Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 18/2162
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2018 in de zaak tussen
[eiser],
gemachtigde: mr. P. Bots,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E. Nederlof.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser met ingang van 1 juli 2017 de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd.
Bij besluit van 12 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 oktober 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door J.A. Schenk, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. den Bremer, [persoon 1] ([persoon 1]) en [persoon 2]
Overwegingen
1.1.
Eiser is sinds 1980 werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en rechtsvoorgangers, laatstelijk als Assistent Inspecteur bij het team Veterinair & Import TU Rotterdam. Naar aanleiding van een melding over mogelijk niet integer handelen heeft de interne auditdienst van de NVWA een onderzoek ingesteld.
De onderzoeksresultaten zijn vastgelegd in een nota van bevindingen van 22 april 2016. Vervolgens is op 1 juli 2016 een feitenonderzoek gestart door het externe onderzoeksbureau 2Solve Investigations. Eiser is hierover bij brief van 13 januari 2017 geïnformeerd. Bij besluit van 26 januari 2017 is aan eiser met ingang van 25 januari 2017 buitengewoon verlof verleend met behoud van bezoldiging. De uitkomsten van het feitenonderzoek zijn vastgelegd in een rapport van 26 april 2017.
1.2.
Verweerder heeft eiser bij het primaire besluit met toepassing van de artikelen 80 en 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) met ingang van 1 juli 2017 strafontslag verleend.
1.3.
Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim, eruit bestaande dat hij in de periode van 1 juni 2015 tot 1 november 2016:
a. a) in strijd met de waarheid structureel – in totaal minimaal 301 – uren als werktijd heeft opgegeven die hij feitelijk niet heeft gewerkt,
b) ten onrechte en in strijd met de waarheid declaraties heeft ingediend voor ten minste 136 onregelmatig gewerkte uren en de toeslagen daarover die hij feitelijk niet heeft gewerkt;
c) ten onrechte en in strijd met de waarheid declaraties heeft ingediend voor 19,5 verschoven uren die hij feitelijk niet heeft gewerkt;
d) ten onrechte 48 lunchvergoedingen heeft gedeclareerd;
e) het onaanvaardbare risico heeft genomen om de goede naam van de NVWA als fatsoenlijke en integere overheidsorganisatie te schaden;
f) de werkgever voor een bedrag van minimaal € 10.410,08 heeft benadeeld.
1.4.
Eiser heeft een ambulante functie, waarbij zijn woonplaats zijn standplaats is. Dit betekent dat reistijd vanaf zijn woonplaats naar de keurlocaties en terug werktijd is. Eiser verrichtte zijn werk volgens een vooraf vastgesteld rooster, waarbij de reistijd niet was ingeroosterd. Eiser moest zijn werktijd - de feitelijk gewerkte tijd plus de feitelijke reistijd - invullen in het tijdregistratiesysteem SPIN. Zijn reistijd moest daarin apart worden geregistreerd. De declaraties voor dagvergoedingen en maaltijdvergoedingen werden door eiser in het portal P-Direkt geregistreerd. Via een koppeling met SPIN werden de toeslagen voor onregelmatige diensten gedeclareerd. De zakelijke en privéritten met het dienstvoertuig werden geregistreerd in het rittenregistratiesysteem Fleetlogic.
2. Eiser stelt dat bij het feitenonderzoek in strijd met de privacyregels is gehandeld en op ongeoorloofde wijze inbreuk op zijn privacy is gemaakt. Ten onrechte is eiser niet op de hoogte gebracht van het feitenonderzoek, waardoor hij niet de kans heeft gekregen om zijn gedrag aan te passen. Eiser heeft in dit verband verwezen naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 5 september 2017 (ECLI:CE:ECHR:2017: 0905JUD006149608, Bărbulescu). Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.1.
Dat verweerder gedurende het onderzoek geen maatregelen heeft getroffen ten aanzien van eiser betekent niet dat verweerder niet langer de maatregel van strafontslag kon opleggen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het onderzoek diende om de reikwijdte van het plichtsverzuim vast te stellen. Het is de rechtbank niet gebleken dat daarbij privacyregels zijn geschonden, wellicht afgezien van de onder 3 te beoordelen beroepsgrond, die niet slaagt. Er zijn alleen zakelijke gegevens gecontroleerd en geen privégegevens en evenmin e-mail- of internetverkeer van eiser. Eiser kon niet eerder op de hoogte worden gesteld van het onderzoek omdat het eerder informeren van eiser en de andere betrokken ambtenaren de waarheidsvinding in gevaar zou kunnen brengen.
3. Eiser stelt dat verweerder op onrechtmatige wijze gegevens uit Fleetlogic heeft gebruikt, omdat dit systeem alleen is bedoeld om zakelijke en privéritten van elkaar te scheiden.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
3.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB; uitspraak van 21 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ5132) is het gebruik van onrechtmatig verkregen bewijs door een bestuursorgaan alleen dan niet toegestaan als dit bewijs is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat gebruik ervan onder alle omstandigheden ontoelaatbaar is.
De gegevens uit het Fleetlogic systeem zijn niet bedoeld voor een onderzoek naar integriteit. Eiser betwijfelt dan ook niet ten onrechte of er een toereikende juridische grondslag is voor het gebruik van deze gegevens in een onderzoek naar zijn integriteit. Ook als die grondslag ontbreekt, mocht verweerder de gegevens uit Fleetlogic naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het door de CRvB gehanteerde toetsingscriterium, in deze procedure gebruiken. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het onderzoek in tijd beperkt was en zich alleen richtte op zakelijke ritten, dat er geen reëel alternatief voorhanden was om de rechtmatigheid van eisers urenverantwoording en declaraties te onderzoeken en dat eiser niet heeft weersproken dat de melding een redelijke grond vormde voor het onderzoek. Bovendien heeft eiser toen hij werd geconfronteerd met de onderzoeksresultaten bevestigd dat hij roostertijd als werktijd heeft geregistreerd. Verweerder baseert het strafontslag dan ook niet uitsluitend op het onderzoek naar de gegevens uit Fleetlogic.
De gegevens uit het Fleetlogic systeem zijn niet bedoeld voor een onderzoek naar integriteit. Eiser betwijfelt dan ook niet ten onrechte of er een toereikende juridische grondslag is voor het gebruik van deze gegevens in een onderzoek naar zijn integriteit. Ook als die grondslag ontbreekt, mocht verweerder de gegevens uit Fleetlogic naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het door de CRvB gehanteerde toetsingscriterium, in deze procedure gebruiken. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het onderzoek in tijd beperkt was en zich alleen richtte op zakelijke ritten, dat er geen reëel alternatief voorhanden was om de rechtmatigheid van eisers urenverantwoording en declaraties te onderzoeken en dat eiser niet heeft weersproken dat de melding een redelijke grond vormde voor het onderzoek. Bovendien heeft eiser toen hij werd geconfronteerd met de onderzoeksresultaten bevestigd dat hij roostertijd als werktijd heeft geregistreerd. Verweerder baseert het strafontslag dan ook niet uitsluitend op het onderzoek naar de gegevens uit Fleetlogic.
4. De grond dat de begintijden die in Fleetlogic geregistreerd staan niet kunnen kloppen met de aanvang van de werktijd heeft eiser pas ter zitting aangevoerd en niet nader onderbouwd. Deze beroepsgrond heeft eiser in een zodanig laat stadium naar voren gebracht dat naar het oordeel van de rechtbank de goede procesorde zich tegen de behandeling daarvan verzet. Overigens heeft de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de gegevens die verweerder vanuit Fleetlogic heeft gebruikt en zou de beroepsgrond bij inhoudelijke beoordeling niet slagen wegens het ontbreken van een onderbouwing.
5. Eiser stelt dat er geen sprake is van plichtsverzuim omdat hij in de veronderstelling verkeerde dat roostertijd werktijd was. Eiser verwijst in dit verband naar artikel 3 van de Werktijdenregeling NVWA en een e-mailbericht van 5 juni 2014 van zijn toenmalige leidinggevende. De regelgeving is volgens eiser onduidelijk. Eiser erkent dat hij in gevallen waarin het werk was gedaan eerder naar huis is gegaan, maar stelt dat hij dan thuis nog administratieve taken verrichtte. Verder neemt eiser het standpunt in dat de reistijd in het rooster had moeten worden opgenomen en wijst hij erop dat de ondernemingsraad zich kritisch heeft uitgelaten over de wijze van inroosteren van de werknemers.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1.
Artikel 80, eerste lid, van het ARAR bepaalt dat de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair kan worden gestraft. Op grond van het tweede lid omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goede ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR bepaalt dat (onder andere) ontslag als disciplinaire straf kan worden opgelegd.
5.2.
De vraag die beantwoord dient te worden, is of eiser de feitelijk gewerkte werktijd in SPIN moest registeren of de roostertijd. De rechtbank is van oordeel dat de regelgeving niet onduidelijk is en dat eiser gelet op diverse documenten - de Handleiding SPIN, de werktijdenregeling, de startbrochure en de personeelsbrochure van de NVWA - ervan op de hoogte had kunnen en moeten zijn dat niet de roostertijd, maar de feitelijk gewerkte tijd moest worden geregistreerd en dat reistijd, weliswaar als werktijd werd gezien, maar apart geregistreerd moest worden. Uit de e-mail van 5 juni 2014 van [persoon 3] heeft eiser niet kunnen opmaken dat de roostertijd de te registreren werktijd is ongeacht of er feitelijk gewerkt is. Er staat in deze e-mail immers ook: “Indien het zodanig rustig is op een keurpunt kan in goed onderling overleg iemand eerder vertrekken = uren/verlof opnemen.” Het verrichten van administratieve taken als eiser eerder naar huis was gegaan, had volgens de van toepassing zijnde regelingen ook apart geregistreerd moeten worden. Het is de rechtbank niet gebleken dat eiser dit heeft gedaan. Dat de ondernemingsraad zich kritisch heeft uitgelaten over de wijze van inroosteren betekent niet dat eiser daarin een legitimatie mocht zien om zijn roostertijd als feitelijk gewerkte werktijd te beschouwen. Op de kritiek van de ondernemingsraad heeft de bestuurder van de NVWA op 11 januari 2016 gereageerd. Daarbij is uitdrukkelijk vermeld dat alleen de gewerkte uren in SPIN geschreven mogen worden.
6. Eiser stelt dat de werkgever zijn uren en declaraties altijd heeft goedgekeurd en hem ten onrechte niet eerder heeft aangesproken op zijn gedrag, waardoor eiser op dezelfde wijze is doorgegaan met zijn wijze van registratie. De leidinggevende wist volgens eiser dat het werk al was gedaan voor afloop van de roostertijd en had voor vervangend werk moeten zorgen. Er is daarom volgens eiser geen sprake van ernstig plichtsverzuim, maar van onzorgvuldig werkgeverschap.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (uitspraak van 26 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2274) hebben medewerkers een eigen verantwoordelijkheid jegens hun werkgever en doet een gebrek aan controle op zichzelf niet af aan de ernst van geconstateerd plichtsverzuim. Eiser vervulde een ambulante functie, die zich grotendeels buiten het zicht van de leidinggevenden afspeelde en waardoor eiser veel vrijheid had. Van eiser mocht daarom verwacht worden dat hij zijn werkgever indien nodig om vervangend of aanvullend werk had gevraagd. Dat heeft hij niet gedaan. Eiser heeft het in hem gestelde vertrouwen als medewerker met een ambulante functie beschaamd. Dat bij eerdere controle de onjuistheid van de tijdregistraties en van de declaraties wellicht eerder had kunnen worden ontdekt, vormt onvoldoende grond voor een ander oordeel. In dit verband is van belang dat eisers leidinggevende [persoon 1] eiser op 19 november 2015 heeft aangesproken op de manier waarop hij zijn gewerkte uren verantwoordt. In een e‑mailbericht van 20 november 2015 heeft [persoon 1] dit bevestigd en eiser uitgenodigd voor een gesprek over dit onderwerp. Ook uit de inhoud van deze mail had eiser kunnen en moeten afleiden dat de werkgever zich op het standpunt stelt dat de feitelijk gewerkte tijd en niet de roostertijd in SPIN moet worden geregistreerd.
7. Het betoog van eiser dat hij de praktijk die hij bezigde ten aanzien van zijn registratie dezelfde was als die van zijn collega’s slaagt niet. Verweerder heeft ook naar de tijdregistratie van andere medewerkers uit het team van eiser onderzoek gedaan, maar niet geconcludeerd dat de handelwijze van eiser algemeen gebruikelijk was. Bovendien geldt dat, indien collega’s dezelfde registratie bezigden als eiser, daarin geen legitimatie gezien kan worden voor de handelwijze van eiser. Collega’s van eiser die zich volgens verweerder aan vergelijkbaar plichtsverzuim schuldig hebben gemaakt, zijn eveneens ontslagen.
8. Volgens eiser heeft hij geen lunches onterecht gedeclareerd omdat hij altijd tussen 12.00 uur en 14.00 uur heeft gewerkt. Verder kan hij niet beoordelen of de lunches onterecht zijn gedeclareerd omdat hij niet beschikt over de start- en eindtijden van zijn diensten. Deze beroepsgrond slaagt niet, omdat verweerder uit het feitenonderzoek heeft kunnen opmaken dat eiser diverse keren niet in dit tijdsbestek heeft gewerkt en eiser in de data van de Fleetlogic van zijn dienstauto heeft kunnen zien wat zijn start- en eindtijden waren. Eiser heeft deze toelichting van verweerder niet ontkracht.
9. Gelet op het voorgaande stelt de rechtbank vast dat eiser zich door bovengenoemde als plichtsverzuim aangemerkte gedragingen schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim. Redenen om het plichtsverzuim niet toerekenbaar te achten zijn de rechtbank niet gebleken.
10. De rechtbank acht de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig aan de aard en ernst van het plichtsverzuim. Gelet op de schaal en de spreiding over de gehele onderzochte periode staat voor de rechtbank vast dat sprake is geweest van het stelselmatig schrijven van uren en van declaraties waarvan eiser wist of behoorde te weten dat hij daar geen aanspraak op had. Verweerder heeft zwaar mogen laten meewegen dat aan ambtenaren bij een controle-instantie als de NVWA hoge eisen worden mogen worden gesteld aan betrouwbaarheid en integriteit. Aan het belang van de dienst heeft verweerder meer belang mogen toekennen dan aan het lange dienstverband van eiser en zijn persoonlijke belangen bij het behoud van zijn baan.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en mr. M. Munsterman, leden in aanwezigheid van mr. J. Nieuwstraten, griffier. De beslissing is in het openbaar geschied op 21 november 2018.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.