Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/5657
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 maart 2021 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats eiseres], eiseres
(gemachtigde: mr. K. Vierhout),
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. B.J. van Gent).
Procesverloop
In het besluit van 13 februari 2018 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 149.000 vanwege overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). Tevens heeft verweerder besloten om inspectiegegevens openbaar te maken.
In het besluit van 26 september 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2021. Namens eiseres is [naam 1] verschenen, bijgestaan door mr. R.E. Betgen, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Op 18 april 2016 heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW), samen met ambtenaren van de Nationale Politie en van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), een onderzoek uitgevoerd bij eiseres. Door ambtenaren van de ILT zijn delen van de administratie van eiseres (de administratie) ter inzage meegenomen. De arbeidsinspecteurs hebben ten aanzien van hun onderzoek op 14 april 2017 een boeterapport opgemaakt.
1.2.
Het boeterapport vermeldt dat van 1 oktober 2015 tot en met 31 december 2015 ten behoeve van eiseres twintig werknemers (naar redelijk vermoeden) arbeid hebben verricht. Het gaat om [naam 2], [naam 3], [naam 4], [naam 5], [naam 6], [naam 7],
[naam 8], [naam 9], [naam 10], [naam 11], [naam 12], [naam 13], [naam 14],
[naam 15], [naam 16], [naam 17], [naam 18], [naam 19], [naam 20] en
[naam 12]. De namen van deze personen werden door de arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW aangetroffen in de administratie, te weten op rittenstaten, op verklaringen van dienstbetrekking en op specificaties bij telefoniefacturen (facturen). Bij raadpleging van Suwinet bleek dat deze personen niet verloond werden door eiseres. Verder volgt uit het boeterapport dat de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op 22 april 2016 eiseres in de persoon van [naam 1] ([naam 1]) schriftelijk heeft gevorderd om bescheiden te verstrekken waaruit het betaalde loon, de betaalde vakantiebijslag en het aantal door de werknemers gewerkte uren blijkt over de periode van 1 oktober 2015 tot en met
31 december 2015 (de vordering). Eiseres heeft niet of niet tijdig de gevorderde bescheiden verstrekt. Ten slotte volgt uit het boeterapport dat [naam 1] als gevolmachtigde van eiseres op 3 februari 2017 is gehoord door de arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW.
1.3.
Op 11 juli 2017 heeft verweerder aan eiseres schriftelijk te kennen gegeven dat hij voornemens is een boete op te leggen van € 149.000,-. Daarbij heeft verweerder medegedeeld dat sprake is van negentien werknemers in plaats van twintig werknemers, nu [naam 12] abusievelijk dubbel wordt genoemd in het boeterapport. Verweerder heeft tevens te kennen gegeven dat hij voornemens is om op grond van artikel 18pa van de Wml over te gaan tot openbaarmaking van inspectiegegevens. Verweerder heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om hiertegen een zienswijze in te dienen, hetgeen eiseres heeft gedaan op 31 juli 2017. Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres als werkgever kan worden aangemerkt ten aanzien van de negentien werknemers die naar redelijk vermoeden arbeid ten behoeve van eiseres hebben verricht. Verweerder baseert zich hierbij op in de administratie aangetroffen rittenstaten, verklaringen van dienstbetrekking, facturen en de verklaring van [naam 1]. Volgens verweerder is eiseres niet geslaagd in het leveren van tegenbewijs dat zij niet als werkgever kan worden aangemerkt. De door haar overgelegde huurovereenkomsten en haar verklaring ten aanzien van de facturen zijn hiertoe onvoldoende. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de vordering weliswaar twee verschillende reactietermijnen bevat maar dat eiseres hierdoor niet in haar belangen is geschaad. Zij heeft namelijk op 26 april 2016 in een e-mail aan de inspecteur aangegeven dat zij voor wat betreft de verzochte stukken binnen de gestelde termijn van twee weken, vóór 5 mei 2016, zou reageren. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat de vordering van 22 april 2016 duidelijk was. De brief van 29 april 2016 was namelijk afkomstig van de ILT en zag dus niet op de vordering van verweerder, maar op de vordering van de ILT tot inzage in de crediteurenadministratie van eiseres. Volgens verweerder is daarnaast met de bescheiden die in bijlage 13 van het boeterapport zijn vermeld, niet voldaan aan de vordering. Nu eiseres als werkgever kan worden aangemerkt en zij niet aan de vordering heeft voldaan, stelt verweerder zich op het standpunt dat sprake is van negentien overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Verweerder heeft de hoogte van de boete vastgesteld op € 149.000,-, waarbij het boetebedrag is berekend conform de Beleidsregel bestuurlijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (Beleidsregel 2018) en per werknemer is afgestemd op het aantal maanden dat deze op grond van het boeterapport in de onderzoeksperiode hebben gewerkt. Ten slotte bestaat er geen aanleiding voor het afzien van openbaarmaking van de inspectiegegevens dan wel voor het aanpassen daarvan, aldus verweerder.
3. Eiseres betoogt dat de rittenstaten, de verklaringen van dienstbetrekking en de facturen niet het vermoeden kunnen rechtvaardigen dat zij als werkgever kan worden aangemerkt ten aanzien van de negentien personen. Ten aanzien van de rittenstaten voert eiseres aan dat het vervoer is uitgevoerd door [naam bedrijf]. Eiseres verhuurt voertuigen aan [naam bedrijf]. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft zij huurovereenkomsten overgelegd. Daarbij stelt eiseres dat niet duidelijk is waarom rittenstaten worden toegeschreven aan [naam 10] en [naam 17]. Aan de verklaringen van dienstbetrekking kan volgens eiseres geen waarde worden gehecht, nu deze verklaringen dateren van ruim voor de controleperiode en recente verklaringen ontbreken. Ten aanzien van de facturen heeft eiseres verder naar voren gebracht dat [naam bedrijf] vaak vervoersopdrachten krijgt van eiseres en dat voor de noodzakelijke communicatie door eiseres mobiele telefoonnummers beschikbaar zijn gesteld. De kosten voor telefonie zijn verrekend in het gehanteerde tarief. Daarnaast ondersteunt ook het ontbreken van uitdraaien van tachografen, arbeidsovereenkomsten, CMR’s (vrachtbrieven) en/of facturen het standpunt van eiseres dat zij niet als werkgever kan worden aangemerkt. Dit kan ook overigens niet worden afgeleid uit de verklaring van [naam 1]. Eiseres betoogt verder dat verweerder een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 18b van de Wml door niet per persoon te beoordelen of er sprake is van een redelijk vermoeden van een dienstbetrekking. Ten aanzien van de vordering betoogt eiseres dat zij hieraan heeft voldaan dan wel dat zij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij hieraan heeft voldaan. Eiseres voert hiertoe aan dat de vordering onduidelijk is nu er twee verschillende reactietermijnen worden gegeven, niet duidelijk is hoe de gegevens verstrekt moesten worden en het op de weg van verweerder had gelegen om de vordering te herhalen en daarbij te vermelden wat de gevolgen zouden zijn indien niet aan de vordering zou worden voldaan. Daar komt bij dat eiseres op 29 april 2016 een verzoek heeft ontvangen van de ILT om inzage in haar crediteurenadministratie, waarbij vermeld stond dat ‘deze brief de vordering van 22 april 2016 vervangt’. Bovendien stelt eiseres met verwijzing naar bijlage 13 bij het boeterapport dat de gevraagde gegevens reeds in het bezit waren van verweerder. Ten aanzien van de hoogte van de boete betoogt eiseres dat de feitelijke duur van de tewerkstelling niet kan worden vastgesteld en dat de boete gelet hierop fors dient te worden gematigd. Ten slotte kan eiseres zich niet verenigen met de openbaarmaking van de inspectiegegevens, nu dit leidt tot reputatieschade en financiële schade.
4.1.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wml wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder werkgever verstaan de persoon, tot wie een werknemer in dienstbetrekking staat.
Op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml, voor zover relevant, wordt als overtreding tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
d. (..);
e. (..);
f. (..).
Op grond van het derde lid van dit artikel wordt voor de toepassing van het tweede lid als werkgever aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting een persoon arbeid verricht of heeft verricht of waarvan op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden een persoon arbeid verricht of heeft verricht. De in de eerste zin bedoelde persoon wordt in dat geval voor de toepassing van het tweede lid aangemerkt als werknemer. Hetgeen in de eerste zin is bepaald geldt behoudens tegenbewijs.
Op grond van artikel 18c, eerste lid, van de Wml legt een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
Op grond van het tweede lid van dit artikel gelden de ter zake van de bij of krachtens deze wet gestelde overtredingen ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan.
Op grond van artikel 18pa, eerste lid, van de Wml, voor zover relevant, maken de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 18a, eerste en tweede lid, of 18c, eerste lid, het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18b, eerste en tweede lid, openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van het toezicht op grond van deze wet.
Op grond van het tweede lid van voornoemd artikel is bij de openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, artikel 10, eerste lid, onderdelen c en d, van de Wet openbaarheid van bestuur van overeenkomstige toepassing.
4.2.
Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Beleidsregel 2018 wordt de werkgever indien hij niet of niet tijdig de bescheiden verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de wet, voor iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete opgelegd van
€ 12.000,-.
Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt de boete voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de wet gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand van onderstaande tabel.
Boetebedragen overtreding artikel 18b, tweede lid, bij arbeidsduur korter dan zes maanden
Duur tewerkstelling
≤ 1 maand
€ 5.000
>1 – < 3 maanden
€ 7.000
3 – < 6 maanden
€ 9.000
De Beleidsregel 2018 is ten opzichte van de Beleidsregel bestuurlijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2017, welke ten tijde van het primaire besluit van toepassing was, voor wat betreft de hoogte van de boetebedragen ongewijzigd en bevat ook anderszins geen ongunstiger bepalingen.
5. De eerste vraag die voorligt is of verweerder eiseres terecht als werkgever heeft aangemerkt. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe als volgt.
5.1.
In de memorie van toelichting bij artikel 18b van de Wml (Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32896, nr. 3) staat, voor zover relevant, het volgende: “Als feiten en omstandigheden wijzen in de richting van het bestaan van een dienstbetrekking wordt daarvan door de toezichthouder in principe uitgegaan. Dit is redelijk als alles erop wijst dat er sprake is van een dienstbetrekking. Het is van belang dat voorkomen wordt dat een werkgever die geen medewerking verleent aan een controle – en derhalve ook geen gegevens overlegt of een dienstbetrekking ontkent – daarmee de controle in het kader van de WML en eventuele sancties wegens onderbetaling van zijn werknemers ontloopt. Daardoor wordt naar het oordeel van de regering niet een te zware bewijslast op de werkgever gelegd, omdat deze, indien daadwerkelijk geen sprake zou zijn van een dienstbetrekking, dit zal kunnen weerleggen. Tegenbewijs door de werkgever is derhalve uitdrukkelijk mogelijk. (..) Als er sprake is van bonafide praktijken zal dit tegenbewijs, al dan niet met behulp van degene die de arbeid verricht, door de werkgever te leveren zijn. (..)
Niet alleen de werkgever, gedefinieerd in artikel 5 van de WML, maar ook de vermoedelijke werkgever, bedoeld in artikel 18b, derde lid, moet aan de toezichthouder de in het tweede lid van artikel 18b genoemde gegevens verstrekken. Voor de laatstgenoemde geldt dit behoudens tegenbewijs. De laatstgenoemde werkgever zal dan als waarschijnlijke overtreder aannemelijk moeten maken dat er geen sprake is van een dienstbetrekking. Alleen ontkennen (zonder nader bewijs) dat er sprake is van een dienstbetrekking is niet voldoende. Wat door de werkgever wordt aangevoerd, zal deugdelijk moeten worden onderbouwd. (..).
Het redelijk vermoeden dat de toezichthouder heeft zal uit objectief vast te stellen feiten en omstandigheden moeten blijken. (..) Tegenbewijs tegen het vermoeden dat iemand als werkgever wordt gezien is steeds mogelijk (en als het tegenbewijs slaagt, is de ander niet zijn werknemer). Het gaat derhalve om een weerlegbaar vermoeden. De stelplicht en bewijslast ligt daarbij op degene bij wie de persoon arbeid verricht, heeft verricht of op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat een persoon arbeid verricht of heeft verricht. (..)”.
5.2.
Uit het voorgaande volgt ten aanzien van de toepassing van artikel 18b, tweede lid, van de Wml een van artikel 5, eerste lid, van de Wml afwijkend werkgeversbegrip. Als werkgever wordt aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting een persoon arbeid verricht of heeft verricht dan wel waarvan op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden een persoon arbeid verricht of heeft verricht. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder zich op het standpunt stellen dat een redelijk vermoeden bestaat dat de negentien werknemers in de periode van 1 oktober 2015 tot en met 31 december 2015 arbeid hebben verricht ten behoeve van eiseres.
5.2.1.
Uit de bijlagen bij het boeterapport blijkt immers het navolgende te zijn aangetroffen in de administratie:
- ten aanzien van [naam 2]: rittenstaten van november 2015 en facturen van november en
december 2015;
- ten aanzien van [naam 3]: facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 4]: rittenstaten van november 2015, een verklaring van
dienstbetrekking van 1 januari 2014 en facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 5]: een verklaring van dienstbetrekking van 1 januari 2014 en
facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 6]: facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 7]: facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 8]: facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 9]: rittenstaten van november 2015 en facturen van oktober,
november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 10]: rittenstaten van november 2015 en facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 11]: rittenstaten van november 2015 en facturen van oktober,
november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 12]: een verklaring van dienstbetrekking van 5 januari 2015 en
een factuur van oktober 2015;
- ten aanzien van [naam 13]: rittenstaten van november 2015;
- ten aanzien van [naam 14]: facturen van november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 15]: facturen van november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 16]: een verklaring van dienstbetrekking van 1 oktober 2013 en
facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 17]: rittenstaten van november 2015, een verklaring van
dienstbetrekking van 1 januari 2014 en facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 18]: een verklaring van dienstbetrekking van 1 januari 2014 en
facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 19]: facturen van oktober, november en december 2015;
- ten aanzien van [naam 20]: rittenstaten van november 2015, een verklaring van
dienstbetrekking van 16 april 2015 en facturen van oktober, november en december 2015.
De stelling van eiseres dat verweerder ten onrechte rittenstaten aan [naam 10] heeft toegeschreven, kan de rechtbank niet volgen nu uit het bestreden besluit niet blijkt dat verweerder dit heeft gedaan. Verweerder heeft het vermoeden van werkgeverschap ten aanzien van deze persoon blijkens het bestreden besluit gebaseerd op de facturen. In tegenstelling tot hetgeen eiseres heeft aangevoerd is de rechtbank verder van oordeel dat verweerder rittenstaten aan [naam 17] heeft kunnen toeschrijven. Gelet op het feit dat op de factuur van november 2015 ‘[naam 17]’ staat vermeld, is het immers aannemelijk dat de rittenstaten van diezelfde maand waar de naam ‘[naam 17]’ op staat vermeld, eveneens zien op [naam 17]. Dit te meer nu ook overigens niet is gebleken dat een ander dan de hiervoor genoemde werknemer als ‘[naam 17]’ wordt aangeduid.
5.2.2.
De rechtbank overweegt ten aanzien van de rittenstaten dat deze het logo en/of de naam van eiseres bevatten en dat hieruit volgt welke chauffeur, wanneer, welke containernummers heeft vervoerd. De rittenstaten bevonden zich bovendien in de administratie van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigen de rittenstaten gelet hierop het vermoeden van werkgeverschap van eiseres. Ten aanzien van de verklaringen van dienstbetrekking geldt dat daarin wordt verklaard dat de chauffeurs het vervoer met de door hen bestuurde vrachtauto voor rekening en risico van de vergunninghouder dan wel de houder van het toestemmingsbewijs (eiseres) wordt verricht en dat er tussen eiseres en de chauffeurs sprake is van een loons- en gezagsverhouding. De stelling van eiseres dat deze verklaringen niets zeggen over werkgeverschap door eiseres, omdat deze dateren van ruim voor de controleperiode en recente verklaringen ontbreken, kan de rechtbank niet volgen. Op de verklaringen van dienstbetrekking staat (met uitzondering van de verklaring van dienstbetrekking van [naam 12]) immers de begindatum en geen einddatum van de dienstbetrekking vermeld. Dit wijst er dus juist op dat de dienstbetrekking nog bestaat. Dat er sprake zou moeten zijn van een recente verklaring van dienstbetrekking is verder door eiseres geenszins onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigen gelet hierop ook die verklaringen van dienstbetrekking het vermoeden van werkgeverschap van eiseres. De rechtbank overweegt ten aanzien van de facturen dat deze zijn gefactureerd aan eiseres. Ten aanzien van de onder 5.2.1. genoemde personen die op specificaties bij deze facturen voorkomen, geldt bovendien dat zij blijkens de bij eiseres aangetroffen administratie als gebruiker staan vermeld onder de ‘Afdeling trucking’ van eiseres. Gelet hierop rechtvaardigen ook de facturen naar het oordeel van de rechtbank het vermoeden van werkgeverschap van eiseres. Anders dan eiseres betoogt, heeft verweerder wel degelijk per persoon beoordeeld of er een redelijk vermoeden van werkgeverschap is. Verweerder heeft immers in het bestreden besluit uitvoerig uiteengezet welke bescheiden ten aanzien van welke persoon zijn aangetroffen en heeft per categorie bescheiden (rittenstaten, verklaringen van dienstbetrekking en facturen) aangegeven dat dit het vermoeden van werkgeverschap rechtvaardigt.
5.2.3.
De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres geen tegenbewijs heeft geleverd waaruit zou blijken dat verweerder haar ten onrechte als werkgever heeft aangemerkt. Uit de huurovereenkomsten die eiseres hiertoe heeft overgelegd volgt dat zij de vrachtwagens die op de rittenstaten vermeld staan per 1 januari 2015 voor onbepaalde tijd heeft verhuurd aan [naam bedrijf]. Hieruit kan echter niet worden afgeleid dat het vervoer waar de rittenstaten op zien ook is uitgevoerd binnen [naam bedrijf] en niet door eiseres. Deze onderneming kan daarom niet als werkgever worden aangemerkt, zoals eiseres kennelijk betoogt. Ten aanzien van de facturen heeft eiseres er op gewezen dat [naam bedrijf] vaak vervoersopdrachten van haar krijgt en dat eiseres voor de noodzakelijke communicatie mobiele nummers ter beschikking heeft gesteld, hetgeen verrekend zou zijn in het gehanteerde huurtarief. Dit volgt niet uit de huurovereenkomst en deze stelling is door eiseres ook verder geenszins onderbouwd en daardoor niet aannemelijk gemaakt. Ten aanzien van de rittenstaten heeft eiseres ter zitting verklaard dat deze nog (blanco) in de verhuurde vrachtwagens lagen en dat dit dus niet betekent dat het vervoer ten behoeve van eiseres heeft plaatsgevonden. Als de vrachtwagen dan op enig moment terugkomt, gaat alles op een stapel. Zo zijn de rittenstaten in haar administratie terecht gekomen, aldus eiseres. Deze verklaring, die eerst ter zitting naar voren is gebracht en niet nader is onderbouwd, acht de rechtbank onvoldoende redengevend om tot een ander oordeel te komen. Voor zover eiseres verder nog heeft gesteld dat het ontbreken van uitdraaien van tachografen, arbeidsovereenkomsten, CMR’s en/of facturen een sterke aanwijzing is dat zij niet kan worden aangemerkt als werkgever, volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat eiseres het vermoeden van werkgeverschap niet kan ontkrachten door de stelling dat verweerder nog andere stukken zou moeten overleggen. Het is aan eiseres om het ontstane redelijke vermoeden van werkgeverschap te weerleggen. De rechtbank verwijst in dat kader ook naar hetgeen hiervoor onder rechtsoverweging 5.1. is overwogen.
6. Nu verweerder eiseres terecht als werkgever heeft aangemerkt, ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of eiseres – in haar hoedanigheid van werkgever – artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft overtreden. Ook deze vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres bij brief van 22 april 2016 is gevorderd om de bescheiden te verstrekken, waaruit blijkt de aan de in een bijlage genoemde werknemers verstrekte gespecificeerde loonopgave, het loon dat aan de werknemers is verstrekt en hoeveel uren de werknemers hebben gewerkt. In tegenstelling tot hetgeen eiseres heeft betoogd, is de rechtbank van oordeel dat de vordering duidelijk is. Uit de vordering volgt immers dat hieraan kan worden voldaan door de bescheiden bij voorkeur per e-mail te verzenden naar contact@inspectieszw.nl en dat het niet voldoen aan de vordering kan leiden tot het opmaken van een boeterapport en het opleggen van een boete. Dat er twee verschillende reactietermijnen in de vordering staan genoemd, maakt niet dat de vordering onvoldoende duidelijk was en eiseres daaraan geen gevolg hoefde te geven. De rechtbank betrekt daarbij dat eiseres op 26 april 2016 contact heeft opgenomen met verweerder en toen heeft aangegeven dat zij binnen de (als eerste) gestelde reactietermijn van 14 dagen, vóór
5 mei 2016, zou reageren.
6.2.
Anders dan eiseres stelt, heeft zij naar het oordeel van de rechtbank niet aan deze vordering voldaan. Voor zover zij in dat kader wijst op bijlage 13 bij het boeterapport waarin de stukken staan genoemd die door verweerder zijn meegenomen in het kader van het onderzoek, heeft verweerder toegelicht dat zich daaronder niet de verzochte bescheiden bevinden.
6.3.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat zij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij aan de vordering heeft voldaan. Zij heeft immers voldaan aan de vordering van de ILT van 29 april 2016 tot inzage in haar crediteurenadministratie waarin staat vermeld: “deze brief vervangt de vordering van 22 april 2016”. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:31). De rechtbank stelt vast dat de brief van 29 april 2016 is verzonden door de ILT (en niet door verweerder) en dat deze ziet op inzage in de crediteurenadministratie van eiseres. Uit de door verweerder ingediende nadere stukken volgt bovendien dat de ILT (ook) op 22 april 2016 een vordering tot inzage in de crediteurenadministratie van eiseres heeft gedaan. Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat de brief van de ILT van 29 april 2016 dus niet ziet op de vordering van verweerder, maar op de vordering van de ILT van 22 april 2016 tot inzage in de crediteurenadministratie van eiseres. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat zij er vanuit mocht gaan dat de brief van 29 april 2019 van de ILT (ook) zag op de vordering van verweerder, omdat verweerder en de ILT in interventieteamverband samenwerkten. Uit de door verweerder ingediende nadere stukken volgt immers dat eiseres in haar e-mail aan verweerder van 26 april 2016 de beide vorderingen duidelijk van elkaar onderscheidt. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt naar het oordeel van de rechtbank dan ook reeds omdat er geen sprake is van een toezegging of andere uitlatingen door verweerder waaruit eiseres redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat ze niet meer aan de vordering hoefde te voldoen.
7. Nu eiseres als werkgever niet heeft voldaan aan de vordering, heeft zij artikel 18b, tweede lid, van de Wml overtreden. Verweerder was daarom bevoegd om een boete op te leggen.
7.1.
Op grond artikel 18c, eerste lid, van de Wml is verweerder bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Verweerder moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet verweerder rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van verweerder zonder terughoudendheid. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, moet van boeteoplegging worden afgezien. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:170).
7.2.
Niet is gebleken dat er sprake was van een situatie waarin verwijtbaarheid volledig ontbrak of van een situatie van verminderde verwijtbaarheid. Zoals onder 6.2. en 6.3. is overwogen heeft eiseres niet aan de vordering voldaan en mocht zij er ook niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat zij hieraan had voldaan. Nu eiseres verantwoordelijk was voor het tijdig overleggen van de gevorderde bescheiden, kan het niet voldoen aan de vordering haar verweten worden. De rechtbank volgt eiseres verder niet in haar betoog dat de boete fors dient te worden gematigd nu de feitelijke duur van de tewerkstelling niet kan worden vastgesteld. De boete is conform de Beleidsregel 2018 vastgesteld, waarbij verweerder per werknemer heeft vastgesteld hoeveel maanden de werknemers in de onderzoeksperiode hebben gewerkt en de boetebedragen daarop heeft afgestemd. Van omstandigheden die ertoe leiden dat de boete onevenredig is, is de rechtbank niet gebleken.
8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten slotte terecht besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Met het openbaar maken van de inspectiegegevens wordt beoogd de transparantie van de naleving van en het toezicht hierop te bevorderen. Vanwege het doel van volledige transparantie is door de wetgever met artikel 18pa van de Wml bewust gekozen voor een verplichting tot openbaarmaking en geen bevoegdheid. Er is dan ook geen ruimte voor een belangenafweging aangezien deze afweging door de wetgever al gemaakt is in het voordeel van transparantie. Voor zover eiseres wijst op de financiële schade en reputatieschade als gevolg van de publicatie van de inspectiegegevens, heeft zij deze schade niet met concrete gegevens onderbouwd. Daarbij komt dat eiseres de openbaarmaking had kunnen voorkomen door het vragen van een voorlopige voorziening, maar dat zij van deze gelegenheid geen gebruik heeft gemaakt.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. IJspeerd, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. A.M.J. Adriaansen, leden, in aanwezigheid van A. Overvoorde, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2021.
De griffier is buiten staat De rechter is verhinderd te tekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.