie van de directie over de werkwijze van het bedrijf van eiseres en de werking van de boordcomputer is volgens verweerder – aldus het bestreden besluit – onder andere het volgende gebleken:
- de weekrapporten, die een weergave zijn van de registraties in de boordcomputer,
geven de feitelijke werkzaamheden van de bestuurders weer;
- de bestuurders van eiseres verrichten zelf hun laad- en losactiviteiten;
- de weekrapporten zijn de basis voor de verloning van de door de bestuurders uitgevoerde werkzaamheden; en
- er wordt toezicht gehouden op de urenverantwoording van de bestuurders, die zijn vermeld in de weekrapporten.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat, gelet hierop, de toezichthouders met recht mochten uitgaan van de juistheid van de gegevens van de weekrapporten.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, door zonder meer uit te gaan van de in het boeterapport weergegeven toelichting door “de directie” – waarmee bedoeld is [naam 2], enig bestuurder van eiseres, tevens enig aandeelhouder van de holdingmaatschappij – en geen nader onderzoek te verrichten door, bijvoorbeeld, navraag te doen bij personen die directer bij de uitvoerende werkzaamheden betrokken zijn dan de directeur, zoals de chauffeurs zelf en hun direct leidinggevende, niet overeenkomstig artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de voorbereiding van zijn besluit de nodige kennis heeft verzameld omtrent de relevante feiten. Tevens is de rechtbank van oordeel dat verweerder door aan deze uiteenzetting van de directie doorslaggevende waarde toe te kennen niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake is van de gestelde overtredingen.
In dit kader acht de rechtbank van belang dat uit een door verweerder opgemaakt rapport van bevindingen blijkt dat de directeur van eiseres, [naam 2], leiding geeft aan een groot aantal vennootschappen (ook in het buitenland), die alle vallen onder de holdingmaatschappj [naam bedrijf], waarvan voornoemde [naam 2] enig aandeelhouder en bestuurder is. Bij deze vennootschappen is een aanzienlijk aantal chauffeurs in dienst. Eiseres heeft aannemelijk gemaakt dat haar directeur gelet op deze omstandigheden niet tot in detail op de hoogte kan zijn van alle ins en outs van de binnen de onderneming gehanteerde systemen en processen. De rechtbank stelt vast dat in het boeterapport in slechts één alinea (op pagina 3) is weergegeven wat “de directie” zou hebben verklaard over de werkwijze en de organisatie. Namens eiseres is reeds in bezwaar aangevoerd dat de directeur in het gesprek met de rapporteurs slechts een algemene uiteenzetting heeft gegeven en dat deze verslaglegging onjuist en onvolledig is. Immers ontbreekt in dit rapport in nagenoeg alle gevallen de voorafgaande vraag en ontbreekt hetgeen letterlijk is geantwoord. Eiseres stelt dat hetgeen is opgenomen over de werkwijze niet juist is, doch in ieder geval te stellig en slechts deels is opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is hetgeen over deze verklaring namens eiseres is aangevoerd onvoldoende weerlegd.
5.3.
Verder acht de rechtbank in dit kader van belang dat eiseres heeft gewezen op het verschil in functie tussen de boordcomputer en de tachograaf. Zo valt laden en lossen op de tachograaf volgens eiseres onder arbeidstijd, terwijl laden en lossen op de boordcomputer volgens eiseres ook rusttijd kan zijn. Het voertuig wordt dan geladen of gelost door laad- en lospersoneel en de chauffeur neemt een pauze of rust. In die situatie fungeert de boordcomputer als communicatiemiddel, zodat de planningsafdeling weet dat het voertuig op dat moment wordt geladen of gelost. De planningsafdeling heeft op deze wijze inzicht in de status van de betreffende rit. Uit de twee boeterapporten noch uit andere stukken in het dossier volgt dat het altijd de chauffeur zelf is die aan het laden en lossen is. Eiseres wijst er nadrukkelijk op dat de tachograaf en de boordcomputer andere doeleinden en functionaliteiten hebben. Deze apparaten hebben volgens eiseres, bijvoorbeeld, ook verschillende invoermogelijkheden. Verweerder heeft dit niet gemotiveerd bestreden.
Verder heeft eiseres toegelicht dat een boordcomputer bij een stilstaand voertuig met dubbele bemanning maar één activiteit tegelijk kan registreren. Het kan dus voorkomen dat de ene bestuurder laden en lossen in de boordcomputer registreert, terwijl de andere bestuurder aan het rusten is. Ook heeft eiseres uiteengezet dat de tijdlijn in het weekrapport uit de boordcomputer niet synchroon loopt met de tijdlijn van de tachograaf. Gelet op deze door eiseres genoemde omstandigheden, die betrekking hebben op het specifieke gebruik van de tachograaf en de boordcomputer als controlemiddel, had het in de rede gelegen dat verweerder navraag had gedaan naar het gebruik van de twee apparaten en niet had volstaan met voornoemde algemene informatie van de directie van het bedrijf van eiseres over het gebruik van de boordcomputer.
5.4.
Reeds gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
5.5.
De rechtbank zal op grond van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de boete van in totaal [bedrag] komt te vervallen.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. Daarnaast ziet de rechtbank in de gegrondverklaring van het beroep aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.564,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- voor de bezwaarfase en € 748,- voor de beroepsfase, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.564,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De beslissing is in het openbaar gedaan op 14 september 2021.
griffier rechter
de rechter is verhinderd te tekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.