ECLI:NL:RBROT:2021:12232

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 20/3237

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2021 in de zaak tussen

[eiseres] , te [plaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. J. van Groningen,

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs.

Procesverloop

Bij besluit van 8 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.500,- vanwege een overtreding van de Wet dieren.

Bij besluit van 4 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , senior toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Overwegingen

1.1.

Op 31 oktober 2018 heeft eiseres een schriftelijke waarschuwing van verweerder gekregen. Daarin staat dat bij 100 geïnspecteerde pootjes van een koppel kuikens uit stal 5 en 6 een voetzoollaesiescore is vastgesteld van meer dan 150 punten en/of dat de kuikens afwijkingen vertoonden zoals vermeld in het Bewijs van afkeuring. Eiseres is opgedragen passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. Ook staat in de waarschuwing dat als een toezichthoudend dierenarts van de NVWA binnen een jaar weer vaststelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn bij een koppel uit dezelfde locatie en stal, aan eiseres een bestuurlijke boete wordt opgelegd.

1.2.

Op 20 maart 2019 heeft eiseres opnieuw een waarschuwing van verweerder gekregen. Daarin staat dat is vastgesteld dat vleeskuikens van eiseres ernstige voetzoollaesies vertoonden. De door de toezichthouder vastgestelde voetzoollaesiescores waren 153,5 (stal 5), 176 (stal 9) en 176 (stal 10). Ook in deze waarschuwing staat dat eiseres passende maatregelen moet nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf en dat als een toezichthoudend dierenarts van de NVWA binnen een jaar weer vaststelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn bij een koppel uit dezelfde locatie en stal, aan eiseres een bestuurlijke boete wordt opgelegd.

2. Vervolgens heeft een toezichthoudend dierenarts op 29 april 2019 omstreeks 13.30 uur en omstreeks 14.00 uur opnieuw bij kuikens van eiseres post mortem keuringen gedaan en daarover rapporten van bevindingen opgesteld.

2.1.

In het rapport met nummer 116130 schrijft de toezichthoudend dierenarts over zijn bevindingen omstreeks 13.30 uur onder meer het volgende.

“
Ik, dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring bij de overhanger 1 in de panklaarafdeling, daar zag ik dat het koppel [eiseres] stal 6 slechte voetzolen had. Ik heb 2 keer 50 voetzolen conform scorekaart voetzoollaesie versie 1.3 gescoord in de panklaarafdeling.

•
Ik zag vleeskuikens met ernstige voetzoollaesies aan de poten. De door mij vastgestelde voetzoollaesiesscore was 165,5 punten. De vaststelling van deze score is gebaseerd op de werkwijze aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling houders van dieren.

Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van een puntenscore. Hoe hoger de score hoe meer kuikens in het koppel een ernstige vorm van voetzoollaesies hadden. De wettelijke norm betreffende de maximaal acceptabele score is 80 punten, de maximaal haalbare score is 200 punten. Voetzoollaesies zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode door slechte leefomstandigheden in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. De genoemde afwijkingen kunnen onder andere zijn ontstaan door een slecht klimaat in de stal en/of onvoldoende kwaliteit voer en/of nat strooisel. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de vleeskuikens ernstig geschaad waardoor de dieren hebben geleden. Meer informatie over voetzoollaesies is te lezen in de bijlage 'Minder voetzoollaesies via management' geschreven door de Animal Sciences Group van Wageningen Universiteit & Research (zie bijlage).

Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal op het bedrijf van oorsprong.

[…]

De houder is door een eerder gestuurde schriftelijke waarschuwing d.d. 31 oktober 2018 (bijgevoegd) gewezen op het feit dat passende maatregelen genomen moeten worden[…].
Dit om de omstandigheden in o.a. stal 6 aan te passen zodat het welzijn van de vleeskuikens wordt verbeterd. Deze waarschuwing is opgesteld aan de hand van de resultaten van de destijds uitgevoerde post mortem (PM) keuring bij een koppel vleeskuikens uit de betreffende stal. De resultaten van deze PM keuring wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. De resultaten van de PM keuring van het huidige koppel wijzen wederom op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. Hieruit volgt dat de houder geen passende maatregelen heeft genomen.”

2.2.

In het rapport met nummer 116126 schrijft de toezichthoudend dierenarts over zijn bevindingen omstreeks 14.00 uur onder meer het volgende.

“
Ik, dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring bij de overhanger 1 in de panklaarafdeling, daar zag ik dat het koppel [eiseres] stal 5 slechte voetzolen had. Ik heb 2 keer 50 voetzolen conform scorekaart voetzoollaesie versie 1.3 gescoord in de panklaarafdeling.

•
Ik zag vleeskuikens met ernstige voetzoollaesies aan de poten. De door mij vastgestelde voetzoollaesiesscore was 169 punten. De vaststelling van deze score is gebaseerd op de werkwijze aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling houders van dieren.

Voetzoollaesies zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode door slechte leefomstandigheden in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. De genoemde afwijkingen kunnen onder andere zijn ontstaan door een slecht klimaat in de stal en/of onvoldoende kwaliteit voer en/of nat strooisel. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de vleeskuikens ernstig geschaad waardoor de dieren hebben geleden. Meer informatie over voetzoollaesies is te lezen in de bijlage `Minder voetzoollaesies via management' geschreven door de Anima] Sciences Group van Wageningen Universiteit & Research (zie bijlage).

Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal op het bedrijf van oorsprong.[…]

De houder is door eerder gestuurde schriftelijke waarschuwingen d.d. 31 oktober 2018 en 20 maart 2019 (bijgevoegd) gewezen op het feit dat passende maatregelen genomen moeten worden (slachtdatum 4 oktober 2018 en 22 januari 2019). Dit om de omstandigheden in o.a. stal 5 aan te passen zodat het welzijn van de vleeskuikens wordt verbeterd. Deze waarschuwingen zijn opgesteld aan de hand van de resultaten van de destijds uitgevoerde post mortem (PM) keuring bij koppels vleeskuikens uit de betreffende stal. De resultaten van deze PM keuringen wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. De resultaten van de PM keuring van het huidige koppel wijzen wederom op slechtedierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. Hieruit volgt dat de houder geen passende maatregelen heeft genomen.”

3. Op basis van deze rapporten van bevindingen heeft verweerder eiseres een boete opgelegd voor het volgende beboetbare feit:

“Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 5 en 6 na melding van een NVWA dierenarts.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (hierna: het Besluit).

4. Eiseres voert aan dat de rapporten van bevindingen onvoldoende informatie bevatten om de boete op te leggen. In de rapporten staat namelijk alleen vermeld dat de controle is verricht in overeenstemming met de werkwijze weergegeven in artikel 6.5 van de Regeling houders van dieren (hierna: de Regeling). Dit is te weinig concreet en er kan niet worden geverifieerd of de score daadwerkelijk overeenkomt met de feitelijk waargenomen welzijnsgerelateerde afwijkingen. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid moeten de rapporten gedetailleerde informatie bevatten over de wijze waarop de controle heeft plaatsgevonden en hoe de score tot stand is gekomen. Essentieel is de vermelding van de tijdstippen waarop 30 en 60 procent van elk koppel is verwerkt. Op grond van artikel 7.5b, derde lid, van de Regeling worden namelijk 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 30 en van ongeveer 60 procent gecontroleerd. Kennelijk heeft de wetgever van belang geacht dat een representatieve inspectie plaatsvindt. Afwijking van die momenten van controle maakt het mogelijk dat de inspectie wordt gemanipuleerd. In dit geval is bovendien sprake van een overlappende tijd tussen beide controles van ook nog eens verschillende koppels. Daarnaast geldt op grond van bijlage 3 bij de Regeling ook de voorwaarde dat alleen de rechterpoot van een kuiken wordt beoordeeld. Maar ook daarover bevatten de rapporten geen informatie dus kan niet worden vastgesteld of er conform die voorwaarde is gehandeld. Daarnaast is op de foto’s bij de rapporten niet te zien dat het overgrote deel van de voetzolen donkere plekken heeft, zoals verweerder stelt.

Verder voert eiseres aan dat de leefomstandigheden in de stallen 5 en 6 goed zijn. Eiseres heeft er ook geen enkel belang bij de omstandigheden niet goed te laten zijn. Er wordt op toegezien dat zich geen vochtige plekken in het strooi ontwikkelen en als dit wel gebeurt worden deze verwijderd en droog strooisel teruggebracht. Ook lekkage van drinkwaternippels wordt direct verholpen, aldus eiseres.

4.1.

Het gaat in deze zaak om een gestelde overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit. Daarin staat het volgende:

“Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.”

De Nota van Toelichting bij het Besluit (Staatsblad 2014, 210) vermeldt hierover onder meer het volgende:

“Het toezicht op het slachthuis wordt uitgevoerd door de dierenarts die is verbonden aan de NVWA. Indien de dierenarts in het kader van zijn toezichthoudende taken stuit op mogelijke indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op het pluimveebedrijf of in de stal van het pluimveebedrijf, deelt hij dit mee aan de houder van de dieren. Indicaties van slechte welzijnsomstandigheden betreffen onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes. Of sprake is van een abnormaal niveau zal per geval door de dierenarts vanuit zijn expertise worden bezien.”

4.2.

De slechte dierenwelzijnsomstandigheden genoemd in artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren kan van alles zijn, onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes (zie de Nota van Toelichting). In het geval van eiseres gaat het om voetzoollaesies (een vorm van contactdermatitis) bij het pluimvee. Zoals ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in de uitspraak van 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:324), wijst een abnormaal niveau van voetzoollaesies op slechte dierenwelzijnsomstandigheden.

4.3.

In de twee waarschuwingen is aan eiseres bericht dat de voetzoollaesiescore meer dan 150 punten was en in de rapporten van bevindingen staat dat de toezichthoudend dierenarts een voetzoollaesiescore van 165,5 en 169 heeft vastgesteld en dat dit wijst op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Ook staat in de rapporten dat de vaststelling van deze scores is gebaseerd op de werkwijze aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling (thans vernummerd naar artikel 7b.5). In dat artikel zijn normen gesteld voor voetzoollaesiescores en de vaststelling ervan bij een bezettingsdichtheid in de stal van 39 tot 42 kg/m². Het gaat hierbij om een controle die in opdracht van de pluimveehouder door het slachthuis of een controleur in de stal wordt gedaan. Na elk jaar wordt een gemiddelde score van alle controles vastgesteld en als deze hoger is dan 80 punten moet de pluimveehouder bepaalde maatregelen nemen (zie artikel 7b.6). De in artikel 7b.5 beschreven vaststelling van de voetzoollaesiescore ziet dus op een andere controle dan die hier aan de orde is: het toezicht op dierenwelzijn dat de aan de NVWA verbonden dierenarts uitvoert op het slachthuis. De controle door de toezichthoudend dierenarts wordt niet alleen bij de hoge bezettingsdichtheid verricht en omvat ook niet alleen het scoren op voetzoollaesies; hij richt zich op alle mogelijke indicaties van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Daarnaast gaat het niet om de vaststelling van een gemiddelde per jaar, maar om een op heterdaad vaststelling van slechte dierenwelzijnsomstandigheden.

Voor de controle in het kader van artikel 7.5b van de Regeling is geregeld (in de Regeling zelf en Bijlage 3) dat het slachthuis per koppel per stal 100 rechtervoeten bekijkt (50 voeten op een derde en 50 voeten op twee derde) en dat elke voet een score krijgt: 0 punten bij geen voetzoollaesies, 1 punt bij milde voetzoollaesies en 2 punten bij ernstige voetzoollaesies.

Dit staat ook in Bijlage 8 bij het “Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis” (hierna: het Werkvoorschrift).

Voor de controle op welzijnsomstandigheden op het bedrijf van oorsprong door de NVWA in het kader van artikel 2.53 van het Besluit, staat in deze Bijlage 8 dat de toezichthouder alle koppels beoordeelt op mogelijk slechte dierenwelzijnsomstandigheden, dus zowel kuikens uit stallen met een hoge als een lage bezettingsgraad en dat een rapport van bevindingen wordt opgemaakt onder meer als (ten tijde hier van belang, K-PL-WLZ-WV01-b8, versie 01) 75 procent van het koppel ernstige voetzoollaesies (score 150 of hoger) vertoont. De toezichthouder telt dus alleen de ernstige voetzoollaesies, score 150 of hoger.

4.4.

Zoals uit het voorgaande blijkt verschillen de wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Besluit. Anders dan eiseres stelt, hoeft de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Besluit en de Regeling en ook niet uit het Werkvoorschrift. Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in de rapporten van bevindingen gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling, maar dat betekent niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in artikel 7.5b is voorgeschreven; dat is immers gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis (of de controleur) is voorgeschreven dat alleen rechtervoeten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan. De rechtbank acht niet noodzakelijk dat ook de toezichthoudend dierenarts zich hieraan exact houdt bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Bij de scores door het slachthuis gaat het immers om het vaststellen van een representatief jaargemiddelde, terwijl het scoren door de toezichthouder ziet op een heterdaad constatering. Als een koppel aan de slachtlijn opvalt neemt de toezichthouder een steekproef van twee keer 50 voeten en scoort dan alleen de ernstige voetzoollaesies. Als de score dan uitkomt op meer dan 150 punten, betekent dat, dat tenminste 75 procent van de getelde dieren ernstige voetzoollaesies hebben. Dat is voldoende om vast te stellen dat in dat koppel sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden.

4.5.

Volgens vaste jurisprudentie van het CBb, onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2021:564, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport zoals hier aan de orde, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De rechtbank ziet geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder, zoals neergelegd in de rapporten van bevindingen. De beschrijving van de waarnemingen en constateringen zijn voldoende duidelijk en gemotiveerd. De toezichthouder heeft eerst bij de PM-keuring gezien dat het koppel slechte voetzolen had en heeft toen de voetzoollaesiescore uitgevoerd en kwam daarbij op 165,5 en 169 punten. Anders dan eiseres, ziet de rechtbank op de bij de rapporten gevoegde foto’s voldoende voeten met donkere plekken op de zolen die lijken op de afbeeldingen op de Scorekaart voetzoollaesies behorend bij score 2. Niet alle voetzolen zijn duidelijk te zien, mede door de kwaliteit van de afgedrukte foto’s, maar de rechtbank ziet in de foto’s op zichzelf geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder.

4.6.

Uit de vastgestelde voetzoollaesiescores van 165,5 en 169 is op goede gronden vastgesteld dat sprake was van aanwijzingen van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Daartoe is van belang dat de maximaal acceptabele score 80 punten bedraagt en de maximaal te behalen score 200 punten is. In dit geval heeft bovendien meer dan 75 procent van de gescoorde poten ernstige voetzoollaesies. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook terecht vastgesteld dat eiseres naar aanleiding van de eerdere waarschuwingen voor hoge voetzoollaesies, geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. De rechtbank verwijst daarbij naar de eerder genoemde uitspraak van het CBb van 23 maart 2021, waarin is overwogen dat de verplichting van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit een resultaatsverplichting inhoudt en dat voor de pluimveehouder voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt. Een professioneel pluimveehouder, bijgestaan door een dierenarts, dient in staat te zijn om te bepalen welke maatregelen voor zijn bedrijf passend zijn zodat het dierenwelzijn wordt verbeterd. Dit betekent niet dat de pluimveehouder te allen tijde moet voorkomen dat zijn dieren ziek worden, maar veeleer dat hij, nadat de toezichthoudend dierenarts gegevens heeft verstrekt die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, alert reageert en al naar gelang de omstandigheden op het bedrijf die maatregelen neemt die nodig zijn om het dierenwelzijn te verbeteren. Daarbij neemt het CBb als uitgangspunt dat de passende maatregelen ter verbetering van de dierenwelzijnsomstandigheden moeten resulteren in ten minste een zodanig niveau van dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts geen aanleiding (meer) vindt voor de conclusie dat sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden.

Eiseres heeft in dit kader benoemd dat zij vochtige plekken probeert te voorkomen, de plekken die ontstaan direct verbetert en dat lekkage van drinkwaternippels wordt voorkomen. Voor zover dit maatregelen zijn die eiseres na de eerdere waarschuwingen heeft genomen is duidelijk dat deze maatregelen niet hebben geleid tot een verbetering van het dierenwelzijn. De rechtbank is ook niet gebleken dat eiseres niet in staat was tijdig het benodigde resultaat te bereiken.

5. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd eiseres een boete op te leggen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boete. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen dan wel had moeten afzien van de oplegging van een boete.

6. Het beroep is dus ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van

mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op

15 december 2021.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.