Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummers: ROT 16/7422 en ROT 17/375
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2018 in de zaken tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. T.A.M. van Oosterhout,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, thans de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. N. Turuclu.
Procesverloop
ROT 16/7422
Bij besluit van 12 februari 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 5.000,- wegens een overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van het 4 oktober 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
ROT 17/375
Bij besluit van 18 maart 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 5.000,- wegens een overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van het 13 december 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
In beide procedures
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres zijn voorts verschenen [naam] , praktijkmanager [naam], [naam] (dierenarts) en [naam] (dierenarts). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] , [naam] en [naam] , toezichthoudende dierenartsen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Het onderzoek ter zitting is geschorst. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om nadere stukken in te brengen. Daarnaast heeft de rechtbank verweerder verzocht een schriftelijk standpunt in te nemen ten aanzien van de stelling van eiseres dat de gestelde overtredingen haar niet kunnen worden toegerekend. Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Eiseres heeft verzocht om een nadere zitting.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken is hervat op 31 januari 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres zijn voorts verschenen [naam] , praktijkmanager [naam], [naam] (dierenarts) en [naam] (dierenarts). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam] en [naam] , toezichthoudende dierenartsen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Verweerder heeft in ROT 16/7422 aan eiseres een boete opgelegd omdat eiseres diergeneesmiddelen met de status ‘uitsluitend door de dierenarts toe te passen (UDD)’, te weten Doxycycline en Tylogran WSP, op een veehouderij heeft afgeleverd, terwijl niet is voldaan aan de voorwaarden van bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen.
In deze zaak gaat het om aflevering van UDD-middelen door de dierenarts [naam] (hierna: [naam] ).
Verweerder heeft in ROT 17/375 aan eiseres een boete opgelegd omdat eiseres diergeneesmiddelen met de status UDD’, te weten Doxycycline HCL en Paracilline, op een veehouderij heeft afgeleverd, terwijl niet is voldaan aan de voorwaarden van bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen.
In deze zaak gaat het om aflevering van UDD-middelen door de dierenarts [naam] (hierna: [naam] ).
Volgens verweerder is in beide zaken sprake van een overtreding van artikel 2.19 van de Wet dieren, in samenhang met artikel 5.8, eerste lid, van het Besluit diergeneesmiddelen en artikel 2.17 en bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen. De overtredingen worden de dierenartsen en eiseres aangerekend.
Gelet op artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang met artikel 1.2 en de bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, hoort bij deze overtredingen een boete van € 5.000,-, aldus verweerder.
2. De rechtbank stelt vast dat de beroepsgronden van eiseres zich niet alleen richten tegen de gestelde overtredingen van de UDD-regeling, die volgens verweerder blijken uit de rapporten van bevindingen van 23 en 29 december 2015, maar ook tegen het toerekenen van de gestelde overtredingen aan eiseres.
De rechtbank ziet aanleiding om eerst te beoordelen of eiseres als rechtspersoon waaraan de beide dierenartsen [naam] en [naam] zijn verbonden voor de door verweerder gestelde overtredingen verantwoordelijk kan worden gehouden.
3. Aan de beroepsgrond dat de gestelde overtredingen van de UDD-regeling niet aan haar als rechtspersoon kunnen worden toegerekend, heeft eiseres ten grondslag gelegd dat de betreffende dierenartsen op zelfstandige basis werken, dat zij hun eigen veterinaire verantwoordelijkheid hebben en dat zij ook tuchtrechtelijk aansprakelijk zijn. Een onderbouwing van verweerder waarom eiseres verantwoordelijk wordt gehouden, ontbreekt. Eiseres heeft er geen enkel belang bij de UDD-regeling te overtreden of illegaal gebruik van antibiotica toe te staan. Aan de dierenarts is in het kader van de UDD-regeling nu juist een poortwachtersfunctie toegekend. Eiseres wijst in dit kader op het één-op-één-contract tussen de veehouder en de dierenarts. De dierenarts schrijft de medicatie voor na beoordeling van de situatie op het bedrijf van de veehouder. De opgelegde boetes staan haaks op de geldende regelgeving waaruit volgt dat de dierenarts verantwoordelijk is voor zijn handelen, aldus eiseres.
3.1.
In zijn arrest van 21 oktober 2003 (ECLI:NL:HR:2003:AF7938) (het arrest) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan volgens de Hoge Raad in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon.
Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
De rechtbank acht deze vier vereisten, die betrekking hebben op functioneel daderschap, ook in de onderhavige zaken van belang.
3.2.
Verweerder heeft zich in de brief van 6 oktober 2017 op het standpunt gesteld dat aan de in het arrest van de Hoge Raad genoemde vier vereisten in de onderhavige zaken is voldaan. [naam] en [naam] zijn volgens verweerder uit anderen hoofde werkzaam ten behoeve van eiseres. Op basis hiervan leveren deze twee dierenartsen antibiotica aan veehouders. Verder past de levering van antibiotica volgens verweerder ook binnen de normale bedrijfsvoering. Eiseres draait omzet door de levering van antibiotica aan de veehouders. Daarnaast acht verweerder van belang dat alleen de praktijkmanager, [naam] , namens eiseres een verklaring heeft afgelegd, en niet de dierenartsen zelf.
Verder heeft verweerder zich in de brief van 15 november 2017 en ter zitting nog op het standpunt gesteld dat eiseres wel invloed heeft op het al dan niet voorschrijven van antibiotica, gelet op de stelling van eiseres dat zij een voortrekkersrol vervult op het gebied van de reductie van antibiotica.
3.3.
De rechtbank stelt voorop dat het punitieve karakter van een boete volgens vaste rechtspraak met zich brengt dat aan de bewijsvoering voor en motivering van het boetebesluit strenge eisen moeten worden gesteld. Dat geldt niet alleen voor de overtreding waarvoor de boete wordt opgelegd maar ook voor de (rechts)persoon aan wie de boete wordt opgelegd.
In de rapporten van bevindingen van 23 en 29 december 2015 is vermeld dat de gestelde overtredingen de dierenartsen en eiseres worden aangerekend. Uit deze rapporten blijkt niet op grond waarvan en waarom eiseres hiervoor verantwoordelijk wordt gehouden.
3.4.
Uitgangspunt van de in bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen neergelegde UDD-regeling is dat alleen dierenartsen antibiotica mogen toepassen en dat deze middelen in beginsel niet meer op de veehouderijen aanwezig mogen zijn. Slechts onder strikte voorwaarden mag een houder van dieren bepaalde diergeneesmiddelen onder de verantwoordelijkheid van een dierenarts zelf toedienen. Daarvoor dient sprake te zijn van een één-op-één relatie van de dierhouder met een dierenarts, gebaseerd op een schriftelijke overeenkomst. De houder neemt alle diergeneeskundige zorg af van deze dierenarts. De dierenarts moet onder meer regelmatig een bedrijfsbezoek afleggen en daar een verslag van maken en er dient een door de dierenarts in overleg met de dierhouder opgesteld bedrijfsgezondheidsplan en bedrijfsbehandelplan te zijn.
3.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de in 3.2 weergegeven argumenten onvoldoende gemotiveerd dat de verweten gedragingen aan eiseres als rechtspersoon kunnen worden toegerekend.
De rechtbank acht daarvoor van belang dat de UDD-regeling is toegespitst op de verantwoordelijkheid van de individuele dierenarts in relatie tot de dierhouder. De één-op-één-relatie en de daarbij behorende overeenkomst tussen de dierenarts en de dierhouder zijn hierbij van groot belang. Eiseres heeft er in dit verband terecht op gewezen dat de dierenartsen hun eigen verantwoordelijkheid hebben in de uitoefening van hun beroep en dat zij daarvoor ook tuchtrechtelijk aansprakelijk zijn. Verder acht de rechtbank van belang dat de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen, neergelegd in bijlage 9 van de Regeling diergeneesmiddelen, zich richten tot de individuele dierenarts. De aard van de gestelde overtredingen verzet zich er dan ook in beginsel tegen dat deze aan eiseres als rechtspersoon kunnen worden toegerekend.
Uit het betoog van eiseres dat zij een voortrekkersrol vervult in het terugdringen van het antibioticagebruik volgt - anders dan verweerder stelt - niet dat eiseres invloed heeft op de behandeling door de individuele dierenarts van dieren van de dierhouder met wie de dierenarts een overeenkomst heeft afgesloten en op de binnen die één-op-één relatie gemaakte afspraken over het gebruik van UDD-middelen. Daarbij komt dat het in deze zaken om de bijzondere situatie gaat dat de rechtspersoon een dierenartsenpraktijk is waaraan de dierenartsen [naam] en [naam] als zelfstandigen zonder personeel zijn verbonden. Bovendien heeft eiseres ter zitting toegelicht dat de voortrekkersrol van eiseres met betrekking tot het terugdringen van het antibioticagebruik ziet op inspanningen op landelijk niveau. Eiseres heeft zich ervoor ingezet dat er op landelijk niveau werkbare regelgeving op het gebied van het gebruik van UDD-middelen zou komen en heeft naar eigen zeggen als voorbeeld gefungeerd.
Dat de levering van antibiotica binnen de normale bedrijfsvoering van eiseres valt en de praktijkmanager namens eiseres een verklaring heeft afgelegd, doet aan het voorgaande niet af. Eiseres heeft er immers in beroep op gewezen dat de praktijkmanager geen enkele rol heeft bij de beoordeling van de situatie op het bedrijf van de dierhouder. Eiseres heeft gesteld dat zij zich open en transparant wilde opstellen en dat zij medewerking wilde verlenen aan het onderzoek. Om deze reden heeft de praktijkmanager een verklaring afgelegd. Eiseres heeft betwist dat zij profijt zou hebben gehad van het voorschrijven van antibiotica door de twee dierenartsen. De apotheek maakt geen deel uit van haar rechtspersoon.
Verweerder heeft dus niet deugdelijk gemotiveerd dat zich een of meer omstandigheden als bedoeld in het arrest van de Hoge Raad voordoen.
3.6.
Het voorgaande betekent dat eiseres in beide zaken niet als overtreder in de zin van artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet dieren kan worden aangemerkt.
Aan de beroepsgronden die betrekking hebben op de vraag of in beide zaken sprake is van een overtreding, komt de rechtbank daarom niet toe.
4. De beroepen zijn dus gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten I en II wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank herroept gelet op het voorgaande ook de primaire besluiten I en II.
5. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder in beide zaken aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in deze door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (2 punten voor de twee beroepschriften, 1 punt voor de zitting van 30 augustus 2017, 0,5 punt voor een nadere reactie in beide zaken en 0,5 punt voor de zitting van 31 januari 2018 met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).
Op het formulier proceskosten, dat betrekking heeft op de zitting van 30 augustus 2017, heeft eiseres vermeld dat zij reiskosten heeft gemaakt voor het traject [vestigingsplaats]-Rotterdam.
Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bpb worden deze kosten vastgesteld overeenkomstig artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003. Het tarief voor vergoedingen wegens reiskosten bedraagt een tarief waarvan de hoogte gelijk is aan de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse.
De rechtbank bepaalt de reiskosten van eiseres op € 24,53 x 2 x 3 (aantal personen), dus een totaalbedrag van € 147,18. Dit is het bedrag voor een heen- en terugreis met het openbaar vervoer van [vestigingsplaats] naar het Wilhelminaplein in Rotterdam voor drie personen.
Op het formulier proceskosten heeft eiseres voorts een bedrag van in totaal € 2538,- opgegeven aan verletkosten, omdat zij in verband met het bijwonen van de zitting op 30 augustus 2017 zes uur tijdverzuim heeft gehad. Eiseres is hierbij uitgegaan van een tarief van de dierenarts van € 141,- per uur en van drie personen.
Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bpb wordt het bedrag van de kosten bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van het Bpb vastgesteld overeenkomstig een tarief dat, afhankelijk van de omstandigheden, tussen € 7,00 en € 82,00 per uur bedraagt. Eiseres heeft dit verzoek om de vergoeding van de verletkosten niet onderbouwd met stukken. De rechtbank vindt een vergoeding van € 600,- (4 x € 50,- x 3 personen) voor de verletkosten echter niet onredelijk.
Dit betekent dat het totaalbedrag voor de proceskosten € 2751,18 bedraagt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I en II;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- herroept de primaire besluiten van 12 februari 2016 en 18 maart 2016;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 334,- (ROT 16/7422) en
€ 333,- (ROT 17/375) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.751,18.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.