ECLI:NL:RBROT:2019:4624

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 18/3943

uitspraak van de meervoudige kamer van 7 juni 2019 in de zaak tussen

[eiseres] , te [vestigingsplaats eiseres] , eiseres,

gemachtigde: mr. C. Almeida,

de havenmeester van Rotterdam, verweerder,

gemachtigde: mr. A.A. Kleinhout.

Procesverloop

Bij besluit van 21 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvragen van eiseres voor inschrijving van 32 schepen in het Register loodsplicht kleine zeeschepen afgewezen.

Bij besluit van 19 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Ook zijn namens eiseres verschenen [naam 1] , haar directeur en [naam 2] , nautisch superintendent bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , adviseur bij de divisie havenmeester van het Havenbedrijf Rotterdam N.V.

Overwegingen

1. Op 28 september 2017 en 9 oktober 2017 heeft eiseres op grond van artikel 6 van het Loodsplichtbesluit 1995 aanvragen ingediend voor respectievelijk 8 en 24 schepen om ingeschreven te worden in het Register loodsplicht kleine zeeschepen (het Register). Sinds de aanvragen heeft eiseres één schip verkocht, waardoor de aanvragen nu nog zien op 31 schepen. Inschrijving in het Register geeft vrijstelling van de verplichting van het aan boord nemen van loodsen bij het binnenvaren van de Rotterdamse haven vanuit zee, waardoor eiseres loodskosten uitspaart.

2. Verweerder heeft beide aanvragen afgewezen, omdat de schepen van eiseres volgens hem qua constructie geen “binnen/buiten-schepen” zijn in de zin van artikel 1, onder j. van het Loodsplichtbesluit 1995. Verweerder heeft de constructievereisten nader uitgewerkt in zijn “Beleidsregel ter uitvoering van artikel 6 van het Loodsplichtbesluit 1995 van februari 2018” (Beleidsregel 2018). Volgens verweerder voldoen de schepen van eiseres niet aan deze vereisten. Verder heeft eiseres niet aangetoond dat de schepen (zullen) worden gebruikt voor de vaart op niet-loodsplichtige binnenwateren.

3. Eiseres is van mening dat verweerder ten onrechte stelt dat de schepen geen binnen/buiten-schip zijn omdat zij niet (zullen) varen op de niet-loodsplichtige binnenwateren. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever voor het Register als binnen/buiten-schip heeft bedoeld een schip dat qua constructie lijkt op een binnenschip dat vaart op de loodsplichtige wateren. Dit is volgens eiseres ook door de rechtbank Rotterdam aanvaard in de uitspraak van 6 april 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:2548. Het gaat er dan ook niet om of de binnen/buiten-schepen daadwerkelijk op de niet-loodsplichtige binnenwateren (zullen) varen, maar of ze dat qua constructie veilig kunnen zoals een binnenschip dat kan. De schepen van eiseres zijn vergelijkbaar met een binnenschip en kunnen daarom veilig op de loodsplichtige wateren varen en manoeuvreren. Verweerder had een vergelijking moeten maken met binnenvaartschepen op de loodsplichtige wateren. De nadere vereisten in de Beleidsregel 2018 gaan echter uit van eisen voor schepen die varen op de niet-loodsplichtige wateren. Deze eisen zijn daarom ondeugdelijk. De Beleidsregel 2018 is volgens eiseres dan ook in strijd met artikel 6 van het Loodsplichtbesluit 1995.

4. Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Loodsplichtbesluit 1995 wordt een schip dat behoort tot de categorie binnen/buiten-schip opgenomen in het Register loodsplicht kleine zeeschepen. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder j. van het Loodsplichtbesluit 1995 voldoet is een binnen/buiten-schip een zeeschip dat:

1°. een lengte over alles heeft van minder dan 115 meter,

2°. blijkens zijn constructie vergelijkbaar is met een binnenschip, en

3°. gebruikt wordt of zal worden gebruikt voor de vaart op de binnenwateren die niet zijn opgenomen in de bijlage bij de Scheepvaartverkeerswet en in een beperkt vaargebied op zee, in het bijzonder de kustwateren.

De in genoemde bijlage opgenomen scheepvaartwegen zijn de loodsplichtige. De bepaling sub 3 hierboven gaat dus over gebruik op niet-loodsplichtige binnenwateren.

5. De rechtbank begrijpt de stellingen van eiseres zo dat verweerder het derde vereiste niet in zijn afweging had mogen meenemen. Omdat het gaat om een wettelijk vereiste stelt eiseres daarmee in feite de verbindendheid van het Loodsplichtbesluit 1995 op dat punt aan de orde. De rechtbank zal hier eerst op ingaan.

De verbindendheid van artikel 1, eerste lid, onder j, sub 3 van het Loodsplichtbesluit 1995

6.1

Het Loodsplichtbesluit 1995 is een algemeen verbindend voorschrift. De verbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift kan bij wege van exceptieve toetsing worden beoordeeld in het kader van een beroep tegen een besluit ter uitvoering van dat voorschrift. Volgens vaste rechtspraak kan aan een algemeen verbindend voorschrift alleen verbindende kracht worden ontzegd wanneer de door de betrokken regelgever gemaakte keuzes strijdig moeten worden geacht met een hogere algemeen verbindende regeling, in dit geval de Scheepvaartverkeerswet, of wanneer met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan de algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.

6.2

De rechtbank stelt voorop dat de Scheepvaartverkeerswet ingevolge artikel 10, eerste lid, uitgaat van een loodsplicht op de in de bijlage bij die wet genoemde wateren. Van die plicht kan op grond van artikel 10, tweede lid, onder a van de Scheepvaartverkeerswet bij algemene maatregel van bestuur vrijstelling worden verleend. Op grond van artikel 10, vierde lid, van de Scheepvaartverkeerswet wordt bij de toepassing van het tweede en derde lid rekening gehouden met de in artikel 3, eerste lid, bedoelde belangen. In de memorie van toelichting bij de Scheepvaartverkeerswet (kamerstukken II 1987-1988, 20289, nr. 3, p. 26) is daarover het volgende vermeld:

“Verder is in artikel 10, vierde lid, bepaald dat bij het regelen van de vrijstelling […] van de loodsplicht rekening moet worden gehouden met de in artikel 3, eerste lid, bedoelde belangen. Dit brengt mee dat bij de beoordeling van een vrijstelling of ontheffing van een verkeersmaatregel of van de loodsplicht de belangen van de betrokkene zullen moeten worden afgewogen tegen de belangen ten dienste waarvan de desbetreffende verplichting strekt.”

Het belang van de loodsplicht, zoals weergegeven in artikel 3, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet, is
“het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer”.

6.3

Verweerder meent op grond van het Loodsplichtbesluit 1995 dat eiseres moet aantonen dat haar schepen daadwerkelijk op de niet-loodsplichtige binnenwateren varen om in aanmerking te komen voor een vrijstelling van de loodsplicht. De rechtbank ziet echter niet in hoe het belang van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer op de loodsplichtige wateren wordt gediend met deze eis. In het Loodsplichtbesluit 1995 is ook niet deugdelijk gemotiveerd hoe het veiligheidsbelang hierin is betrokken. Dit vereiste is daarom in strijd met de Scheepvaartverkeerswet en daardoor onverbindend. Verweerder heeft dit vereiste dus ten onrechte aan zijn besluit ten grondslag gelegd.

De Beleidsregel 2018

7.1

Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte de nadere constructievereisten van de Beleidsregel 2018 aan haar heeft tegengeworpen. Volgens eiseres moet het vereiste “blijkens zijn constructie vergelijkbaar is met een binnenschip” verband houden met de veilige manoeuvreerbaarheid van een schip zonder loods op wateren die in beginsel slechts met een loods bevaren mogen worden. Dit volgt volgens eiseres ook uit -met name r.o. 7.5- van de al aangehaalde uitspraak van de rechtbank van 6 april 2017.

7.2

In artikel 1 van de Beleidsregel 2018 heeft verweerder een nadere invulling gegeven aan het begrip “constructie” uit artikel 1, eerste lid, onder j. van het Loodsplichtbesluit 1995. Daarmee is er sprake van wetsinterpreterend beleid. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2997) is het de exclusieve taak van de rechter om wettelijke begrippen uit te leggen. Daarmee is niet gezegd dat verweerder geen wetsinterpreterend beleid mag formuleren, maar deze regels kunnen de rechter niet binden. De rechterlijke toetsing van het wetsinterpreterende beleid is integraal.

7.3

De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of verweerder met de nadere criteria in de Beleidsregel 2018 een juiste invulling heeft gegeven aan het begrip “constructie” uit artikel 1, eerste lid, onder j. sub 2 van het Loodsplichtbesluit 1995. De nadere criteria van verweerder zien op de diepgang, hoogte en lengte en breedte van het schip:

a. geringe diepgang: zomerdiepgang van minder dan of gelijk aan 5,5 meter;

b. lage opbouw (airdraft): hoogte van minder of gelijk aan 18 meter, gemeten van de kiel tot het hoogste vaste punt van het schip;

c. relatief lang en slank schip: verhouding lengte/breedte is groter of gelijk aan 6,0.

Verweerder stelt dat hij met deze criteria aansluiting heeft gezocht bij de Nota van Toelichting bij het besluit van 16 augustus 1995 (Loodsplichtbesluit 1995; Staatsblad 1995, nr. 395), waarin staat dat een binnen/buiten-schip in vergelijking met een zeeschip lichter is geconstrueerd. Uit de toelichting bij de Beleidsregel 2018 blijkt dat schepen die in het Register worden opgenomen qua constructie op niet-loodsplichtige binnenwateren moeten kunnen varen. De nadere invulling van de criteria volgens het Loodsplichtbesluit 1995 is dan ook gerelateerd aan de maximale afmetingen van schepen die zonder vergunning of extra voorwaarden op die binnenwateren kunnen varen.

7.4

Inschrijving in het Register heeft als rechtsgevolg dat een schip niet loodsplichtig is op de loodsplichtige wateren. Zoals uit r.o. 6.2 blijkt, moeten op grond van artikel 10, vierde lid jo. artikel 3, eerste lid van de Scheepvaartverkeerswet de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer worden afgewogen tegen de belangen van de betrokkene. De uitleg door verweerder van het criterium “
blijkens zijn constructie vergelijkbaar is met een binnenschip” moet daarom verband houden met de veilige manoeuvreerbaarheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer van een schip zonder loods op wateren die in beginsel slechts met een loods bevaren mogen worden. De nadere constructievereisten uit artikel 1 van de Beleidsregel 2018 gaan naar het oordeel van de rechtbank verder dan het doel van de wettelijke bepaling van artikel 1, eerste lid onder j. sub 2 van het Loodsplichtbesluit. Het doel van de loodsplicht en (voor de vrijstelling) de vergelijking qua constructie met een binnenschip, is immers de veiligheid en vlotte manoeuvreerbaarheid op de loodsplichtige wateren. De vrijgestelde schepen op de loodsplichtige wateren dienen aldaar veilig te kunnen manoeuvreren, zoals een binnenschip dat kan. Verweerder heeft bij het opstellen van de nadere constructievereisten in de Beleidsregel 2018 dan ook ten onrechte aansluiting gezocht bij de constructie van binnenschepen op de niet-loodsplichtige binnenwateren en daarmee een onjuiste wetsuitleg gegeven aan artikel 1, eerste lid, onder j. sub 2 van het Loodsplichtbesluit 1995. Verweerder kon de nadere constructievereisten uit de Beleidsregel 2018 daarom niet hanteren bij de beantwoording van de vraag of de schepen van eiseres qua constructie vergelijkbaar zijn met een binnenschip.

8. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen omdat het in strijd met de wet is genomen. De rechtbank zal verweerder opdracht geven om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten. Verweerder heeft immers ter zitting desgevraagd te kennen gegeven niet in te zien waarom het Loodsplichtbesluit onjuist zou zijn en acht zich gehouden aan deze wetgeving. De rechtbank kan verder op basis van de stukken in het dossier niet beoordelen of de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer verzekerd zijn bij inschrijving van de schepen van eiseres in het Register.

9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres neemt met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 338,00 vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en mr. E.B.J. van Elden, leden, in aanwezigheid van H. Mohamed, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 7 juni 2019.

De griffier is verhinderd voorzitter

de uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.