Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 15/7106
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2018 in de zaak tussen
RTL Nederland B.V., te Hilversum, eiseres (RTL),
gemachtigden: [X] en [Y],
en
de minister van Financiën, verweerder (de minister),
gemachtigde: mr. [Z].
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2011 (het primaire besluit) heeft de minister het verzoek van RTL tot openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van het archief van de commissie van Onderzoek DSB Bank (de commissie Scheltema), voor zover op dit verzoek nog niet is beslist en voor zover deze informatie niet al openbaar is, geweigerd met verwijzing naar de Wob en artikel 1:42 van de Wet op het financieel toezicht (Wft).
Bij besluit van 13 juni 2011 heeft de minister het bezwaar van RTL tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 maart 2014 heeft deze rechtbank het beroep van RTL gegrond verklaard, het besluit van 13 juni 2011 vernietigd en bepaald dat de minister binnen twaalf weken na verzending van de uitspraak opnieuw op het bezwaar beslist met inachtneming van de uitspraak (ECLI:NL:RBROT:2014:6139).
Bij uitspraak van 25 juni 2015 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) de uitspraak van de rechtbank bevestigd (ECLI:NL:CBB:2015:178).
Bij besluit van 24 september 2015 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van RTL tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en een deel van de gevraagde documenten alsnog openbaar gemaakt. Openbaarmaking van de andere gevraagde documenten heeft de minister geweigerd op grond van artikel 1:42 van de Wft dan wel artikel 10 of 11 van de Wob.
RTL heeft tegen het bestreden besluit twee beroepen ingesteld. Het onderhavige beroep is gericht tegen de weigering tot openbaarmaking van documenten op grond van de Wob. Het beroepschrift is door de rechtbank Midden-Nederland met toepassing van artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgezonden naar deze rechtbank. Het andere beroep van RTL ziet op de weigering tot openbaarmaking van documenten op grond van artikel 1:42 van de Wft (ROT 15/6891). De rechtbank heeft deze zaken gevoegd.
De minister heeft een verweerschrift ingediend en de documenten waarop de beroepen zien toegezonden. De minister heeft de rechtbank met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb meegedeeld dat alleen zij kennis mag nemen van deze stukken.
De rechtbank heeft bij brief van 16 februari 2016 met verwijzing naar artikel 13, tweede lid, van de Procesregeling bestuursrecht 2013 aangekondigd te handelen alsof het verzoek tot beperking van de kennisneming is ingewilligd. Aan RTL is verzocht of zij de rechtbank toestemming verleent mede op grondslag van de desbetreffende stukken uitspraak te doen. RTL heeft bij brief van 18 februari 2016 deze toestemming verleend.
RTL heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken plaatsgevonden op 8 april 2016. RTL heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens de minister zijn eveneens ter zitting verschenen [A] en [B].
De rechtbank heeft bij brief van 28 juni 2016 het onderzoek in beide zaken heropend, aangekondigd dat zij nadere vragen zal stellen en dat zij eerst het onderzoek in zaak ROT 15/6891) zal voortzetten. Hiertoe zijn de zaken gesplitst.
Op 26 januari 2017 heeft de rechtbank uitspraak gedaan op het beroep in zaak ROT 15/6891. Deze uitspraak is bij uitspraak van heden gerectificeerd.
Op 20 april 2017 heeft de rechtbank nadere vragen aan de minister gesteld.
De minister heeft bij brief van 26 juni 2017 een reactie ingediend.
RTL heeft bij brief van 31 augustus 2017 een reactie ingediend.
Vervolgens hebben partijen de rechtbank toestemming gegeven het onderzoek te sluiten zonder nadere zitting. Op 20 november 2017 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding1.1 De rechtbank verwijst voor een overzicht van de relevante feiten en omstandigheden in deze procedure naar haar uitspraak van 27 maart 2014 en de uitspraak van het CBb van 25 juni 2015.
1.2
In haar uitspraak van 27 maart 2014 heeft de rechtbank de minister opgedragen een volledige inventarislijst van het archief van de commissie Scheltema op te stellen, voorzien van een motivering per document of categorie documenten waarom openbaarmaking geweigerd wordt.
Bestreden besluit
2. Aan het bestreden besluit heeft de minister, voor zover hier van belang, ten grondslag gelegd dat diverse weigeringsgronden van de Wob in de weg staan aan volledige openbaarmaking van het archief van de commissie Scheltema. De minister heeft de openbaarmaking van het archief van de commissie Scheltema daarom gedeeltelijk geweigerd. In het bestreden besluit heeft de minister met behulp van een inventarislijst van de documenten uit het archief van de commissie Scheltema gemotiveerd welke documenten reeds openbaar zijn, welke documenten de minister alsnog openbaar maakt en welke documenten de minister weigert openbaar te maken. Deze lijst heeft de minister bij brief van 26 juni 2017 gewijzigd naar aanleiding van de brief van de rechtbank van 20 april 2017.
Bij documenten waarvan de openbaarmaking is geweigerd omdat deze onder de Wft vallen, heeft de minister op de inventarislijst letter A vermeld. Documenten die reeds openbaar zijn, heeft de minister gecategoriseerd met letter B. Bij documenten die zijn bestemd voor intern beraad en daarom door de minister niet openbaar gemaakt worden, heeft de minister op de inventarislijst letter C vermeld. Onder categorie D vallen documenten waarvan de minister de openbaarmaking weigert omdat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Dit betreft de namen en verdere contactgegevens van een aantal personen. De minister heeft verder geweigerd tarieven van contractspartijen openbaar te maken, omdat dit vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens betreft. Dit heeft de minister op de inventarislijst aangeduid met letter E. Daarnaast heeft de minister geweigerd de verslagen openbaar te maken van de gesprekken die de commissie Scheltema heeft gevoerd met personen die niet werkzaam zijn (geweest) bij de Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM) of De Nederlandsche Bank N.V. (DNB). De minister stelt zich op het standpunt dat het belang van openbaarheid van deze verslagen niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht en het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van personen (categorie F en G).
Nadere besluiten3. Bij brief van 24 augustus 2016 heeft de minister gereageerd op vragen van de rechtbank in zaak ROT 15/6891. Voor zover deze brief betrekking heeft op de toepassing van de Wob, merkt de rechtbank deze brief aan als een besluit tot wijziging van het bestreden besluit, waarop het beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking heeft. Ditzelfde geldt voor de brief van 26 juni 2017 van de minister.
Algemene beroepsgronden
4. RTL voert aan dat de minister de reikwijdte van het verzoek tot openbaarmaking van documenten te beperkt heeft opgevat. De rechtbank heeft deze beroepsgrond uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen in haar uitspraak van 26 januari 2017 in zaak ROT 15/6891, waartegen geen hoger beroep is ingesteld. Voor zover in het kader van de onderhavige procedure eveneens op deze beroepsgrond moet worden beslist, blijft de rechtbank erbij dat de beroepsgrond faalt.
4.1
In zijn uitspraak van 25 juni 2015 heeft het CBb, evenals de rechtbank in haar uitspraak van 27 maart 2014, geoordeeld dat het verzoek tot openbaarmaking van RTL betrekking heeft op het gehele archief van de commissie Scheltema. Dit neemt niet weg dat RTL in haar verzoek van 29 maart 2010 onderscheid heeft gemaakt tussen de documenten die zich op dat moment al bij de minister bevonden en de documenten die zich toen nog bij de commissie Scheltema bevonden. Op 15 november 2010 heeft de minister een besluit genomen op het verzoek tot openbaarmaking van de documenten waarover hij al beschikte. Bij besluit van 24 februari 2011 heeft de minister beslist op het bezwaar van RTL tegen het besluit van 15 november 2010. RTL heeft tegen het besluit van 24 februari 2011 geen beroep ingesteld. De minister wijst er terecht op dat RTL met de onderhavige procedure niet kan bereiken dat het besluit van 24 februari 2011 alsnog door de rechtbank wordt getoetst. In het bestreden besluit heeft de minister zich gelet op het voorgaande terecht niet uitgelaten over de documenten waarop het besluit van 24 februari 2011 betrekking heeft.
4.2
De minister heeft zijn beoordeling voorts terecht beperkt tot de documenten die door de commissie Scheltema aan hem zijn overhandigd, reeds omdat RTL niet heeft geconcretiseerd dat de commissie Scheltema niet haar volledige archief aan de minister heeft overhandigd. Als er stukken zijn die in het ongerede zijn geraakt en daarom niet aan de minister zijn overhandigd, kan de minister daarover ook geen besluit nemen.
5. RTL heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister de besluitvorming bewust heeft vertraagd en/of de rechtsgang heeft belemmerd. Ook deze beroepsgrond heeft de rechtbank in haar uitspraak van 26 januari 2017 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. De rechtbank blijft daarbij.
Documenten ten behoeve van intern beraad (categorie C)
6. RTL voert aan dat de minister ten onrechte heeft geweigerd concepten van het rapport van de commissie Scheltema openbaar te maken met als argument dat het om persoonlijke beleidsopvattingen zou gaan in het kader van intern beraad binnen de commissie Scheltema. De minister zou deze documenten volgens RTL met het oog op een goede en democratische bestuursvoering openbaar moeten maken.
6.1
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Op grond van het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
6.2
De minister verstaat onder documenten ten behoeve van intern beraad vergaderverslagen van de commissie Scheltema en documenten die concepthoofdstukken van het rapport van de commissie Scheltema bevatten, voor zover deze concepthoofdstukken niet overeenkomen met het definitieve rapport van de commissie Scheltema. De minister heeft geweigerd de in deze documenten vervatte persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken.
6.3
De rechtbank heeft kennis genomen van de inhoud van de documenten die de minister onder C op de inventarislijst heeft opgenomen, van de documenten die volgens de brief van de minister van 24 augustus 2016 onder categorie C moeten worden opgenomen en de documenten die de minister op de verbeterde inventarislijst van 26 juni 2017 onder C heeft opgenomen.
Met uitzondering van de documenten die hieronder worden genoemd heeft de minister de documenten gerubriceerd onder categorie C naar het oordeel van de rechtbank terecht aangemerkt als documenten ten behoeve van intern beraad en zien de niet openbaar gemaakte (delen van) deze documenten op persoonlijke beleidsopvattingen.
Gelet op de imperatieve formulering in artikel 11, eerste lid, van de Wob dient in beginsel geen informatie te worden verstrekt over de in deze documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3478). De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat (delen van) deze documenten openbaar te maken met het oog een goede en democratische bestuursvoering. De minister heeft daarbij van belang kunnen achten dat het rapport van de commissie Scheltema reeds integraal openbaar is gemaakt. De minister heeft ook van belang mogen achten dat de voorzitter van de commissie Scheltema naar voren heeft gebracht dat de leden in vrijheid hebben gediscussieerd in de veronderstelling dat deze discussies niet in de openbaarheid zouden geraken en dat artikel 7 van het Instellingsbesluit de leden in de veronderstelling kon brengen dat deze vrijheid van discussiëren binnen de commissie zonder vrees voor openbaarmaking kon geschieden.
Wat RTL daartegen in heeft gebracht leidt niet tot de conclusie dat de belangenafweging van de minister onhoudbaar is. Immers, ook als de commissie niet onder tijdsdruk heeft gewerkt, zoals RTL meent, dan betekent dat niet dat de minister een ander gewicht moest toekennen aan de veronderstelling van de commissieleden dat zij in vrijheid en zonder vrees voor openbaarmaking hun opinies in de commissie naar voren konden brengen. Het door RTL vermelde document met daarin weergave van een gesprek met mr. [C] maakt dit niet anders, reeds omdat een dergelijk gespreksverslag de minister niet bindt. Dat de minister abusievelijk enkele conceptversies van (delen van) het rapport wel openbaar heeft gemaakt, leidt niet tot de conclusie dat de minister gehouden is ook de andere conceptversies openbaar te maken en op die manier een gemaakte vergissing te herhalen.
6.4
Ten aanzien van de volgende documenten acht de rechtbank de vermelding van letter C op de nadere inventarislijst niet deugdelijk gemotiveerd:
- documenten 51, 180, 212, 801, 803, 804, 805, 806 en 848: de minister heeft na vragen van de rechtbank in de brief van 20 april 2017 op 26 juni 2017 gesteld dat deze documenten een reactie op een conceptrapport bevatten en daarom geheim dienen te blijven. Deze documenten zijn door een externe partij opgesteld en bevatten de opinies van de betreffende partij. De minister heeft niet onderbouwd dat deze externe partij geen ander belang had dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven. De minister heeft daarom niet deugdelijk onderbouwd dat deze documenten betrekking hebben op intern beraad (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497);
- de bijlage van document 516: deze bijlage ziet niet op intern beraad.
6.5
De beroepsgrond van RTL slaagt wat betreft de in 6.4 vermelde documenten en faalt voor het overige. Op de consequentie daarvan zal de rechtbank onder 11 ingaan.
Het belang van privacybescherming (categorie D)
7. RTL heeft geen beroepsgronden ingediend tegen de geheimhouding van stukken op grond van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding te beoordelen of de geheimhouding van deze gegevens rechtmatig is. De rechtbank heeft alleen beoordeeld of de geheimgehouden gegevens inderdaad namen en persoonsgegevens bevatten.
7.1
Na kennis te hebben genomen van de stukken waarvan de minister de openbaarmaking heeft geweigerd op de grond dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, heeft de rechtbank ten aanzien van een aantal documenten vragen gesteld aan de minister. In de brief van 26 juni 2017 heeft de minister verduidelijkt dat hij persoonsnamen niet openbaar heeft gemaakt van degenen die niet met naam worden genoemd in het rapport, evenals informatie die herleidbaar is tot betrokken personen, zoals curricula vitae die nog niet openbaar zijn gemaakt. Ten aanzien van één document (nr. 40) heeft de minister openbaarmaking geweigerd omdat het een dermate gedetailleerd inzicht geeft in privébestedingen van de betrokken personen dat daarmee de persoonlijke levenssfeer in het geding is. Nu RTL deze keuzes van de minister ook in de nadere reactie van 31 augustus 2017 niet heeft bestreden, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de minister geen voorrang heeft kunnen geven aan de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De minister heeft de betreffende documenten om deze reden geheim kunnen houden.
7.2
Het voorgaande gaat niet op voor de bijlage van document 546. Het door de minister openbaar gemaakte stuk (waarbij de minister verwijst naar bijlage 566) is stuk 547 op de inventarislijst. De minister heeft daarom niet gemotiveerd dat de bijlage van document 546 geheim moet blijven. De beroepsgrond slaagt in zoverre. Op de consequentie hiervan zal de rechtbank onder 11 ingaan.
Vertrouwelijke bedrijfsgegevens (categorie E)
8. RTL voert aan dat de minister ten onrechte openbaarmaking heeft geweigerd met het oog op de vertrouwelijkheid van verstrekte bedrijfsgegevens.
8.1
Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
8.2
Bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob zijn gegevens waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid over de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel over de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Volgens vaste jurisprudentie moet dit begrip restrictief worden uitgelegd. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden bedrijfsgegevens zijn in deze zin (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2305).
8.3
Na kennis te hebben genomen van de stukken waarvan de minister de openbaarmaking heeft geweigerd op de grond dat het gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens, heeft de rechtbank ten aanzien van een aantal documenten vragen gesteld aan de minister. In de brief van 26 juni 2017 heeft de minister de vragen beantwoord. Op document 799 na heeft de minister de grond voor geheimhouding gewijzigd of het document alsnog openbaar gemaakt.
Ten aanzien van document 799 heeft de minister toegelicht dat het gaat om bedrijfsvertrouwelijke gegevens die afkomstig zijn van banken. Omdat dit document [...], heeft de minister de openbaarmaking van dit document terecht geweigerd. Het gaat hier immers om financiële bedrijfsgegevens, waarvan gelet op de aard ervan zonder meer mag worden aangenomen dat deze vertrouwelijk aan de commissie Scheltema zijn meegedeeld.
Ditzelfde geldt voor de documenten 34, 582, 584, 586, 587, 588 en 590, waarvan reeds eerder door de minister het standpunt is ingenomen dat het hier gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens. De minister heeft zich terecht op dit standpunt gesteld, omdat in deze documenten ook gegevens omtrent de financiële bedrijfsvoering van derde partijen staan waarvan de minister mocht aannemen dat deze vertrouwelijk aan de commissie Scheltema zijn meegedeeld.
Daarnaast heeft de minister in de brief van 26 juni 2017 de weigeringsgrond van documenten 244 en 246 gewijzigd naar categorie E. Na kennis te hebben genomen van deze documenten is de rechtbank van oordeel dat de minister de openbaarmaking van deze documenten terecht geweigerd heeft. In deze documenten worden de methoden en technieken van een externe partij beschreven. Deze informatie kan worden aangemerkt als bedrijfsgegevens die vertrouwelijk aan de commissie Scheltema zijn meegedeeld.
De overige, verder niet apart te noemen, documenten waarvan de openbaarmaking gedeeltelijk is geweigerd onder vermelding van categorie E betreffen de geheimhouding van uurtarieven van verschillende dienstenaanbieders. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dergelijke tarieven concurrentiegevoelig zijn en daardoor vallen onder bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de minister zijn meegedeeld. Dit betekent dat de minister terecht alleen de bedragen van declaraties openbaar heeft gemaakt en niet de daaraan ten grondslag liggende tarieven.
Gelet op de gewijzigde inventarislijst en de gegeven motivering heeft de minister de openbaarmaking van documenten met categorie E terecht geweigerd, omdat sprake is van bedrijfsgegevens die door personen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
8.4
De beroepsgrond slaagt niet.
Gespreksverslagen (categorie F en G)
9. RTL voert aan dat de minister ten onrechte openbaarmaking van gegevens heeft geweigerd vanwege het belang van inspectie, controle en toezicht door het bestuursorgaan en vanwege de omstandigheid dat het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling voor betrokkenen. RTL voert aan dat het belang van democratische controle op de werkzaamheden van de commissie Scheltema vereist dat aan het belang van openbaarheid een zwaarder gewicht wordt toegekend dan de minister heeft gedaan.
9.1
Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de belangen van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de belangen van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
9.2
De minister heeft aan de weigering de gespreksverslagen en de daar rechtstreeks mee verband houdende stukken (hierna samen: gespreksverslagen) openbaar te maken ten grondslag gelegd dat de commissie Scheltema een rol heeft gespeeld bij het ‘toezicht op het toezicht’, zoals geregeld in artikel 1:42 van de Wft en dat de effectiviteit van deze toezichtvorm niet moet worden ondermijnd. Om die reden heeft de minister artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob ten grondslag gelegd aan zijn besluit.
Daarnaast heeft de minister geweigerd de gespreksverslagen openbaar te maken omdat de personen die hebben gesproken met de commissie Scheltema dit hebben gedaan op basis van vrijwilligheid en nadat de commissie Scheltema vertrouwelijkheid heeft toegezegd. De minister verwijst hierbij naar het gespreksprotocol van de commissie Scheltema. De minister heeft verder in aanmerking genomen dat deze medewerking van betrokkenen voor de commissie Scheltema van groot belang was, omdat de commissie niet beschikte over middelen om het afleggen van verklaringen af te dwingen. Daarnaast heeft de minister meegewogen dat het functioneren van dergelijke onderzoekscommissies ook in de toekomst afhankelijk zal zijn van vrijwillige medewerking van betrokkenen. Het is daarom ook in het belang van de Staat om de gespreksverslagen geheim te mogen houden. Indien gespreksverslagen openbaar worden, valt te verwachten dat betrokkenen terughoudender zullen zijn met het verstrekken van informatie. Tot slot heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het gaat om gespreksverslagen met betrekking tot een beperkte groep personen, zodat anonimiseren, gedeeltelijk openbaar maken of samenvatten van de gespreksverslagen geen oplossing biedt om te voorkomen dat alsnog kan worden achterhaald wie wat heeft gezegd, terwijl deze personen niet kunnen worden gevrijwaard voor wat zij hebben verklaard. Op basis hiervan heeft de minister geconcludeerd dat openbaarmaking van de gespreksverslag ook zou leiden tot onevenredige benadeling. In de brief van 26 juni 2017 heeft de minister in essentie dit standpunt herhaald.
9.3
De rechtbank heeft kennis genomen van de gespreksverslagen. De gespreksverslagen hebben alle een directe relatie met het onderzoeksonderwerp van de commissie Scheltema. Ondanks dit gemeenschappelijke thema is de variatie van besproken vragen en onderwerpen groot, mede afhankelijk van de rol en functie van de ge‑interviewden en het verloop van de gesprekken.
9.4
De rechtbank overweegt als volgt. Het standpunt van de minister komt er in wezen op neer dat gespreksverslagen van ad hoc commissies zoals als de commissie Scheltema in de regel geheim moeten blijven als aan de ge-interviewden vertrouwelijkheid is toegezegd en uit openbaarmaking afgeleid zou kunnen worden welke persoon een specifieke verklaring heeft afgelegd.
Het uitgangspunt van de Wob is echter dat overheidsinformatie openbaar is en dat bij een belangenafweging aan het algemene belang van openbaarheid van overheidsinformatie een zwaar gewicht moet worden toegekend. Daarbij komt dat in beginsel per document of onderdeel daarvan gemotiveerd moet worden dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8264).
9.5
Met de door de minister gegeven zeer algemene motivering heeft hij naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd dat de belangen bij geheimhouding van de gespreksverslagen zwaarder dienen te wegen dan het algemene belang van openbaarheid van overheidsinformatie.
De minister heeft ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen de diverse gespreksverslagen, terwijl deze gespreksverslagen in dit geval gezien de verschillen in vragen en perspectieven niet direct vergelijkbaar zijn. De toelichting van de minister is dus onvoldoende specifiek.
Daarnaast heeft de minister niet geconcretiseerd waarom het belang van openbaarheid van de gespreksverslagen niet opweegt tegen de belangen van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Feitelijk heeft de minister volstaan met een opsomming van zijn argumenten tegen openbaarmaking, zonder die argumenten kenbaar en in samenhang af te wegen tegen het belang van openbaarheid. Dat toezichthouders methoden van inspectie en toezicht niet hoeven prijs te geven, gaat in dit geval niet op. De commissie Scheltema is immers geen toezichthouder en de methode waarlangs deze commissie (deels) werkte, namelijk via gesprekken met betrokkenen, is op zichzelf niet geheim. Voor zover de documenten toezichtinformatie van de AFM en de DNB bevatten, vallen zij onder de Wft en niet onder de Wob. Bovendien zijn de lijsten met vragen voor de ge-interviewden deels openbaar gemaakt, zodat hieruit reeds deels duidelijkheid ontstaat over de methode van de commissie Scheltema. Haar werkwijze kan ook gedeeltelijk worden afgeleid uit het eindrapport.
De minister heeft voorts niet onderbouwd waaruit de concrete nadelen van de betrokkenen en de Staat bestaan indien de gespreksverslagen openbaar zouden worden gemaakt. De minister heeft zich niet op het standpunt gesteld dat in de gespreksverslagen onderwerpen zijn opgenomen die kunnen raken aan de rechtspositie van betrokkenen of aan de belangen van de Staat. Dat de medewerking van betrokkenen aan de werkzaamheden van toekomstige ad hoc onderzoekscommissies onder druk kan komen te staan als in dit geval de gespreksverslagen openbaar worden gemaakt, acht de rechtbank zonder nadere specificatie gelet op de inhoud van de gesprekken te algemeen om te dienen als draagkrachtige motivering. Met andere woorden, de minister heeft deze stelling niet geconcretiseerd en daarmee niet aannemelijk gemaakt.
Het standpunt van de minister dat aan de ge-interviewden vertrouwelijkheid is toegezegd en dat hij zich hieraan gebonden acht, betekent niet zonder meer dat aan het belang van openbaarheid van overheidsinformatie een minder zwaar gewicht toekomt. Mede gelet op het uitgangspunt van de Wob, openbaarmaking van overheidsinformatie, kan niet worden aanvaard dat een toezegging, voor zover daarvan sprake is geweest, de werking van de Wob ongeacht het gewicht van het belang van openbaarheid opzij zet. Uit de stukken volgt bovendien niet dat er een onvoorwaardelijke toezegging is gedaan dat de gespreksverslagen niet openbaar zouden worden. Het document ‘procedure hoorzittingen van de onderzoekscommissie inzake DNB’ (het gespreksprotocol) van de commissie Scheltema maakt weliswaar duidelijk dat zij beoogde deze gespreksverslagen vertrouwelijk te houden en niet te openbaren, maar uit dit gespreksprotocol volgt ook nadrukkelijk dat de commissie Scheltema deze vertrouwelijkheid niet heeft gegarandeerd. Daarin is immers expliciet vermeld dat niet duidelijk is in hoeverre artikel 1:42 van de Wft van toepassing is op de werkzaamheden van de commissie Scheltema, dat met een beroep op de Wob gevraagd kan worden om de gespreksverslagen en dat de rechter daar dan over oordeelt. De gesprekspartners van de commissie Scheltema kunnen redelijkerwijs worden geacht hiervan kennis te hebben genomen.
De verwijzing van de minister naar rechtspraak waarin hij zijn standpunt bevestigd ziet, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft in haar brief van 20 april 2017 niet gesteld dat de door de minister vermelde belangen niet legitiem kunnen zijn, maar hem meegedeeld dat zij de gegeven onderbouwing van het standpunt van de minister onvoldoende concreet en onvoldoende specifiek acht. Dit gebrek heeft de minister in zijn nadere toelichting van 26 juni 2017 niet hersteld.
De minister heeft de ingeroepen weigeringsgronden dan ook onvoldoende onderbouwd.
9.6
Deze beroepsgrond slaagt. Op het gevolg daarvan gaat de rechtbank onder 11 in.
Conclusie10. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit en de nadere besluiten van 24 augustus 2016 en 26 juni 2017 vernietigen wegens strijd met de artikelen 10 en 11 van de Wob en de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor zover de minister geweigerd heeft volgende documenten openbaar te maken: de gespreksverslagen (documenten 555, 557, 558, 559, 562, 563, 565, 569, 571, 574, 575, 577, 578, 579, 581, 595, 597, 598, 600, 604, 606, 607, 611, 619, 621, 622, 623, 650, 652, 654, 656, 657, 659, 661, 662, 664, 668, 670, 671, 672, 678, 679, 686, 688, 689, 691, 693, 694, 695, 723, 734, 736, 801, 803, 804, 805, 806 en 808) en de documenten 51, 180, 212, de bijlage van 516 met uitzondering van de handtekening, de bijlage van 546 en 848.
11. Gelet op artikel 8:41a van de Awb, de zeer lange duur van deze procedure en het verloop daarvan ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank realiseert zich dat dit een vergaande beslissing is, maar acht deze gerechtvaardigd omdat de minister ruimschoots voldoende gelegenheid heeft gehad zijn besluitvorming van een deugdelijke motivering te voorzien en RTL er een gerechtvaardigd belang bij heeft dat deze procedure niet nog (veel) langer gaat duren.
In de loop van de procedure heeft de minister wisselende standpunten ingenomen over de vraag in hoeverre het archief van de commissie Scheltema onder de werking van de Wob dan wel de Wft valt. In de beroepsprocedure tegen het besluit van 13 juni 2011 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het gehele archief onder de Wft valt, wat voor de rechtbank Amsterdam aanleiding was zich onbevoegd te verklaren en het beroepschrift ter behandeling door te sturen naar deze rechtbank. Zoals volgt uit de uitspraak van 27 maart 2014, heeft deze rechtbank vervolgens geprobeerd het geschil tussen partijen definitief te beslechten aan de hand van een door de minister op te stellen inventarislijst. Dit is niet mogelijk gebleken, omdat de minister heeft geweigerd een dergelijke lijst op te stellen. Vervolgens heeft de minister hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank, om pas na de bevestiging van de uitspraak van de rechtbank door het CBb een inventarislijst op te stellen en het bestreden besluit te nemen. Daaruit volgt dat de minister inmiddels van oordeel is dat het archief grotendeels onder de Wob valt. De bij het bestreden besluit gevoegde inventarislijst bevat veel fouten en/of onduidelijkheden. Daardoor is de beoordeling ervan onnodig vertraagd en bemoeilijkt. Ook bij de herziene inventarislijst heeft de rechtbank nog enkele onduidelijkheden geconstateerd. RTL heeft dan ook terecht naar voren gebracht dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Vervolgens heeft de rechtbank de minister in beroep in de gelegenheid gesteld de weigering van de openbaarmaking van een groot aantal stukken nader toe te lichten, in het bijzonder de gespreksverslagen. Daarbij heeft de rechtbank uitdrukkelijk te kennen gegeven dat zij de in het bestreden besluit gegeven toelichting te algemeen acht. De minister heeft vervolgens een nadere toelichting gegeven, die in essentie neerkomt op een herhaling van het al ingenomen standpunt.
Gelet daarop en op het tijdsverloop in deze procedure ziet de rechtbank geen aanleiding de minister opnieuw in de gelegenheid te stellen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank zal daarom zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de documenten die hiervoor onder 10 zijn vermeld door de minister openbaar moeten worden gemaakt. Gelet op hetgeen hiervoor onder 7 is overwogen kan de minister bij deze openbaarmaking de namen en persoonsgegevens in deze documenten onleesbaar maken.
11.1
Omdat de rechtbank aannemelijk acht dat de minister hoger beroep zal instellen tegen deze uitspraak, zal de rechtbank ter voorkoming van een verzoek om voorlopige voorziening van de minister hangende hoger beroep geen termijn bepalen waarbinnen de minister deze documenten openbaar moet maken. Indien de minister geen hoger beroep tegen deze uitspraak instelt, gaat de rechtbank ervan uit dat de minister de betreffende documenten binnen acht weken openbaar maakt.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat de minister aan RTL het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank merkt deze zaak aan als samenhangend met zaak ROT 15/6891. In die procedure heeft de rechtbank een proceskostenveroordeling uitgesproken. Op grond van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht is er daarom geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling in deze procedure, met uitzondering van een vergoeding voor de schriftelijke reactie van 31 augustus 2017 van RTL. Voor deze proceshandeling kent de rechtbank aan RTL een vergoeding toe van € 250,50 (0,5 punt, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en de nadere besluiten van 24 augustus 2016 en 26 juni 2017 voor zover de minister daarbij heeft geweigerd de volgende documenten openbaar te maken: de gespreksverslagen (documenten 555, 557, 558, 559, 562, 563, 565, 569, 571, 574, 575, 577, 578, 579, 581, 595, 597, 598, 600, 604, 606, 607, 611, 619, 621, 622, 623, 650, 652, 654, 656, 657, 659, 661, 662, 664, 668, 670, 671, 672, 678, 679, 686, 688, 689, 691, 693, 694, 695, 723, 734, 736, 801, 803, 804, 805, 806 en 808) en de documenten 51, 180, 212, de bijlage van 516 met uitzondering van de handtekening, de bijlage van 546 en 848;
- verklaart het bezwaar van RTL wat betreft deze documenten gegrond, herroept het primaire besluit in zoverre en draagt de minister op deze documenten openbaar te maken met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister aan RTL het betaalde griffierecht van € 331,- vergoedt;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van RTL waarop de uitspraak van 26 januari 2017 geen betrekking heeft, vastgesteld op € 250,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzitter, en mr. M.C. Woudstra en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. drs. M.L. Bosman-Schouten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.