Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/3171
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 februari 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaats 1] , eiser,
gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee, verweerder,
gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] .
als belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen:
[naam belanghebbende], te [plaats 2] , vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’.
Bij besluit van 17 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, maar daarbij wel de grondslag van het primaire besluit gewijzigd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2020 bij de enkelvoudige kamer van deze rechtbank. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde [naam gemachtigde 1] . Belanghebbende is, tezamen met zijn partner [naam partner belanghebbende] , ook verschenen.
Op 8 oktober 2020 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de behandeling van de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
Verweerder heeft op 29 oktober 2020 een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting is door de meervoudige kamer van deze rechtbank hervat op 13 november 2020. Eiser is hier verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ook zijn verschenen belanghebbende en [naam partner belanghebbende] .
Overwegingen
1. Voor de tekst van de relevante wet- en regelgeving ten tijde van het bestreden besluit wordt verwezen naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Verweerder heeft op 26 november 2018 aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een schuur met daarin twee recreatieappartementen, een garage en een berging op het perceel aan de [adres] te Ouddorp. De oppervlakte van de te bouwen schuur zal zo’n 114 m2 bedragen, terwijl de inhoud uitkomt op ongeveer 601 m3.
3. Eiser is woonachtig op het aan het perceel [adres] grenzende perceel. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Oudeland en Oude Nieuwland 2013” (het bestemmingsplan).
Artikel 17 van het bestemmingsplan draagt de titel ‘Wonen - 2’.
Op grond van artikel 17.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Wonen - 2’ aangewezen gronden bestemd voor het wonen, daaronder begrepen aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten.
Op grond van paragraaf 17.2 van het bestemmingsplan mag op deze gronden worden gebouwd.
Op grond van artikel 17.2.1. gelden voor gebouwen de volgende bouwregels:
gebouwen worden binnen het bouwvlak gebouwd;
het bestaande aantal woningen per bouwperceel mag niet worden vergroot;
in afwijking van het bepaalde onder b mag ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden' het aantal woningen ten hoogste het aangeduide aantal bedragen;
e inhoud van hoofdgebouwen inclusief aan- en uitbouwen bedraagt per bouwperceel ten hoogste 750 m³;
de voorgevel van hoofdgebouwen wordt evenwijdig aan de voorste grens van het bouwvlak gebouwd;
de afstand van de zijgevel van het hoofdgebouw tot aan de zijerfgrens bedraagt ten minste 3 m, met uitzondering van tussengevels;
de goothoogte van hoofdgebouwen bedraagt ten hoogste de met de aanduiding 'maximale goothoogte (m)' aangegeven goothoogte;
de goothoogte van hoofdgebouwen mag worden overschreden door dakkapellen, indien:
1. de afstand tot de dakvoet, de nok en de zijkanten van het dakvlak ten minste 0,5 m bedraagt;
2. de bouwhoogte van de dakkapel, gemeten vanaf de voet van de dakkapel, ten hoogste 1,75 m bedraagt;
3. de breedte van dakkapellen aan de voor- of zijkant van het hoofdgebouw ten hoogste 50% van het dakvlak bedraagt;
4. de breedte van dakkapellen aan de achterkant van het hoofdgebouw ten hoogste 70% van het dakvlak bedraagt;
i. de goothoogte van aan- en uitbouwen bedraagt ten hoogste 3 m;
j. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen liggen tenminste 3 m achter de voorgevel van het hoofdgebouw of het verlengde daarvan;
k. de oppervlakte van bijgebouwen en overkappingen bedraagt ten hoogste 50% van het zij- en achtererf met een maximum van 75 m². (…)
Op grond van artikel 17.6.2 van het bestemmingsplan kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 17.1 ten behoeve van:
recreatieappartementen;
een theetuin;
kleinschalige horeca;
kleinschalige detailhandel;
met dien verstande dat:
de woonfunctie als primaire functie gehandhaafd blijft;
wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid;
het gebruik geen nadelige invloed heeft op de normale afwikkeling van het verkeer.
4. Verweerder heeft in het bestreden besluit het bouwplan gesplitst in twee afzonderlijke onderdelen, namelijk de twee recreatieappartementen enerzijds en de garage en de berging anderzijds. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan, voor wat betreft de recreatieappartementen, in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat de recreatieappartementen voldoen aan de vereisten van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, eerste gedachtestreepje, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), heeft verweerder dit onderdeel van het bouwplan vergund. In dit verband acht verweerder het van belang dat de recreatieappartementen niet aangemerkt kunnen worden als bijgebouw en evenmin als aan- en uitbouw, als hoofdgebouw, als overkapping of als woning zodat de enige bouwregel die van toepassing is dat binnen het bouwvlak moet worden gebouwd. Verweerder heeft het onderdeel garage en berging van het bouwplan eveneens vergund aangezien dit niet in strijd is met het bestemmingsplan.
5. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder de omgevingsvergunning ten onrechte heeft verleend. Eiser betwist dat de recreatieappartementen gebouwd mogen worden omdat het bestemmingsplan geen bouw- en gebruiksregels voor recreatieappartementen kent. Een dergelijke manier van bestemmen is niet in overeenstemming met de bedoeling van de planwetgever. Gebouwen die niet als hoofdgebouw, bijgebouw, overkapping of aan- of uitbouw zijn aan te merken zijn dan ook niet toegestaan. Nu het bouwplan tot geen van deze categorieën behoort is dan ook sprake van strijd met het bestemmingsplan. De uitleg die verweerder aan het bestemmingsplan geeft is in strijd met artikel 3.1. van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Eiser verzoekt de rechtbank dan ook om, met toepassing van de exceptieve toetsing, enkele bepalingen van het bestemmingsplan onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten. Subsidiair stelt eiser dat de recreatieappartementen niet voldoen aan de vereisten die in het artikel van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid worden gesteld. Daarnaast meent eiser dat verweerder de garage en berging ten onrechte als bijgebouwen heeft aangemerkt. Hierdoor is vergunningverlening ook op dit punt strijdig met het bestemmingsplan.
6.1.
De rechtbank zal om te beginnen de vraag beantwoorden of verweerder het bouwplan heeft mogen splitsen in de recreatieappartementen enerzijds en de garage en berging anderzijds. Desgevraagd heeft eisers gemachtigde ter zitting benadrukt zich niet te kunnen vinden in deze door verweerder gehanteerde splitsing omdat door vergunninghouder één enkele aanvraag is ingediend en verweerder deze aanvraag in zijn geheel dient te beoordelen. Verweerder heeft op dit punt ter zitting volstaan met het verwijzen naar het bestreden besluit.
6.2.
Niet in geschil is dat vergunninghouder één aanvraag om een omgevings-vergunning heeft ingediend waarmee de bouw van één enkel bouwwerk is beoogd, namelijk een schuur waarin zowel twee recreatieappartementen als een garage en berging worden gerealiseerd. De garage en de berging zijn voor eigen gebruik bestemd, terwijl de recreatieappartementen bestemd zijn om gedurende het hele jaar te verhuren. Uit de tot de vergunning behorende bouwtekening maakt de rechtbank op dat de te bouwen schuur een schuin dak krijgt, dat de beide recreatieappartementen bestaan uit twee woonlagen, dat de berging tegen appartement 1 gelegen zal zijn en de garage tegen appartement 2. De garage heeft ook de beschikking over een zolder die via een buitentrap bereikbaar is.
6.3.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraken van 4 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:640), 23 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1672) en 16 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2997), is splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat in beginsel niet mogelijk. Het bouwplan dient als één geheel te worden beschouwd. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden.
6.4.
De rechtbank acht in dit geval van belang dat vergunninghouder een omgevings-vergunning heeft aangevraagd voor de bouw van een nieuwbouwschuur. Bij zijn aanvraag heeft vergunninghouder niet aangegeven een deel vergunningvrij te willen bouwen. Uit de eerste hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling volgt dat verweerder al om die reden niet bevoegd is onderscheid te maken tussen vergunningplichtige activiteiten en activiteiten die daarvan in functioneel en bouwkundig opzicht kunnen worden gescheiden en die afzonderlijk bezien niet vergunningplichtig zijn. Verder bevat het dossier naar het oordeel van de rechtbank inzake het aangevraagde gebouw geen aanknopingspunt voor het maken van een onderscheid naar wel en niet omgevingsvergunningplichtige activiteiten. De berging, de garage en de recreatiewoningen vormen één constructief geheel. Het onderscheid maken naar wel en niet vergunningplichtige activiteiten zou in dit geval, indien al mogelijk, ook in strijd komen met doel en strekking van de desbetreffende bepalingen van het Besluit omgevingsrecht. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bouwplan ten onrechte heeft gesplitst. Dat onderdelen mogelijk wel functioneel van elkaar kunnen worden onderscheiden, maakt dat niet anders. De beroepsgrond slaagt.
7. Nu splitsing van het bouwplan niet mogelijk is, dient het college het bouwplan in een nieuw te nemen besluit op bezwaar in zijn geheel als één gebouw te beoordelen. Met het oog op het nieuw te nemen besluit zal de rechtbank verder, met het oog op finale geschil-beslechting, beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid de bouw van recreatieappartementen mogelijk maakt.
7.1.
Uit de planregels volgt dat de voor ‘Wonen - 2’ aangewezen gronden niet bestemd zijn voor een recreatieve functie. In artikel 17.6.2. van het bestemmingsplan heeft de planwetgever de mogelijkheid geschapen om bij een omgevingsvergunning onder meer ten behoeve van recreatieappartementen af te wijken van het bepaalde in lid 17.1. Zowel het bestemmingsplan zelf als de toelichting hierop geven geen nadere uitleg over wat moet worden verstaan onder een recreatieappartement. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3029), bestaat bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aanleiding om aansluiting te zoeken bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik. "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" kent het begrip ‘recreatieappartement’ op zichzelf niet. Het begrip ‘appartement’ wordt gedefinieerd als ‘een geheel van samenhorende vertrekken als afzonderlijke woongelegenheid in een groter, m.n. voor bewoning bestemd gebouw’.
7.2.
De rechtbank ziet in paragraaf 17.2. van het bestemmingsplan een nadere duiding van de bedoeling van de planwetgever. De rechtbank overweegt in dit verband dat artikel 17.2.1. bouwregels geeft die specifiek geschreven zijn voor de bestemming ‘wonen’. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet mogelijk om ten behoeve van recreatie-appartementen af te wijken van de bouwregels. Evenmin kent het bestemmingsplan een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening dat bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het bestemmingsplan aan te geven bouwregels. Het voorgaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat een omgevingsvergunning voor de bouw van (los van de woning staande) recreatieappartementen in strijd is met artikel 17.2.1 van het bestemmingsplan. Met artikel 17.6.2. van het bestemmingsplan heeft de planwetgever dus beoogd enkel het gebruik van ruimte in een bestaand gebouw als recreatieappartementen mogelijk te maken. Daarmee biedt dit artikel geen grondslag voor het verlenen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor zover die strekt tot ‘het bouwen van een bouwwerk’.
8. Al het voorgaande leidt er toe dat de rechtbank niet toekomt aan de vraag of bepalingen uit het bestemmingsplan in strijd zijn met hogere regelgeving. Evenmin zal de rechtbank hier beoordelen of de te realiseren garage en berging aangemerkt kunnen worden als een bijgebouw in de zin van het bestemmingsplan. Verweerder dient immers de gehele schuur als één gebouw te beoordelen.
9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor eiser vast op € 1.335,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ter hoogte van € 1.335,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, voorzitter, en mr. W.M.P.M. Weerdesteijn en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
De uitspraak is in het openbaar gedaan op 15 februari 2021.
De griffier is buiten staatvoorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Op grond van artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder a en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van dit artikel, eerste lid, aanhef en onder c, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening;
Op grond van het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo wordt, in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, onder c en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Op grond van artikel 3.6, eerste lid van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen;
burgemeester en wethouders het plan moeten uitwerken;
bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels;
burgemeester en wethouders ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kunnen stellen.