Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 19/805 en 19/4694
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 april 2020 in de zaken tussen
[naam eiseres] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S. van der Vlegel.
Procesverloop
In de zaak 19/805
Bij aanslag met als factuurdatum 2 juli 2018 (de aanslag) heeft verweerder van eiseres € 37.972,43 aan leges omgevingsvergunning geheven.
Bij uitspraak op bezwaar van 3 januari 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar hiertegen gegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gelijktijdig met zaak 19/4694, plaatsgevonden op 13 september 2019.
Partijen zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Na de zitting hebben partijen stukken ingediend/schriftelijke reacties gegeven, eiseres op 24 september 2019, op 25 oktober 2019 en 15 januari 2020 en verweerder op 14 oktober 2019 en op 27 oktober 2019. Uit de laatste reactie van eiseres van 15 januari 2020 volgt dat zij geen behoefte heeft aan een nadere zitting. Bij faxbericht van 8 april 2020 heeft verweerder hetzelfde verklaard.
De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
In de zaak 19/4694
Op 28 februari 2019 heeft verweerder een dwangbevel aan eiseres gestuurd voor het onbetaald gebleven restant van de aanslag.
Bij uitspraak op bezwaar van 2 mei 2019 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit II.
Het onderzoek ter zitting heeft, gelijktijdig met zaak 19/805, plaatsgevonden op 13 september 2019. Partijen zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
In de zaak 19/805
1.1
Eiseres heeft op 22 maart 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de uitbreiding van de bestaande vestiging van [naam eiseres] aan de [adres] . Als geschatte kosten voor de werkzaamheden heeft eiseres € 440.000,- exclusief omzetbelasting opgegeven. Bij de aanvraag zaten diverse stukken, onder meer bouwtekeningen.
Op de aanvraag is de “Verordening leges omgevingsvergunning 2018” (hierna: Verordening) van toepassing.
1.2
In afwijking van de door eiseres opgegeven bouwkosten, heeft verweerder de aanslag gebaseerd op € 2.000.000,- aan bouwkosten. In het bestreden besluit is een herberekening van de kosten gemaakt en is de grondslag van de aanslag verlaagd naar € 1.661.959,-. Dit leidt (volgens berekening van de rechtbank) tot een aanslag van
€ 31.313,02.
2. In geschil is de hoogte van de aanslag. Volgens eiseres moet deze gebaseerd worden op een bedrag van € 1.134.692,44 aan bouwkosten, volgens verweerder moet de aanslag worden gebaseerd op een bedrag van € 1.661.959,- aan bouwkosten.
3. Bij de beoordeling zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
Op grond van artikel 229, eerste lid en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
Op basis van dit artikel heeft de gemeenteraad van Rotterdam de Verordening vastgesteld.
Op grond van artikel 2 van Pro de Verordening worden onder de naam ‘leges omgevingsvergunning’ rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Verordening, worden – voor zover van belang – de leges omgevingsvergunning geheven naar de heffingsmaatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.
Artikel 1 van Pro de tarieventabel luidt als volgt:
1.1
Maatstaf van heffing:
Maatstaf van heffing zijn de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.
1.1.1
De totale bouwkosten worden berekend volgens de NEN 2699 (investerings- en
exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen) zoals dit
normblad laatstelijk is gewijzigd of vervangen.
1.1.2
NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen –
Begripsomschrijvingen en indelingen), zoals dit normblad laatstelijk is gewijzigd of
vervangen, ligt voor een ieder ter inzage ten kantore van de Afdeling Bouw- en
woningtoezicht van het Cluster Stadsontwikkeling, kantoorhoudend aan de
Wilhelminakade 139 3072 AP te Rotterdam.
1.2
De omzetbelasting en de kosten van het verwerven van de grond maken geen deel uit van de totale bouwkosten.
1.3
Het tarief ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, lid 1, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) dan wel het in behandeling nemen van een aanvraag om een projectuitvoeringsbesluit (een besluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en herstelwet) die mede deze activiteit bouwen omvat, wordt als volgt bepaald:
1.3.1
Schijf 1 - bij bouwkosten tot en met € 35.900,00 bedraagt het tarief 1,54% van de totale bouwsom met een minimum van € 95,00;
1.3.2
Schijf 2 - bij bouwkosten vanaf € 35.900,01 tot en met € 530.000,00 wordt het tarief van schijf 1 over het bij die schijf genoemde bedrag geheven vermeerderd met 1,77% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in schijf 2;
1.3.3
Schijf 3 - bij bouwkosten vanaf € 530.000,01 tot en met € 1.100.000,00 wordt het tarief van de schijven 1 en 2 over de bij die schijven genoemde bedragen geheven vermeerderd met 1,92% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in deze schijf;
1.3.4
schijf 4 - bij bouwkosten vanaf € 1.100.000,01 tot en met € 10.700.000,00 wordt het tarief van de schijven 1, 2 en 3 over de bij die schijven genoemde bedragen geheven vermeerderd met 1,97% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in deze schijf;
1.3.5
schijf 5 - bij bouwkosten vanaf € 10.700.000,01 tot en met € 26.700.000,00 wordt het tarief van de schijven 1, 2, 3 en 4 over de bij die schijven genoemde bedragen geheven vermeerderd met 2,12% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in deze schijf;
1.3.6
schijf 6 - bij bouwkosten vanaf € 26.700.000,01 wordt het tarief van de schijven 1, 2, 3, 4 en 5 over de bij die schijven genoemde bedragen geheven vermeerderd met 0,81% van het gedeelte van de bouwkosten, die vallen in deze schijf met een maximum van € 995.907,40.
In de toelichting op de Verordening staat, voor zover van belang, het volgende:
“(…) Artikelsgewijs
Artikel 1.1 Tarieventabel
Bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt de hoogte van de verschuldigde leges bepaald aan de hand van de in artikel 1.1.1 vastgelegde objectieve prijsbepalingsmethodiek. Daarbij gaat het altijd om de prijs die van toepassing is op de bedrijfsmatige realisatie van het aangevraagde bouwplan. Dit betekent dat het niet relevant is of de werkzaamheden door een aannemer of in eigen beheer worden uitgevoerd, dat niet relevant is of sprake is van een tijdelijke of een permanente bouwactiviteit, dat niet relevant is of gebruik wordt gemaakt van nieuwe of van tweedehands materialen en dat alle als bouwactiviteit te duiden objecten onder deze regeling vallen. (…).”
Verweerder hanteert bij de beoordeling de Richtlijn berekening bouwkosten als grondslag voor de bouwleges (hierna: Richtlijn). Daarin staat onder meer:
“Binnen de Gemeente Rotterdam wordt een richtlijn gehanteerd voor het bepalen van de Bouwkosten die de maatstaf zijn voor de heffing van bouwleges. De bouwkosten zoals opgenomen in Verordening leges omgevingsvergunning worden omschreven in de NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van onroerende zaken bedoeld voor de informatieoverdracht van kosten en kwaliteitgegevens).
De bouwkosten kunnen op diverse manieren worden begroot, de begroting dienen te voldoen
aan de hierboven genoemde normen. De begroting opgesteld conform de STABU-codering
(gebaseerd op de STABU bestekssystematiek) voldoet hieraan. Een andere benaming
voor deze begrotingsmethodiek is een zgn. MAMO-begroting (Materiaal, Arbeid, Materieel,
Onderaanneming) en bestaat uit gedetailleerde / onderbouwde begrotingsregels. Met deze
begroting kan men de inschrijfbegroting van de aannemer controleren op regelniveau.
De voor leges opgegeven bouwkosten worden inhoudelijk gecontroleerd op prijsniveau en
compleetheid. De hieronder opgenomen lijst is indicatief opgesteld en dient als leidraad
voor de controle van de opgegeven bouwkosten. De indeling van de lijst komt overeen met
de reguliere opbouw van een aannemersbegroting. Aan het begin van elke regel zijn de
bijbehorende hoofdstukken conform de STABU-codering opgenomen. (…)”
Daaronder volgt een opsomming van diverse bouwkosten, onderverdeeld in directe bouwkosten en indirecte bouwkosten. Tot slot wordt een omschrijving gegeven van niet tot de bouwkosten behorende kosten.
4. Uit het hiervoor weergegeven wettelijk kader volgt dat voor de hoogte van de leges bepalend is de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning werd verleend, althans voor zover de werkzaamheden zijn omschreven in de NEN 2699-norm (en dus in de Richtlijn).
Partijen twisten over de vraag of eiseres zelf als hoofdaannemer is opgetreden en of zij de werkzaamheden in eigen beheer heeft laten uitvoeren. Volgens verweerder is dat het geval, wat eiseres bestrijdt. Het zelf optreden als aannemer of het in eigen beheer laten uitvoeren van werkzaamheden zou kunnen leiden tot lagere bouwkosten, maar dit is verder niet van belang, omdat het dus gaat om de vraag wat iemand in het economisch verkeer aan kosten zou hebben voor het tot stand brengen van het gebouw in kwestie.
5. Dat een heffingsambtenaar leges mag heffen over bouwkosten die zijn gebaseerd op normbedragen (en niet op de werkelijke bouwkosten) volgt onder meer uit de uitspraak van de Hoge Raad van 10 mei 2019 (ECLI:NL:HR:2019:689). Daar het ging om de gemeente Tilburg die bij de heffing van leges uitging van normbedragen per vierkante of kubieke meter vermenigvuldigd met het aantal vierkante respectievelijk kubieke meters van het op te richten bouwwerk.
In een eerdere uitspraak, die van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174, heeft de Hoge Raad – in lijn met eerdere rechtspraak – overwogen dat de wetgever aan gemeenten de bevoegdheid heeft gegeven om, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en met inachtneming van de in de wet opgenomen beperkingen, zelf de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven te kiezen voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat de gemeenten in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de plaatselijke praktijk van de belastingheffing. Voor de heffing van leges mogen de gemeenten daarom het tarief afhankelijk maken van de bouwsom, maar ook een andere wijze van bepaling van het tarief is toegestaan, aldus het oordeel van de Hoge Raad.
Uit het voorgaande wordt duidelijk dat iedere gemeente binnen de gegeven wettelijke kaders zelf de grondslag voor de legesheffing in haar verordening kan bepalen. Die grondslag kan dus per gemeente verschillen.
6. In dit geval moet dus worden gekeken naar de bouwtekeningen die waren gevoegd bij de aanvraag die heeft geleid tot het verlenen van de omgevingsvergunning. Dat zaken op de bouwtekeningen staan die in werkelijkheid (om wat voor reden dan ook) niet zijn gerealiseerd is niet van belang.
7. Op verweerder rust vervolgens de bewijslast dat hij de bouwkosten waarop de aanslag is gebaseerd niet te hoog heeft vastgesteld. Hierin slaagt hij niet.
8. Verweerder heeft aan de hand van de bij de omgevingsvergunning horende bouwtekeningen een berekening (‘Recapitulatie berekening leges’, bijlage 9C bij het verweerschrift) gemaakt van alle onderdelen van het vergunde gebouw (onderverdeeld in: bouwkundige werken, installaties en vast inrichting) en de kosten daarvan (= de directe bouwkosten) en van de algemene uitvoeringskosten en opslagen (= de indirecte bouwkosten). De bedragen zijn berekend met het ramingsprogramma Bouwkostencheck, een online begrotingsprogramma voor het ramen van bouwkosten, speciaal ontwikkeld door IGG Bouweconomie voor gemeenten om bouwkosten te controleren.
De rechtbank vindt dit een afdoende en objectiveerbare methode om de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden bepaald te berekenen.
8.1
Voor de “W-installaties” heeft verweerder in zijn berekening een bedrag van € 80.900,- opgenomen. Dat bedrag bestaat uit: installaties vloeistoffen en gassen € 18.780,- en klimaatinstallaties € 62.120,-. Volgens eiseres is het door verweerder berekende bedrag veel te hoog; het gaat slechts om twee ketels, vier heaters, wat leidingwerk en ventilatie (twee pijpventilatoren), niet om installaties op het dak. Buitenman heeft de werkzaamheden voor € 29.000,- geoffreerd.
Eiseres bestrijdt niet de opsomming van de werkzaamheden en de kosten daarvan die verweerder in zijn berekening geeft van de ‘installaties vloeistoffen en gassen’ en de klimaatinstallaties. Dat de door eiseres ingeschakelde aannemer deze werkzaamheden voor veel minder heeft verricht, is niet van belang. Verweerder heeft de kosten van de “W-installaties” niet te hoog berekend.
8.2
Voor de elektrische installaties heeft verweerder € 135.714,- berekend. Deze bestaan uit: hoofdverdelingsinrichting € 31.060,-, verlichting € 76.097,- en bliksembeveiliging € 28.557,-. De laatste post wordt hieronder onder 8.7 besproken. Volgens eiseres zijn de twee eerste posten veel te hoog. Rehorst Elektrotechniek heeft dit aangeboden voor € 11.112,41. Eiseres bestrijdt niet de opsomming van de werkzaamheden en de kosten daarvan zoals opgenomen in de berekening van verweerder met betrekking tot hoofdverdelingsinrichting en verlichting. Dat de door eiseres ingeschakelde aannemer deze werkzaamheden voor veel minder heeft verricht, is niet van belang. Verweerder heeft de kosten van de elektrische installaties niet te hoog berekend.
8.3
Verweerder heeft in zijn berekening voor indirecte bouwkosten € 257.091,- opgenomen. Die kosten bestaan uit: algemene uitvoeringskosten (8%) € 112.389,- en uit opslagen van € 145.313,-. Die opslagen bestaan op hun beurt uit: algemene kosten bouwbedrijf (6,5%) € 98.622,-, winst & risico (2,5%) € 40.397,- en CAR-verzekering (0,38%) € 6.294,-. In de offerte van de door eiseres ingehuurde aannemer Weboma staan bouwplaatskosten gespecificeerd: keten, bouwelectra/verlichting, bouwwater, bouwhekken, bouwwegen, transportkosten, uitvoering, diversen (o.a. bankgarantie), afvalcontainers, veiligheidsvoorzieningen, schoonmaken/narooien/opleveren (onderaan pagina 14, pagina 15-16); die kosten komen in totaal op € 119.612,-, dus ongeveer € 7.000,- hoger dan wat verweerder hiervoor becijfert. Voor de drie hiervoor genoemde opslagen volgen uit de offerte van Weboma soortgelijke percentages (maar omdat van lagere bouwkosten is uitgegaan, vallen de drie opslagen lager uit). Partijen zijn het hier dus in grote lijnen over eens en in ieder geval heeft verweerder deze kosten niet te hoog berekend.
8.4
Eiseres stelt verder dat de branddeuren van de trappenhuizen van gelaagd glas hadden moeten worden voorzien, maar dat daarvan is afgezien uit financieel oogpunt omdat dit niets toevoegt in een donker trappenhuis. Daarmee erkent eiseres dus dat dit tot het vergunde gebouw behoorde en dat in bij de legesberekening moet worden betrokken. Dat eiseres van het aanbrengen van gelaagd glas heeft afgezien is haar eigen keuze, maar dit maakt niet dat dit bij de legesberekening buiten beschouwing moet worden gelaten.
8.5.
Eiseres voert tevens aan dat niet tot de bouwkosten behoren: rapport belendingen € 1.000,- (pag. 2 Weboma begroting), bankgarantie € 1.000,- (p. 16 Weboma begroting), schoonmaak gebouw € 4.488,- (pag. 16 Weboma begroting) en bouwwegen repareren openbare bestrating € 5.000,- (p. 15 Weboma begroting). Volgens haar heeft verweerder deze kosten ten onrechte betrokken in de legesverordening.
8.5.1.
De kosten van bouwwegen vallen onder indirecte bouwkosten volgens de Richtlijn (zie onder a.05). De rechtbank houdt het ervoor dat hetzelfde geldt voor kosten van het repareren van openbare wegen die kennelijk zijn gebruikt om naar en van het bouwwerk te komen. Verweerder heeft deze kosten terecht in de legesberekening betrokken.
8.5.2.
Ten aanzien van de schoonmaakkosten stelt eiseres uiteindelijk het met verweerder eens te zijn dat het schoonhouden van het werkterrein (€ 1.000,-) tot de indirecte bouwkosten behoort. Dat is dus niet langer in geschil. Eiseres stelt uiteindelijk dat de kosten voor schoonmaken voor oplevering (€ 888,-) en de kosten schoonmaken/narooien/opleveren (€ 2.600,-) niet zijn gemaakt omdat zij het pand zelf weer ging gebruiken voor het laten uitvoeren van de werkzaamheden door elektricien, loodgieter en boxenbouwer, waardoor het gebouw toch weer vervuild zou raken. Dit is dus een eigen keuze van eiseres geweest. Daarmee bestrijdt eiseres niet dat dit kosten zijn die een opdrachtgever in het economisch verkeer kwijt zou zijn voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning werd verleend. Zij worden ook met zoveel woorden genoemd in de Richtlijn onder indirecte bouwkosten onder a.05 Algemene Bouwplaatskosten. Verweerder heeft deze kosten terecht in de legesberekening betrokken.
8.5.3.
De rechtbank ziet in de Richtlijn geen aanwijzing ervoor dat de kosten van een rapport belendingen en de kosten van een bankgarantie behoren tot de indirecte bouwkosten. Verweerder licht dit ook niet onderbouwd toe. De conclusie is dan dat verweerder deze kosten van twee keer € 1.000,- ten onrechte aan de berekening van de leges ten grondslag heeft gelegd.
8.6
Eiseres bestrijdt van drie kostenposten in de berekening van verweerder dat deze op de bouwtekening stonden: kruipluik en vloerluik staal (€ 2.550,-), brandmeldinstallatie en bliksembeveiliging (€ 28.557,-) en lichtkoof (€ 2.500,-). Verweerder heeft niet gemotiveerd onderbouwd dat deze drie kostenposten op de bouwtekening stonden. Daarmee kan er niet vanuit gegaan worden dat deze tot het vergunde gebouw behoorden. Zij kunnen dus geen grondslag zijn voor de berekening van leges en verweerder heeft deze kosten ten onrechte aan de berekening van de leges ten grondslag gelegd.
9. Resumerend komt de rechtbank tot het volgende.
Verweerder heeft ten onrechte de volgende kostenposten in de legesberekening betrokken:
- kruipluik en vloerluik staal (€ 2.550,-),
- brandmeldinstallatie en bliksembeveiliging (€ 28.557,-),
- lichtkoof (€ 2.500,-),
- rapport belendingen (€ 1.000,-),
- bankgarantie (€ 1.000,-).
Dit komt totaal op een bedrag van € 35.607,- waarmee de grondslag van de leges moet worden verlaagd. Die grondslag komt dan op (€ 1.661.959,- -/- € 35.607,- =) € 1.626.352,-. Dat die grondslag niet te hoog is blijkt overigens ook uit de kengetallen uit het bouwkostenboekje Bouwkostenkompas, die verweerder op pagina 5 van het verweerschrift heeft opgenomen. Bij bouwkosten van € 1.626.352,- voor een gebouw met een gebruiksoppervlakte conform aanvraag van 3.006 m² komt de prijs omgerekend op € 541,- per m², terwijl uit Bouwkostenkompas voor geschakelde bedrijfspanden een prijs per m² komt van € 570,- tot € 630,- en voor [naam eiseres] gebouwen tussen € 1.256,- en € 1.521,-
per m².
10. Het beroep in deze zaak is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de aanslag leges omgevingsvergunning moet worden verminderd met (€ 35.607,- × 1,97% =) € 701,46. De aanslag komt daarmee op (€ 31.313,02 -/- € 701,46 =) € 30.611,56.
11. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
In de zaak 19/4694
13. Op de zitting is duidelijk geworden dat eiseres ook beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit II, enkel om reden dat zij het niet eens is met de hoogte van de aanslag. Toen is met partijen besproken dat in die zaak tegelijkertijd uitspraak zou worden gedaan met de uitspraak in de onderhavige zaak. Omdat eiseres in ieder geval nog een bedrag aan leges aan verweerder is verschuldigd (zij het lager dan het bedrag dat volgt uit bestreden besluit I) heeft verweerder het dwangbevel terecht opgelegd. Het beroep in deze zaak tegen bestreden besluit II is dus ongegrond.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- stelt de aanslag vast op € 30.611,56;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 345,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Bouter, rechter, in aanwezigheid van
mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 10 april 2020.
Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
De griffier is verhinderd te tekenen De rechter is verhinderd te tekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (belastingkamer).