4.2.Op grond van artikel 3.3.1 van de Huisvestingsverordening 2017 is paragraaf 3.3 (“Vergunning voor woningvorming”) van toepassing op alle woonruimten die zijn gelegen in de straten en gebieden die zijn genoemd in bijlage 4 bij deze verordening.
Op grond van artikel 3.3.2 van de Huisvestingsverordening 2017 is het verboden om een in artikel 3.3.1 aangewezen woonruimte zonder een vergunning voor woningvorming te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
Op grond van artikel 3.3.4 van de Huisvestingsverordening 2017 weigert het college een vergunning voor woningvorming, tenzij het belang van het verbouwen van de woonruimte tot twee of meer woonruimten groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
In de in bijlage 4 van de Huisvestingsverordening 2017 opgenomen lijst van nulquotumgebieden, zoals genoemd in artikel 3.3.1, zijn de gebieden genoemd waarin de panden van eiseres zijn gelegen, te weten de wijk Carnisse en de wijk Tarwewijk.
5. De rechtbank stelt gelet op het verhandelde ter zitting vast dat niet in geschil is dat aan de bestreden besluiten I en II de Huisvestingsverordening 2017 ten grondslag ligt, zodat de rechtbank uitsluitend deze verordening zal betrekken bij haar beoordeling.
6. Eiseres heeft als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat de Huisvestingsverordening 2017 onverbindend is wegens strijd met de Huisvestingswet 2014, zodat verweerder de voorgenomen woningvorming in haar panden ten onrechte vergunningplichtig heeft gesteld. Deze beroepsgrond slaagt.
7. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 dat de gemeenteraad slechts gebruik mag maken van zijn bevoegdheid om een huisvestingsverordening vast te stellen, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. In de memorie van toelichting op de Huisvestingswet 2014 (Kamerstukken II 2009/2010, 32 271, nr. 3) is bij de toelichting op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 vermeld dat het bij de bevoegdheden van de gemeenteraad altijd moet gaan om het goedkope deel van de woonruimtevoorraad, met uitzondering van de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverlening (de artikelen 12 en 13 van de Huisvestingswet 2014). De rechtbank stelt vast dat deze uitzondering is neergelegd in artikel 2, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014. Bij de toelichting op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is verder vermeld dat bij het vaststellen van de huisvestingsverordening niet alleen aangetoond zal moeten worden dat er sprake is van schaarste (aan goedkope woonruimte), maar dat tevens zal moeten worden onderbouwd dat de toepassing van de bevoegdheden van de Huisvestingswet 2014 geschikt en noodzakelijk is voor de beoogde rechtvaardige en evenwichtige verdeling. In artikel 4, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is vervolgens geregeld waarop een huisvestingsverordening betrekking kan hebben en voor welke maximale termijn deze kan gelden. Dat in dit artikel niet (nogmaals) is vermeld dat een huisvestingsverordening slechts mag worden vastgesteld indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, maakt, anders dan verweerder heeft gesteld, niet dat aan de in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 gestelde voorwaarden voor het mogen vaststellen van een huisvestingsverordening voorbij kan worden gegaan. De rechtbank merkt voorts op dat bij nota van wijziging (Kamerstukken II 2010/2011, 32 271, nr. 8) de tweede volzin (‘of voor de bevordering van de leefbaarheid en is voldaan aan de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit.’) van artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014, zoals dit artikel luidde bij het voorstel van wet, is komen te vervallen. Anders dan verweerder heeft betoogd kan de huisvestingsverordening dan ook niet worden vastgesteld (enkel) met het oog op de aanpak van leefbaarheidsproblemen, zonder dat (eerst) is aangetoond dat het gebruik van deze bevoegdheid noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
8. De gemeenteraad van de gemeente Rotterdam heeft in de Huisvestingsverordening 2017 niet onderbouwd dat in (delen van) de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte. In het verweerschrift heeft verweerder juist gesteld dat voor meer evenwicht in de Rotterdamse woonvoorraad is voorzien in een afname van het aantal goedkope woningen. Dit volgt ook uit de Woonvisie waarin onder meer is vermeld dat de toename van het middeldure en dure marktsegment is gekoppeld aan een afname van het aantal goedkope woningen, waardoor meer evenwicht ontstaat in de Rotterdamse woningvoorraad. Verder is in de Woonvisie vermeld dat Rotterdam de enige gemeente is met een grote overmaat aan goedkope woningen en dat dit de Rotterdamse woningmarkt fundamenteel anders maakt en de reden is waarom het vergroten van het aandeel middelduur/duur al jaren inzet van beleid is. Nu verweerder bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2017 niet heeft onderbouwd en aangetoond dat in de gemeente Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte, was verweerder gelet op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 niet bevoegd om een huisvestingsverordening vast te stellen, met uitzondering van de bevoegdheden met betrekking tot urgentieverlening (waartoe de gemeenteraad van de gemeente Rotterdam de Verordening Woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2015 heeft vastgesteld). De verwijzing door verweerder naar de door hem bij het verweerschrift overgelegde onderzoeksnotitie ‘Verkenning schaarste grote woningen’ van 21 november 2018, leidt niet tot een ander oordeel. Uit dit document blijkt niet dat in Rotterdam sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte. De onderzoeksnotitie is van veel latere datum dan de vaststelling van de Huisvestingsverordening 2017, is achteraf opgesteld en ziet bovendien op een andere vraag, namelijk of grotere woningen in Rotterdam schaars zijn.
9. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Huisvestingsverordening 2017, (Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2017, zoals deze gold van 26 april 2017 tot 3 januari 2018) onverbindend is wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 en bij de toetsing van de bestreden besluiten I en II buiten toepassing dient te blijven. Aangezien de bestreden besluiten I en II zijn gebaseerd op de bepalingen van de Huisvestingsverordening 2017 die onverbindend moet worden geacht, kunnen deze besluiten geen stand houden. De beroepen van eiseres zijn dan ook gegrond en de bestreden besluiten I en II worden vernietigd. Gelet op het onverbindend verklaren van de Huisvestingsverordening 2017 heeft de gemeenteraad ten onrechte op grond van artikel 21, aanhef en onder d, van de Huisvestingswet 2014 woonruimten aangewezen, zodat verweerder eiseres geen vergunningplicht voor woningvorming kan tegenwerpen. De rechtbank ziet gelet hierop aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de primaire besluiten I en II te herroepen. Dit betekent dat eiseres geen vergunning voor woningvorming nodig heeft voor het tot twee of meer woonruimten verbouwen van haar panden aan de [adres 1] en de [adres 2] . Dit laat onverlet dat eventueel andere vergunningen voor de verbouwing nodig zijn. De overige beroepsgronden van eiseres behoeven daarom geen bespreking.
10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1). Daarbij merkt de rechtbank de zaken ROT 18/3599 en ROT 18/3608 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.