ECLI:NL:RBROT:2021:4103

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 19/4117

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2021 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. J.C.M. Damming,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. M.M. de Vries.

Procesverloop

Bij besluit van 27 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.

Bij besluit van 10 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Op 24 februari 2021 is het beroep door een enkelvoudige kamer behandeld ter zitting. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , maat van eiseres, en [naam] , dierenarts. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. I.C.M. Nijland.

Op 25 februari 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam] , maat van eiseres, en [naam] , dierenarts. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , senior toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Overwegingen

1. Op 11 september 2017 heeft eiseres een schriftelijke waarschuwing van verweerder gekregen. Daarin staat dat minimaal 75 % van het koppel vleeskuikens van eiseres een voetzoollaesiescore van 150 punten of hoger had en dat eiseres passende maatregelen moet nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. Ook staat in deze waarschuwing: “
U kunt hierbij bijvoorbeeld denken aan aanpassingen op het gebied van het klimaat in de stal, het strooisel, de voersamenstelling en/of de watervoorziening. Het nemen van deze maatregelen is een verplichting die automatisch op u rust op grond van artikel 2.53 lid 1 van het Besluit houders van dieren.[…]
Als een toezichthoudend dierenarts van de NVWA binnen een jaar na dagtekening van deze brief weer vast stelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn bij een koppel vleeskuikens afkomstig van dezelfde locatie en stal, wordt aan u een bestuurlijke boete opgelegd. Dit wijst er immers op dat u geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn in deze stal.”

2. Vervolgens heeft een toezichthoudend dierenarts op 22 januari 2018 opnieuw bij kuikens van eiseres een post mortem keuring gedaan en van zijn bevindingen een rapport opgesteld. In het rapport van bevindingen dat op 22 januari 2018 op ambtsbelofte is opgemaakt schrijft de toezichthouder van de NVWA onder meer het volgende:

“
Ik, dierenarts werkzaam bij de NVWA, zag en stelde bij deze post mortem keuring vast dat de vleeskuikens van bovenstaand koppel grote fysieke afwijkingen vertoonden. Deze afwijkingen wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op het bedrijf van oorsprong. Het zijn afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. Deze fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de vleeskuikens geschaad.

Ik zag en ik heb vastgesteld bij dit koppel vleeskuikens afkomstig van het bovenstaande herkomstbedrijf dat de vleeskuikens de volgende fysieke afwijkingen vertoonden die nadelig zijn voor het welzijn van deze dieren:”

Vervolgens is een tabel opgenomen waarin wordt aangekruist of afwijkingen zijn aangetroffen en daarin is “Ja” aangekruist bij de afwijking: “
Bij de 100 door mij geïnspecteerde pootjes van dit koppel vleeskuikens is door mij een voetzoollaesiesscore van >150 punten vastgesteld.” In de tabel staat als geconstateerde voetzoollaesiescore: 188,5.

Daarnaast staat in het rapport:

“
De houder is door een eerder gestuurde schriftelijke waarschuwing d.d. 11 september 2017 (bijgevoegd) gewezen op het feit dat passende maatregelen genomen moeten worden. Dit om de omstandigheden in de stal 1 aan te passen zodat het welzijn van de vleeskuikens wordt verbeterd. Deze waarschuwing is opgesteld aan de hand van de resultaten van de destijds uitgevoerde post mortem (PM) keuring bij een koppel vleeskuikens uit de betreffende stal. De resultaten van deze PM keuring wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. De resultaten van de PM keuring van het huidige koppel wijzen wederom op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. Hieruit volgt dat de houder geen passende maatregelen heeft genomen. Dit zoals gesteld in artikel 2.53 lid 1 van het Besluit houders van dieren gelet op artikel 2.2 van de Wet dieren. De verzorging die de houder nu geeft en/of de omstandigheden in de stal zijn onvoldoende.”

3. Op basis van dit rapport van bevindingen heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:

“Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 1 na melding van een NVWA dierenarts.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.

4. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een beboetbaar feit en/of de gestelde normoverschrijding. Zij heeft gehandeld conform de geldende regelgeving en alles gedaan wat van haar mocht worden verwacht. Zij heeft juist wél passende maatregelen genomen en na overleg met de eigen dierenarts een verbeterplan opgesteld. Uit de waarschuwingsbrief bleek dat aanpassing van voer, strooisel en watervoorziening als passende maatregelen worden gezien en dit blijkt ook uit publicaties van de Universiteit van Wageningen en het feit dat de eigen dierenarts van eiseres instemde met dit verbeterplan. Het treffen van maatregelen is een resultaatsverplichting maar het resultaat van de te treffen maatregelen is een inspanningsverplichting; een passende maatregel geeft geen garantie dat nooit meer te veel voetzoollaesie zal voorkomen. Daarnaast kan in het rapport van bevindingen geen bewijs worden gevonden van de overtreding; er blijkt namelijk niets uit over het al of niet nemen van maatregelen. Noch in het rapport noch in het boetebesluit staat dat eiseres geen maatregelen heeft getroffen of dat de getroffen maatregelen niet passend of onvoldoende waren. Er heeft na de waarschuwingsbrief ook geen inspectie op het bedrijf plaatsgevonden. Verweerder concludeert nu uit het enkele feit dat weer een te hoge voetzoollaesiesscore is vastgesteld dat er geen passende maatregelen zijn genomen maar dat is een omkering van de bewijslast die in strijd is met de onschuldpresumptie. Daar komt bij dat een veelheid aan factoren de voetzoollaesiesscore beïnvloedt en het vergt tijd en proefondervindelijk uitzoeken waar het evenwicht ligt. De nu geconstateerde uitschieter in de score is veroorzaakt door een wisseling in ras in combinatie met andere factoren waarbij een nieuw ideaal evenwicht nog niet was gevonden. Er zat tussen de waarschuwing en de nieuwe constatering bovendien te weinig tijd (vier maanden) om alle passende maatregelen te treffen. Bovendien spreekt het betreffende werkvoorschrift van de NVWA over een boete bij een volgende overtreding binnen een kalenderjaar en in dit geval was het kalenderjaar waarin de waarschuwing is gegeven (2017) bij de vaststelling van de volgende overtreding op 22 januari 2018 al voorbij, aldus eiseres.

4.1.

Het gaat in deze zaak gaat om een gestelde overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Daarin staat het volgende:

“Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.”

De Nota van Toelichting bij het Besluit houders van dieren (Staatsblad 2014, 210) vermeldt hierover onder meer het volgende:

“Het toezicht op het slachthuis wordt uitgevoerd door de dierenarts die is verbonden aan de NVWA. Indien de dierenarts in het kader van zijn toezichthoudende taken stuit op mogelijke indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op het pluimveebedrijf of in de stal van het pluimveebedrijf, deelt hij dit mee aan de houder van de dieren. Indicaties van slechte welzijnsomstandigheden betreffen onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes. Of sprake is van een abnormaal niveau zal per geval door de dierenarts vanuit zijn expertise worden bezien.

Bij indicaties van slechte welzijnsomstandigheden dienen zowel door de houder als door de minister passende maatregelen te worden getroffen. Voor wat betreft de houder kan hierbij afhankelijk van de ernst van het geval bijvoorbeeld gedacht worden aan aanpassingen op het terrein van management, aanpassingen in de wijze van huisvesten, houden en verzorgen van de dieren of aan het verlagen van de bezettingsdichtheid.

De minister kan op grond van dit besluit als passende maatregelen de verplichting tot het opstellen van een plan van aanpak opleggen of het pluimveebedrijf verplichten tot het aanpassen van de bezettingsdichtheid. Deze maatregelen kunnen zowel afzonderlijk als in combinatie met elkaar worden opgelegd. Tevens kunnen de controles door de NVWA naar aanleiding van indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op een pluimveebedrijf worden aangescherpt. Wanneer uit deze controles blijkt dat er inderdaad sprake is van slechte welzijnsomstandigheden en deze zijn gelegen in het niet naleven van de normen van dit besluit kan ook strafrechtelijk worden ingegrepen.
”

4.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren voldoende duidelijk. Het omvat een verplichting voor de pluimveehouder om passende maatregelen te nemen als een toezichthoudend dierenarts gegevens heeft verstrekt die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in de uitspraak van 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:324) is voldoende voorzienbaar welk gedrag tot beboeting leidt. Dat in artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren geen beschrijving is opgenomen van de maatregelen die als passend worden aangemerkt maakt dit niet anders. Een professioneel pluimveehouder, bijgestaan door een dierenarts, dient in staat te zijn om te bepalen welke maatregelen voor zijn bedrijf passend zijn zodat het dierenwelzijn wordt verbeterd. Dit betekent niet dat de pluimveehouder te allen tijde moet voorkomen dat zijn dieren ziek worden, maar veeleer dat hij, nadat de toezichthoudend dierenarts gegevens heeft verstrekt die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, alert reageert en al naar gelang de omstandigheden op het bedrijf die maatregelen neemt die nodig zijn om het dierenwelzijn te verbeteren. Daarbij neemt het CBb als uitgangspunt dat de passende maatregelen ter verbetering van de dierenwelzijnsomstandigheden moeten resulteren in ten minste een zodanig niveau van dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts geen aanleiding vindt voor de conclusie dat sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Het CBb oordeelt dat de verplichting van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren een resultaatsverplichting inhoudt en dat van strijd met het lex certa-beginsel geen sprake is.

4.3.

De slechte dierenwelzijnsomstandigheden genoemd in artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren kunnen van alles betreffen, onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes (zie de Nota van Toelichting). In het geval van eiseres gaat het om voetzoollaesies bij haar pluimvee. Zoals ook het CBb heeft overgenomen in voornoemde uitspraak, wijst een abnormaal niveau van voetzoollaesies op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. In de waarschuwing die op 11 september 2017 aan eiseres is gegeven staat dat minimaal 75 % van het koppel vleeskuikens van eiseres een voetzoollaesiescore van 150 punten of hoger had. In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouder een voetzoollaesiescore van 188,5 heeft vastgesteld en volgens de toezichthoudend dierenarts wijst dit op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. In dit verband heeft verweerder verwezen naar artikel 6.5 en 6.6 van de Regeling houders van dieren (per 21 april 2021 is dit artikel 7b.5 en 7b.6.). In die artikelen zijn normen gesteld voor voetzoollaesiescores bij een bezettingsdichtheid in de stal van 39 tot 42 kg/m², de vaststelling van die scores en de gevolgen van een te hoge gemiddelde score per jaar. Het gaat hierbij om een controle die in opdracht van de pluimveehouder door het slachthuis of een controleur in de stal wordt gedaan. Weliswaar zien deze artikelen dus op een andere controle en een specifieke bezettingsdichtheid waarvan bij eiseres geen sprake is (die is lager dan 39 kg/m²), maar dat neemt niet weg dat verweerder voor uitleg van te hoge voetzoollaesiescores en voor de wijze van vaststelling ervan wel naar deze voorschriften kan verwijzen. Uit artikel 7b.6 (voorheen artikel 6.6) van de Regeling houders van dieren volgt dat de gemiddelde voetzoollaesiescore niet hoger dan 80 behoort te zijn en dat bij een hogere score de pluimveehouder bepaalde maatregelen moet nemen, waarbij nog de aanvullende maatregel van het aanhouden van een lagere bezettingsgraad geldt als de score meer dan 120 punten is. Daarbij heeft verweerder ter zitting toegelicht dat de maximaal te behalen score 200 is en dat het landelijk gemiddelde minder dan 40 punten is. Gelet op deze getallen acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat de scores die door de toezichthoudend dierenarts bij de kuikens van eiseres zijn vastgesteld (meer dan 150 en 188,5 punten) betekenen dat sprake was van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Dit wordt ook door de toezichthouder, op basis van zijn deskundigheid als dierenarts, bevestigd in het rapport van bevindingen. Voor zover eiseres de vastgestelde scores door de toezichthouder in twijfel trekt, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van 22 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:179) waarin het CBb de methode van vaststelling van de voetzoollaesiescores, zoals beschreven in artikel 6.6 van de Regeling houders van dieren (nu artikel 7b.6), betrouwbaar heeft geacht. De rechtbank neemt dat oordeel over.

4.4.

De waarschuwing van 11 september 2017 is gegeven naar aanleiding van een voetzoollaesiescore van meer dan 150 punten. Zoals hiervoor al is overwogen was dus sprake van slechte dierenwelzijnsomstandigheden en gelet op artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren was eiseres verplicht om passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn. Meer dan vier maanden na de waarschuwing is door de toezichthouder een voetzoollaesiescore van 188,5 vastgesteld. Zoals het CBb in voornoemde uitspraak van 23 maart 2021 heeft geoordeeld, biedt een dergelijk hoge score voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat er naar aanleiding van de waarschuwing geen passende maatregelen zijn genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. Anders dan eiseres stelt is van een omkering van de bewijslast of strijd met de onschuldpresumptie geen sprake. Een hoge voetzoollaesiescore wijst reeds op slechte dierenwelzijnsomstandigheden.

4.5.

Bovendien heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij het dierenwelzijn niet tijdig kon verbeteren door bijvoorbeeld sneller ingrijpen of andere maatregelen. Eiseres heeft benoemd welke maatregelen zij heeft genomen en stukken van haar dierenarts overgelegd. Uit het verbeterplan van 27 november 2017 volgt onder meer dat eiseres van voerleverancier is veranderd en dat de strooiselkwaliteit is verbeterd. Ook staat in dat stuk dat een andere waterleiding is aangeschaft met lekbakjes en dat die zo snel mogelijk in de stal wordt geïnstalleerd. In een brief van de dierenarts van 27 juni 2018 staat dat op 29 november 2017 een wateronderzoek is uitgevoerd en dat er op 20 januari 2018 lekbakjes zijn geplaatst. Zoals ook het CBb in voornoemde uitspraak van 23 maart 2021 heeft overwogen, wordt van de pluimveehouder verwacht dat hij, na een gegeven waarschuwing, alert reageert en die maatregelen neemt die nodig zijn om het dierenwelzijn te verbeteren. De rechtbank begrijpt dat niet alle maatregelen direct kunnen worden uitgevoerd en direct tot een positief resultaat leiden, maar niet is gebleken dat eiseres niet sneller had kunnen ingrijpen. Eiseres heeft meer dan twee maanden na de waarschuwing een aantal maatregelen genomen en het installeren van lekbakjes is pas na meer dan vier maanden afgerond. Weliswaar kunnen sommige maatregelen alleen worden genomen bij een lege stal, maar eiseres heeft zelf verklaard dat een koppel maximaal zes weken in een stal verblijft. Niet kan worden geconcludeerd dat eiseres te weinig tijd heeft gekregen voor het nemen van passende maatregelen. Ten aanzien van het NVWA-werkvoorschrift waarin wordt gesproken over een beboetbare volgende overtreding gedurende een kalenderjaar volgt de rechtbank niet de lezing van eiseres. Die lezing zou betekenen dat bij een eerste overtreding in december verweerder geen boete zou kunnen opleggen als in maart van het daarop volgende kalenderjaar weer een overtreding wordt vastgesteld, terwijl dit wel mogelijk zou zijn als die eerste overtreding in januari van datzelfde kalenderjaar had plaatsgevonden. Dat is onlogisch. De rechtbank leest het werkvoorschrift aldus dat een boete kan worden opgelegd als gedurende 12 maanden na de waarschuwing opnieuw een overtreding wordt vastgesteld. Ook uit de aan eiseres gegeven waarschuwing in september 2017 volgt dat het gaat om een nieuwe overtreding binnen een jaar. Daarvan was in dit geval sprake.

5. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd daarvoor aan eiseres een boete op te leggen.

6. Eiseres voert aan dat verweerder had moeten afzien van het opleggen van een boete dan wel de boete had moeten matigen. Eiseres doet er alles aan om de dieren zo welzijnsvriendelijk als mogelijk te houden en heeft na de waarschuwingsbrief passende maatregelen genomen. Dat de maatregelen niet meteen het beoogde resultaat hadden, rechtvaardigt de boete niet. Daarnaast is in de hoogte van de boete geen rekening gehouden met het feit dat na de waarschuwing wel verschillende passende maatregelen zijn getroffen, aldus eiseres.

6.1.

De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Wet dieren gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde beoordeelt de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Voorts heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder het boetebedrag had dienen te matigen. Dat eiseres wel een aantal maatregelen heeft genomen na de waarschuwing, neemt niet weg dat dit niet tot verbetering van het dierenwelzijn heeft geleid. De voetzoollaesiescore is zelfs hoger geworden. Bovendien heeft eiseres, zoals hiervoor is overwogen, voldoende gelegenheid gehad om passende maatregelen te nemen en kan haar de overtreding worden verweten.

7. Het beroep is dus ongegrond.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en

mr. J. Fransen, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 mei 2021.

de voorzitter is verhinderd

deze uitspraak te tekenen

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.