Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 17/1513
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2017 in de zaak tussen
Interfresh Airfreight Handling B.V., te Schiphol-Rijk, eiseres,
gemachtigde: mr. M. Heijsteeg,
en
de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), verweerster,
gemachtigde: mr. E.M. Scheffer.
Procesverloop
Bij brief van 30 november 2015 (de brief) heeft de NVWA eiseres bericht dat zij niet zal worden erkend als inspectielocatie voor bepaalde diervoeders en levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong.
Bij besluit van 20 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft de NVWA het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2017. Eiseres en de NVWA hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. In de bijlage bij deze uitspraak die daarvan onderdeel uitmaakt is het regelgevend kader vermeld.
2. Het bestreden besluit berust op het standpunt van de NVWA dat de brief niet is gericht op enig rechtsgevolg en daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is. Het feit dat eiseres geen erkenning krijgt als officiële inspectielocatie heeft enkel tot gevolg dat de bevoegde autoriteit geen officiële importcontroles komt uitvoeren bij eiseres. Het feit dat eiseres hierdoor gebruik moet maken van de diensten van omliggende bedrijven die wel zijn erkend als officiële inspectielocatie is slechts een gevolg van feitelijke aard en niet gericht op enig publiekrechtelijk rechtsgevolg.
3. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de brief van 30 november 2015 wel rechtsgevolg heeft. Op dit moment is eiseres genoodzaakt om de zendingen over te brengen naar een officiële inspectielocatie. Dit brengt extra kosten met zich mee. Indien eiseres zelf de inspecties kan uitvoeren, hoeft zij de extra kosten niet meer door te berekenen. Eiseres heeft dan ook een commercieel belang bij de officiële erkenning. Daar komt bij dat in de brief van 30 november 2015 een bezwaarclausule is opgenomen. Volgens eiseres blijkt hieruit dat verweerder de brief aanvankelijk als besluit heeft bedoeld.
4.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is de brief wel een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb. De rechtbank neemt hierbij het volgende in aanmerking.
4.2.
Uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb volgt dat een besluit een schriftelijke beslissing is van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een beslissing heeft rechtsgevolg, indien zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel een juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen (zie bijvoorbeeld ABRvS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2525). Uit het tweede lid volgt dat een beschikking een besluit is dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
4.3.
Uit artikel 17, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 882/2004 volgt dat de lidstaten voor de officiële controles van diervoeders en levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong specifieke punten van binnenkomst moeten aanwijzen op hun grondgebied die toegang hebben tot passende controlefaciliteiten voor de verschillende soorten diervoeders en levensmiddelen. In Artikel 2 van Pro de Warenwetregeling invoer levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong (verordening (EG) 669/2009) (Warenwetregeling) is onder meer Schiphol aangewezen als specifiek punt van binnenkomst. In artikel 3 van Pro de Warenwetregeling is de NVWA aangewezen als de autoriteit in de zin van onder meer de artikelen 5 en 19 van Verordening (EG) nr. 669/2009. Laatstgenoemde bepalingen zien op het bekend maken en bijhouden van een lijst van aangewezen punten van binnenkomst en op het ter vervanging van een aangewezen punt van binnenkomst, dat niet beschikt over de vereiste voorzieningen om de materiële controles uit te voeren, tijdelijk aanwijzen van een ander door de bevoegde autoriteit daartoe gemachtigd controlepunt in dezelfde lidstaat en dit bekend maken.
4.4.
Ter invulling van de in artikelen 2 en 3 van de Warenwetregeling aangewezen specifieke punten van binnenkomst heeft de NVWA deze punten geografisch afgebakend in het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10). In de Procedure officiële inspectielocatie (INV PR 04) heeft de NVWA neergelegd dat en hoe een aanvraag kan worden ingediend om een bedrijfsruimte aan te merken – dat wil zeggen te erkennen – als inspectielocatie en hoe die aanvraag wordt beoordeeld. Laatstgenoemde documenten die op 1 oktober 2014 door de NVWA zijn vastgesteld vormen geen wettelijke voorschriften, maar zijn beleidsdocumenten. De NVWA geeft de erkenning af als is voldaan aan een aantal voorwaarden die onder meer betrekking hebben op de geografische ligging, de hygiënische omstandigheden en de geschiktheid van de vestigingslocatie. Indien niet of niet langer aan deze voorwaarden wordt voldaan zal de NVWA de erkenning afwijzen dan wel intrekken. Met de afwijzing van de door eiseres aangevraagde erkenning is het rechtsgevolg in het leven geroepen dat eiseres niet de status van officiële inspectielocatie verkrijgt. Hierdoor is eiseres genoodzaakt haar goederen te laten controleren bij andere bedrijven die wel zijn erkend als officiële inspectielocatie. Dit brengt extra kosten met zich mee. Indien eiseres zelf een erkenning heeft, bespaart zij niet alleen kosten, maar kan zij ook een officiële inspectielocatie voor andere bedrijven zijn.
4.5.
Gelet op de in artikel 3 van Pro de Warenwetregeling neergelegde aanwijzing van de NVWA als autoriteit ter zake van onder meer de artikelen 5 en 19 van Verordening (EG) nr. 669/2009 in combinatie met de door de NVWA vastgestelde Procedure officiële inspectielocatie (INV PR 04) is naar het oordeel van de rechtbank sprake is van een publiekrechtelijke bevoegdheid van de NVWA om een beslissing te nemen op een verzoek om een bedrijfsruimte te erkennen als inspectielocatie. Voorts brengt de erkenning van inspectielocatie rechtsgevolgen met zich, omdat daarmee een juridische status van een zaak wordt vastgesteld, in die zin dat dit tot gevolg heeft dat op die locatie goederen in de zin van artikel 15 van Pro de Verordening (EG) nr. 882/2004 ter inspectie kunnen worden aangeboden. Dat een inspectie en ook de weigering een inspectie te verrichten een feitelijke handeling vormt (CBb 7 januari 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BP0967) doet daar niet aan af, omdat de bevoegdheid die hier voorligt niet daarop ziet, maar ziet op het erkennen van een bedrijfsruimte als locatie waarin die feitelijke handelingen kunnen plaatshebben (vergelijk CBb 24 juni 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BR5445 en CBb 21 februari 2014, ECLI:NL:CBB:2014:89).
4.6.
Nu een erkenning een besluit is, volgt uit het tweede lid van artikel 1:3 van Pro de Awb dat de afwijzing van de aanvraag om een erkenning eveneens een besluit is.
5. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de NVWA het bezwaar van eiseres ten onrechte niet‑ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal hierna bezien of er aanleiding is om zelf in de zaak te voorzien.
6. In Bijlage 2 bij het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10) heeft de NVWA met een geografische beschrijving en een kaart nader uiteengezet wat onder luchthaven Schiphol wordt verstaan waarin onderscheid wordt gemaakt tussen de eerste linie (airside) en de tweede linie (het gebied daaromheen, de achterliggende douane entrepots van de afhandelaars en expediteurs). De NVWA heeft daarbij toegelicht dat vanwege de risico’s voor mens, plant en dier het van belang is dat goederen die in afwachting zijn van de keuringsuitslagen zo dicht mogelijk bij de haven van binnenkomst blijven, zodat zij zo snel mogelijk weer terug kunnen naar het land van herkomst als zij worden afgekeurd. Daarnaast is het, zo heeft de NVWA toegelicht, voor de omvang van de officiële controles van belang dat het aantal officiële controlelocaties beperkt blijft en zich in een beperkt gebied bevinden. Voorts is punt 30 van de considerans bij de Verordening (EG) 882/2004 van belang, waarin staat vermeld:
“Om een meer efficiënte organisatie van de officiële controles van diervoeders en levensmiddelen uit derde landen te verzekeren en om de handelsstromen te vergemakkelijken kan het nodig zijn specifieke punten van binnenkomst aan te wijzen voor diervoeders en levensmiddelen uit derde landen die naar het grondgebied van de Gemeenschap worden ingevoerd. Zo kan het ook noodzakelijk zijn voorafgaande kennisgeving te verlangen van de aankomst van goederen op het grondgebied van de Gemeenschap. Gewaarborgd moet worden dat elk specifiek punt van binnenkomst toegang heeft tot adequate faciliteiten om controles binnen een redelijke tijdslimiet te verrichten.”
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de NVWA in het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10) tot een redelijke uitleg is gekomen van wat onder luchthaven Schiphol moet worden verstaan.
7. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres is gevestigd buiten de tweede linie, zodat zij vanwege haar geografische ligging niet kan worden erkend als officiële inspectielocatie. Het betoog van eiseres dat de NVWA in het kader van een belangenafweging voor haar een uitzondering moet maken, omdat zij niet ver buiten de tweede linie is gevestigd, wordt gelet op wat hiervoor is overwogen niet gevolgd. Dat [Naam onderneming] wel een erkenning heeft, terwijl zij ook buiten de tweede linie is gevestigd, betekent niet dat de NVWA gehouden is voor eiseres een uitzondering te maken, nu dit bedrijf al een erkenning had voordat de NVWA het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10) had vastgesteld. Die erkenning hing samen met de omstandigheid dat destijds nog onduidelijkheid bestond over de grens van de tweede linie, om welke reden de NVWA het betrokken voorschrift heeft vastgesteld.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de NVWA aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt de NVWA in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, wat in dit geval inhoudt dat de bezwaren tegen de brief ongegrond worden verklaard;
- bepaalt dat de NVWA aan eiseres het betaalde griffierecht van € 333,00 vergoedt;
- veroordeelt de NVWA in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990.-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, rechter, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage
In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. In het tweede lid is bepaald dat onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Verordening (EG) nr. 882/2004) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 15
Officiële controles van diervoeders en levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong
1. De bevoegde autoriteit verricht op gezette tijden officiële controles van diervoeders en levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong die in de in bijlage I genoemde grondgebieden worden binnengebracht en die niet binnen de werkingssfeer van Richtlijn 97/78/EG vallen. Zij organiseert deze controles op basis van het overeenkomstig de artikelen 41 tot en met 43 opgesteld meerjarig nationaal controleplan en in het licht van de potentiële risico’s. De controles bestrijken alle aspecten van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen.
2. Deze controles moeten plaatsvinden op een geschikte plaats, met inbegrip van het punt van binnenkomst van de goederen op een van de in bijlage I genoemde grondgebieden, op de plaats waar ze in het vrije verkeer worden gebracht, in magazijnen, op het bedrijf dat de diervoeders of levensmiddelen invoert, of op andere punten van de diervoeder- en levensmiddelenketen.
3. Deze controles kunnen ook worden uitgevoerd op goederen:
a) die vallen onder één van de douaneregelingen van artikel 4, punt 16, onder b) tot en met f), van Verordening (EEG) nr. 2913/92; of
b) die moeten worden binnengebracht in vrije zones of vrije entrepots als omschreven in artikel4, punt 15, onder b), van Verordening (EEG) nr. 2913/92.
(…)
Artikel 17
Punten van binnenkomst en voorafgaande kennisgeving
1. Voor de organisatie van de in artikel 15, lid 5, bedoelde officiële controles moeten de
lidstaten:
- specifieke punten van binnenkomst op hun grondgebied aanwijzen die toegang hebben tot de passende controlefaciliteiten voor de verschillende soorten diervoeders en levensmiddelen; en
- van de exploitanten van de diervoeder- en levensmiddelenbedrijven die verantwoordelijk zijn voor de zendingen, een voorafgaande kennisgeving eisen van elke aankomende zending en van de aard daarvan.
De lidstaten kunnen dezelfde regels toepassen voor andere diervoeders van niet-dierlijke oorsprong.
2. De lidstaten stellen de Commissie en de overige lidstaten in kennis van alle maatregelen die zij overeenkomstig lid 1 treffen.
Die maatregelen worden zo opgezet dat er geen onnodige verstoringen van de handel optreden.”
Verordening (EG) nr. 669/2009 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 24 juli 2009 (PbEU L 194) ter uitvoering van verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie wat betreft meer uitgebreide officiële controles op de invoer van bepaalde diervoeders en levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong en tot wijziging van beschikking 2006/504/EG (Verordening (EG) nr. 669/2009) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 5
Lijst van aangewezen punten van binnenkomst
De lidstaten maken op internet voor elk van de in bijlage I vermelde producten een lijst van de aangewezen punten van binnenkomst bekend en werken deze lijsten bij. De lidstaten delen het internetadres van deze lijsten aan de Commissie mee.
De Commissie vermeldt op haar website ter informatie de nationale links naar die lijsten.
Artikel 19
Overgangsmaatregelen
1. Indien een aangewezen punt van binnenkomst niet beschikt over de vereiste voorzieningen om de materiële controles als bedoeld in artikel 8, lid 1, onder b), uit te voeren, mogen die controles gedurende een periode van vijf jaar vanaf de datum van inwerkingtreding van deze verordening worden uitgevoerd op een ander door de bevoegde autoriteit daartoe gemachtigd controlepunt in dezelfde lidstaat voordat de goederen worden gedeclareerd om in het vrije verkeer te worden gebracht, mits dat controlepunt voldoet aan de minimumvoorschriften van artikel 4.
2. De lidstaten maken een lijst van de overeenkomstig lid 1 gemachtigde controlepunten op hun website bekend.”
De Warenwetregeling invoer levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong (verordening (EG) 669/2009) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 2
Als specifieke punten van binnenkomst, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van verordening (EG) 882/2004, worden aangewezen:
a. de haven van Rotterdam;
b. de haven van Amsterdam;
c. de luchthaven Schiphol;
d. de luchthaven van Maastricht;
e. de haven van Vlissingen.
Artikel 3
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit is de bevoegde autoriteit, belast met de uitvoering van:
a. de artikelen 5, 12, 13, 15, eerste lid, en 19, van verordening (EG) 669/2009;
b. de materiële en overeenstemmingscontroles, bedoeld in de artikelen 8, 9 en 10, van verordening (EG) 669/2009.”
De Procedure officiële inspectielocatie (INV PR 04), versie 3, bevat onder meer het volgende:
“5. Werkwijze
5.1.
Aanvragen van de status “officiële inspectie locatie”
Een belanghebbende kan voor een locatie toestemming aanvragen, om daarna
geregistreerd te worden als […] officiële inspectie locatie. De aanvraag dient schriftelijk plaats te vinden (onder andere een plattegrond van de inspectie locatie en een bewijs dat de locatie een douane entrepot is, dient deel uit te maken van de aanvraag van APB) door dit formulier in te vullen:
https://formdesk.minlnv.nl/kcdv/Verlening_aanvraag_inleveren_OV_v3
In geval dat het elektronische formulier niet te gebruiken is, dient in noodgevallen INV F 13 voor de APB of INV F 14 of de API gebruikt te worden.
De belanghebbende ontvangt binnen 2 weken een ontvangstbevestiging van de aanvraag.
Een onvolledige aanvraag wordt niet in behandeling genomen.
In geval van een APB vindt binnen 6 weken een eerste bezoek door een inspecteur van het team Erkenningen van de NVWA plaats. Zij zullen de geschiktheid van de locatie beoordelen.
(…)
5.2.
Eisen aan een “officiële inspectie locatie”
De eisen waaraan een officiële inspectie locatie moet voldoen staan in INV VS 10
beschreven. Dit voorschrift staat op de NVWA website. De eisen zijn gebaseerd op EU wetgeving en erop gericht een officiële inspectie op een geschikte plaats mogelijk te maken. De eisen kunnen betrekking hebben op:
- de geografische ligging van de inspectie locatie
- hygiëne omstandigheden op de inspectie locatie
- de geschiktheid van de locatie voor inspecties
Indien op basis van de documenten van de aanvraag blijkt dat de locatie niet geaccepteerd kan worden (bijvoorbeeld omdat deze buiten het toegestane gebied ligt) ontvangt de aanvrager schriftelijk een afwijzing van de aanvraag.
5.3.
Het (her)keuren van een “officiële inspectie locatie”
Een locatie die eenmaal als officiële inspectie locatie aangemerkt is, wordt minimaal jaarlijks opnieuw beoordeeld. Dan wordt gecontroleerd of de locatie nog steeds aan de gestelde eisen voldoet.
(…)
5.4.
Het behouden van de status “officiële inspectie locatie”
De goedkeuring is locatie gebonden. Indien een bedrijf verhuist of van locatie wijzigt vervalt de goedkeuring op het bestaande adres. Voor het nieuwe adres/ de gewijzigde locatie dient een nieuwe aanvraag opgemaakt te worden.
Indien de belanghebbende aangeeft zijn locatie niet langer in te zetten voor officiële
controles of indien de status van douane entrepot vervalt wordt de goedkeuring beëindigd.
Elke uitbreiding of aanpassing dient schriftelijk vooraf aangekondigd te worden. Zodat de teamleider van het team Erkenningen kan beoordelen of een tussentijdse herkeuring vereist is.”
Het Voorschrift officiële inspectielocatie (INV PR 10), versie 3, luidt – met weglating van voetnoten – onder meer als volgt:
“5.2. Eisen aan een “officiële inspectie locatie” aan de buitengrens (APB)
De officiële inspectie locatie dient aan algemene en specifieke eisen te voldoen. Deze eisen
worden hierna uitgewerkt en hebben betrekking op:
de geografische ligging van de inspectie locatie
hygiëne omstandigheden op de inspectie locatie
de geschiktheid van de locatie voor inspecties
Alle eisen staan gedetailleerd in bijlage 2 opgesomd, een korte uitleg volgt hierna.
5.2.1.
De geografische ligging van de inspectie locatie (APB)
De EU wetgeving stelt geografische eisen aan de inspectie locaties. Zoals bijvoorbeeld in
geval van EU Vo 669/2009.
In Nederland zijn geografisch gezien een aantal gebieden aangewezen, op last van artikel
17, eerste lid, van verordening (EG) 882/2004. In Warenwetregeling invoer levensmiddelen
van niet-dierlijke oorsprong worden deze locaties aangewezen:
haven van Rotterdam (locatie met havennummer)
haven van Amsterdam
haven van Vlissingen
luchthaven van Amsterdam; Schiphol (de 2e linie)
luchthaven van Maastricht
(…)
Toelichting: 2e linie op Schiphol
Op Schiphol staan goederen onder douanecontrole in een bepaalde zone. Die zone is
opgesplitst in de zogenaamde 1e en 2e linie.
De 1e linie is het gebied vanaf het vliegtuig op het platform tot aan de loodsen die daaraan grenzen, de zogenaamde eerste-linieloodsen. Het zijn de “airsides” waar afhandelaren de goederen uit vliegtuigen lossen die naar de loodsen gebracht worden grenzend aan het luchthaven terrein.
De 2e linie is het gebied daaromheen, de achterliggende douane entrepots van de
afhandelaars en expediteurs. De loodsen waarin zendingen logistieke dienstverleners zendingen afbreken en van waaruit het vervoer naar het achterland geregeld wordt.
Geografisch is dat gebied als volgt beschreven:
Aan de westzijde is de grens van de 2e linie de A4/ E19 vanaf de splitsing A4/A5.
Aan de noordzijde naar de oostzijde is de A9 de grens.
Aan de oostzijde is de N232 de grens tot aan de kruising met de N201. Vanaf die kruising is de Fokkerweg de begrenzing, totdat de Fokkerweg de N196/ de Kruisweg kruist.
Van de zuid- naar de westzijde is de N196/ de Kruisweg de grens, tot aan het spoor.
Verkeersknooppunt/ industrieterrein de Hoek valt in het gebied. Het spoor is de grens in noordelijke richting tot aan de A5.
Zie de kaart op de volgende pagina.
(…)”