Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 17/953
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 november 2017 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers,
gemachtigde: mr. M.A.K. Rahman,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S. Duinhouwer.
Procesverloop
Bij besluit van 6 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eisers van 13 juni 2016 om een individuele inkomenstoeslag voor het jaar 2016 afgewezen.
Bij besluit van 30 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard, het primaire besluit ingetrokken en alsnog aan eisers voor het jaar 2016 een inkomenstoeslag toegekend van € 100,-.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 en 27 oktober 2017. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, vergezeld van mr. A.K. Ramdas. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. L.A. Bouter en mr. J.C. Avedissian.
De zaken ROT 16/8330 tot en met ROT 16/8342, ROT 16/8369 tot en met ROT 16/8371, ROT 16/8373 tot en met ROT 16/8376, ROT 16/8378 tot en met ROT 16/8382, ROT 16/8385, ROT 16/8386, ROT 16/8388, ROT 16/8390, ROT 16/8454, ROT 16/8465, ROT 16/8470, ROT 16/8471, ROT 16/8477, ROT 16/8479, ROT 16/8481 tot en met ROT 16/8484, ROT 17/7, ROT 17/8, ROT 17/13, ROT 17/14, ROT 17/41, ROT 17/44, ROT 17/45, ROT 17/47 tot en met ROT 17/51, ROT 17/53, ROT 17/60, ROT 17/84 tot en met ROT 17/87, ROT 17/104, ROT 17/158, ROT 17/161, ROT 17/164, ROT 17/165, ROT 17/170, ROT 17/171, ROT 17/217, ROT 17/318, ROT 17/319, ROT 17/343 tot en met ROT 17/349, ROT 17/408, ROT 17/454, ROT 17/487, ROT 17/492, ROT 17/495, ROT 17/502, ROT 17/521 tot en met ROT 17/523, ROT 17/525, ROT 17/529, ROT 17/530, ROT 17/534, ROT 17/537 tot en met ROT 17/541, ROT 17/548, ROT 17/550, ROT 17/553, ROT 17/554, ROT 17/590, ROT 17/599, ROT 17/601 tot en met ROT 17/604, ROT 17/624, ROT 17/629, ROT 17/631, ROT 17/634 tot en met ROT 17/637, ROT 17/641 tot en met ROT 17/643, ROT 17/646, ROT 17/648, ROT 17/650, ROT 17/667, ROT 17/829, ROT 17/830, ROT 17/832, ROT 17/837, ROT 17/840 tot en met ROT 17/842, ROT 17/844, ROT 17/864, ROT 17/866, ROT 17/869, ROT 17/871, ROT 17/874, ROT 17/876 tot en met ROT 17/878, ROT 17/880, ROT 17/882 tot en met ROT 17/886, ROT 17/910, ROT 17/913, ROT 17/914, ROT 17/916 tot en met ROT 17/931, ROT 17/952, ROT 17/953, ROT 17/997, ROT 17/1049, ROT 17/1061, ROT 17/1217, ROT 17/1218, ROT 17/1220 tot en met ROT 17/1222, ROT 17/1224 tot en met ROT 17/1227, ROT 17/1230, ROT 17/1232 tot en met ROT 17/1235, ROT 17/1244, ROT 17/1312, ROT 17/1715, ROT 17/1997, ROT 17/2314 tot en met ROT 17/2330, ROT 17/2334 tot en met ROT 17/2337, ROT 17/2355, ROT 17/2760, ROT 17/2764, ROT 17/3122, ROT 17/3177, ROT 17/3249, ROT 17/3278, ROT 17/3314, ROT 17/3694 en ROT 17/3919 zijn gelijktijdig, maar niet gevoegd behandeld.
Overwegingen
1. De rechtbank beoordeelt de zaak aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden.
2. Eisers stellen dat de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Rotterdam 2016 (ViiP Rotterdam 2016) onverbindend moet worden verklaard. Zij stellen zich op het standpunt dat verweerder op onredelijke en onjuiste wijze invulling geeft aan de hem toebedeelde beoordelingsvrijheid. Daartoe voeren zij het volgende aan.
2.1.
Misleiding
Standpunt eisers
Door de individuele inkomenstoeslag op grond van de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Rotterdam 2015 (ViiP Rotterdam 2015) enkel toe te kennen aan personen binnen de leeftijdsgroep van 18 tot en met 27 jaar heeft verweerder bijstandsgerechtigden en personen met een minimumloon misleid. Zij konden daardoor in het jaar 2015 geen aanvraag om individuele inkomenstoeslag indienen. Eisers zijn van mening dat het recht zoals dat gold in 2015 van toepassing is en doen een beroep op de verjaringstermijn van vijf jaar. Hierbij beroepen eisers zich op het vorderingsrecht van artikel 3:303 van Pro het Burgerlijk Wetboek, op grond waarvan er alsnog recht is op de individuele inkomenstoeslag zoals deze in 2015 gold. Ter zitting heeft mr. Rahman het beroep op dit artikel laten vallen en heeft zich in plaats daarvan beroepen op de aanwezigheid van procesbelang. Daarnaast heeft verweerder eisers misleid met zijn standpunt dat het toekennen van individuele inkomenstoeslag met terugwerkende kracht niet mogelijk is, nu hij de individuele inkomenstoeslag van € 50,- heeft verdubbeld naar € 100,-, terwijl dit volgens artikel 5 van Pro de ViiP Rotterdam 2016 € 50,- moet zijn.
Standpunt verweerder
Verweerder betwist dat er sprake is van misleiding en betoogt burgers niet ervan te hebben weerhouden over het jaar 2015 een aanvraag voor toeslag in te dienen. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen rechten ontleend kunnen worden aan de ViiP Rotterdam 2015 omdat deze onverbindend is verklaard. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van deze rechtbank van 27 februari 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:1483, rechtsoverweging 4.6.
Oordeel rechtbank
De rechtbank zal in het midden laten of eisers bij gebreke van een aanvraag op basis van de ViiP Rotterdam 2015 dan wel in het geval van een niet door verweerder in behandeling genomen aanvraag op basis van de ViiP Rotterdam 2015 in deze zaak, die ziet op (toepassing van en toewijzing op basis van) de ViiP Rotterdam 2016, kunnen klagen over (de oorzaak van) het niet-indienen dan wel het niet in behandeling nemen van aanvragen op basis van de ViiP Rotterdam 2015 omdat niet tot het oordeel kan worden gekomen dat sprake is van misleiding. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Uit de uitspraak van deze rechtbank van 14 maart 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:1847 volgt dat de door de gemeenteraad in de ViiP Rotterdam 2015 neergelegde keuze om uitsluitend personen van 18 tot 27 jaar in aanmerking te laten komen voor de individuele inkomenstoeslag in strijd is met de tekst van artikel 36, eerste lid, van de Participatiewet (Pw) en met het door de wetgever geformuleerde uitgangspunt van individueel maatwerk dat ervoor zorgt dat de individuele inkomenstoeslag terecht komt bij mensen die deze toeslag echt nodig hebben. De rechtbank heeft de ViiP Rotterdam 2015 daarom onverbindend verklaard. Uit de enkele omstandigheid dat de door de gemeenteraad in de ViiP Rotterdam 2015 neergelegde keuze om uitsluitend personen van 18 tot 27 jaar in aanmerking te laten komen voor de individuele inkomenstoeslag kan niet worden afgeleid dat verweerder bijstandsgerechtigden en personen met een minimumloon heeft misleid, als gevolg waarvan zij in 2015 geen aanvraag om individuele inkomenstoeslag konden indienen.
Nu de rechtbank de ViiP Rotterdam 2015 onverbindend heeft verklaard, kunnen eisers hier geen rechten aan ontlenen. Geen rechtsregel verplicht de gemeenteraad ertoe de hoogte van de toeslag uit de onverbindend geoordeelde verordening te handhaven in de nieuwe verordening of verplicht verweerder ertoe eisers in afwijking van de nieuwe verordening een individuele inkomenstoeslag toe te kennen ter hoogte van het bedrag uit de oude verordening.
Dit betoog faalt.
2.2.
Reformatio in peius
Standpunt eisers
Verweerder handelt in strijd met het verbod van reformatio in peius, omdat de eerder verstrekte langdurigheidstoeslag een hoger bedrag was dan de individuele inkomenstoeslag van € 50,-. Hierdoor komt een bijstandsgerechtigde in een nadeligere positie terecht.
Standpunt verweerder
Verweerder bestrijdt dat eisers in een nadeliger positie zijn gebracht vanwege het instellen van bezwaar tegen het primaire besluit. Al zou bij primair besluit de aanvraag van eisers zijn afgewezen, dan nog is er geen sprake van strijdigheid met het beginsel van reformatio in peius omdat bij het bestreden besluit alsnog een toeslag is toegekend.
Oordeel rechtbank
De langdurigheidstoeslag, die is vervangen door de individuele inkomenstoeslag, behelsde een hoger bedrag dan de individuele inkomenstoeslag van € 50,-. Dit gegeven kan echter niet leiden tot het oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius. Het verbod op reformatio in peius houdt in dat een belanghebbende door het maken van bezwaar of het instellen van (hoger) beroep in beginsel niet in een slechtere positie mag geraken dan wanneer deze geen bezwaar zou hebben gemaakt of (hoger) beroep zou hebben ingesteld. Nu de individuele inkomenstoeslag is toegekend en eisers op geen enkele manier door het instellen van bezwaar in een slechtere positie zijn geraakt, is van schending van het verbod van reformatio in peius geen sprake.
Dit betoog faalt.
2.3.
Hoogte toeslag
Standpunt eisers
De in artikel 5 van Pro de ViiP Rotterdam 2016 vastgestelde hoogte van de individuele inkomenstoeslag van € 50,- is onredelijk laag. Hiermee miskent verweerder de doelstelling en het uitgangspunt van de individuele inkomenstoeslag (armoedebestrijding). Verweerder heeft bovendien geen rechtvaardiging gegeven voor het verschil tussen de hoogte van de individuele inkomenstoeslag zoals deze was in de ViiP Rotterdam 2015 en de hoogte van de individuele inkomenstoeslag zoals deze in de ViiP Rotterdam 2016 is bepaald.
Ter zitting is nog aangevoerd dat de onredelijkheid erin bestaat uit dat verweerder ten onrechte niet alle relevante omstandigheden van het individu heeft meegewogen.
Standpunt verweerder
Omdat in artikel 36 van Pro de Pw geen nadere voorschriften zijn opgenomen over de hoogte van de individuele inkomenstoeslag, beschikt verweerder bij het vaststellen van de hoogte van de individuele inkomenstoeslag over een ruime mate van beoordelingsvrijheid. Daarnaast betwist verweerder dat hij bij de vaststelling van de hoogte aansluiting heeft moeten zoeken bij het lokale armoede- en participatiebeleid. De Memorie van Toelichting bevat geen eis om aansluiting te zoeken bij het lokale beleid. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat hij de motieven voor vaststelling van de hoogte, de vormgeving van het lokale armoede- en participatiebeleid en in hoeverre de gemeenteraad al dan niet aansluiting heeft gezocht bij dit lokale beleid niet hoeft te motiveren. Hij verwijst daartoe naar de uitspraak van deze rechtbank van 27 februari 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:1483, rechtsoverweging 4.4.
Oordeel rechtbank
Artikel 36, eerste lid, van de Pw bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen zicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag kan verlenen. Tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, worden op grond van het tweede lid ieder geval gerekend de krachten en bekwaamheden van de persoon en de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
Zoals in de uitspraak van deze rechtbank van 27 februari 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:1483, is overwogen, heeft het volgende te gelden.
De gemeenteraad heeft op 7 juli 2016 de ViiP Rotterdam 2016 vastgesteld. De ViiP Rotterdam 2016 is gelet op het bepaalde in artikel 10 in Pro werking getreden op 22 juli 2016.
De hoogte van de toegekende individuele inkomenstoeslag volgt rechtstreeks uit artikel 5 van Pro de ViiP Rotterdam 2016. Op grond van deze bepaling bedraagt de individuele inkomenstoeslag € 50,- per toeslagjaar. Deze bepaling biedt geen mogelijkheid tot differentiatie al naar gelang de persoonlijke omstandigheden van betrokkenen.
Uit artikel 36 van Pro de Pw vloeit voort dat acht moet worden geslagen op de omstandigheden van een persoon bij de beantwoording van de vraag of deze persoon in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag, wat de gemeenteraad bij het vaststellen van de nieuwe verordening onmiskenbaar heeft gedaan. Artikel 36 van Pro de Pw vergt niet dat deze omstandigheden opnieuw in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de hoogte van de toeslag. Ook uit de Memorie van Toelichting op de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22), waarnaar eisers in hun beroepschrift verwijzen, volgt dit niet. De Memorie van Toelichting vermeldt het volgende:
" In het regeerakkoord is afgesproken dat de langdurigheidstoeslag in de bijstand wordt vervangen door een individuele toeslag voor personen die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen zonder dat zij zicht hebben op verbetering van dat inkomen. De regering hecht eraan te benadrukken dat deze individuele toeslag evenals de individuele bijzondere bijstand is bedoeld voor personen die deze - gelet op hun individuele omstandigheden - echt nodig hebben. (…) De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van "zicht op inkomensverbetering" door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. De huidige mogelijkheid tot het categoriaal benaderen van de doelgroep van de langdurigheidstoeslag en daarmee het risico dat de inkomensondersteuning tot een ongerichte verstrekking leidt, wil de regering voorkomen. Net als bij de verlening van bijzondere bijstand, beoogt de regering ook bij deze vorm van aanvullende inkomensondersteuning het individueel maatwerk als uitgangspunt te laten gelden zodat de individuele inkomenstoeslag terecht komt bij de mensen die het echt nodig hebben."
De rechtbank begrijpt deze passage aldus dat wordt gesproken over de toegang tot de individuele inkomenstoeslag en de toetsing die daarbij moet worden gehanteerd alsmede dat deze toetsing recht moet doen aan de individuele omstandigheden van het geval. De rechtbank leest hier niet in dat ook de hoogte van de toeslag volgens de wetgever geïndividualiseerd moet worden of dat de hoogte van de toeslag moet aansluiten bij het armoedebeleid. In de toelichting wordt niet meer of anders opgemerkt dan dat de verordening in elk geval de hoogte van de toeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen 'langdurig 'en 'laag inkomen' moet aangeven en dat de wetgever ervoor heeft gekozen deze criteria op gemeentelijk niveau te laten vaststellen, waardoor de gemeenteraden en colleges de mogelijkheid hebben een verband te leggen met het gemeentelijk armoede- en participatiebeleid. Eisers hebben niet gewezen op een andere rechtsregel die verplicht dat de hoogte van de toeslag moet aansluiten bij het armoedebeleid, nog daargelaten de praktische uitvoerbaarheid van een dergelijke individualisering.
Verweerder hoefde bovendien geen rechtvaardiging te geven voor het verschil tussen de hoogte van de individuele inkomenstoeslag zoals deze was in de ViiP Rotterdam 2015 en de hoogte van de individuele inkomenstoeslag zoals deze in ViiP Rotterdam 2016 is bepaald. In de uitspraak van 14 maart 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:1847, heeft deze rechtbank geoordeeld dat de ViiP Rotterdam 2015 in strijd is met artikel 36, eerste lid, van de Pw en de daarop gebaseerde besluitvorming vernietigd respectievelijk herroepen. Voorts volgt uit artikel 9 van Pro de sinds 22 juli 2016 geldende nieuwe verordening dat verzoeken om een individuele inkomenstoeslag die zijn ingediend voor de datum van inwerkingtreding van die verordening en waarop op deze datum nog niet is beslist, worden afgehandeld krachtens deze verordening. Geen rechtsregel verplicht de gemeenteraad ertoe de hoogte van de toeslag uit de onverbindend geoordeelde verordening te handhaven in de nieuwe verordening of verplicht verweerder ertoe in afwijking van de nieuwe verordening een vergoeding toe te kennen ter hoogte van het bedrag uit de oude verordening.
Dit betoog faalt.
2.4.
Geen sprake van individueel maatwerk
Standpunt eisers
In de ViiP Rotterdam 2016 wordt geen onderscheid gemaakt tussen gehuwden, alleenstaanden en gezinnen. Deze groepen krijgen hetzelfde bedrag. Daarmee is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel.
Standpunt verweerder
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit artikel 36 van Pro de Pw niet blijkt dat onderscheid moet worden gemaakt. Verweerder ziet geen strijdigheid met de Pw of enig rechtsbeginsel. De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om de hoogte zelf vast te stellen. Bovendien is het niet zo dat de Pw in alle gevallen onderscheid maakt naar leefvorm. Bij de bepalingen over de bijzondere bijstand wordt dat onderscheid ook niet gemaakt.
Oordeel rechtbank
Uit artikel 36 van Pro de Pw vloeit voort dat acht moet worden geslagen op de omstandigheden van een persoon bij de beantwoording van de vraag of deze persoon in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag, wat de gemeenteraad bij het vaststellen van de nieuwe verordening onmiskenbaar heeft gedaan. Artikel 36 van Pro de Pw vergt niet dat deze omstandigheden opnieuw in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de hoogte van de toeslag. Ook uit de Memorie van Toelichting volgt dit niet. In de Memorie van Toelichting wordt gesproken over de toegang tot de individuele inkomenstoeslag en de toetsing die daarbij moet worden gehanteerd alsmede dat deze toetsing recht moet doen aan de individuele omstandigheden van het geval. De rechtbank leest hier niet in dat bij het toekennen van de individuele inkomenstoeslag onderscheid moet worden gemaakt tussen gehuwden, alleenstaanden en gezinnen en dat de individuele inkomenstoeslag dus geïndividualiseerd moet worden. Zoals verweerder terecht opmerkt maakt de Pw niet in alle gevallen onderscheid naar leefvorm, zoals bijvoorbeeld niet bij de toekenning van bijzondere bijstand. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel is dus geen sprake.
Dit betoog faalt.
2.5.
Gelijkheidsbeginsel
Standpunt eisers
De hoogte van de individuele inkomenstoeslag wijkt in grote mate af van naburige gemeenten (Schiedam, Capelle aan den IJssel, Vlaardingen). Daarmee is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Standpunt verweerder
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit artikel 8, eerste lid, onder b, in samenhang met het tweede lid van dat artikel en artikel 36 van Pro de Pw niet volgt dat de hoogte van de individuele inkomenstoeslag geïndividualiseerd moet worden. De wetgever heeft op grond van die genoemde artikelen de regeling van de individuele inkomenstoeslag gedecentraliseerd. Iedere gemeenteraad heeft de bevoegdheid gekregen om naar eigen inzicht binnen dit wettelijk kader de individuele inkomenstoeslag vorm te geven. Dat de regeling over de individuele inkomenstoeslag afwijkt van omliggende gemeenten, maakt niet dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel, aldus verweerder. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Hoge Raad van 26 oktober 1990, ECLI:NL:PHR:1990:AD1274, en de uitspraak van deze rechtbank van 27 februari 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:1483, rechtsoverwegingen 4.3. en 4.5.
Oordeel rechtbank
Zoals in voornoemde uitspraak van 27 februari 2017 is overwogen, heeft het volgende te gelden.
De omstandigheid dat de gemeentes Schiedam, Capelle aan den IJssel en Vlaardingen hogere individuele inkomenstoeslagen verstrekken dan de gemeente Rotterdam maakt niet dat de gemeenteraad van Rotterdam dit ook moet doen.
De mogelijkheid van het bestaan van verschillen tussen gemeentes is inherent aan de uit artikel 36 van Pro de Pw aan de gemeentes toekomende bevoegdheid en meer in het algemeen aan de decentrale uitvoering van de Pw. Op basis van dit artikel kan iedere gemeenteraad binnen de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid autonoom een verordening vaststellen zonder daarbij de verordeningen van andere gemeenteraden te betrekken.
Dit betoog faalt.
2.6.
Gelet op het voorgaande faalt de beroepsgrond dat de ViiP Rotterdam 2016 onverbindend verklaard moet worden omdat verweerder op een onredelijke en onjuiste wijze invulling geeft aan de hem toebedeelde beoordelingsvrijheid.
3. Eisers stellen dat het besluit op bezwaar is genomen in strijd met beginselen van behoorlijk bestuur. Daartoe voeren zij het volgende aan.
3.1.
Er is sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat verweerder geen besluit heeft genomen op de aanvraag die betrekking had op het jaar 2015, dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd waarom eisers niet in aanmerking komen voor de individuele inkomenstoeslag in 2015.
Mr. Rahman heeft deze beroepsgrond ter zitting ingetrokken.
3.2.
Er is sprake van strijd met het motiveringsbeginsel, omdat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de individuele inkomenstoeslag voldoende is als financiële ondersteuning en de individuele inkomenstoeslag voldoet aan de doelstelling van armoedebestrijding.
Mr. Rahman heeft deze beroepsgrond ter zitting ingetrokken.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. M.I. Blagrove, voorzitter, mr. A.P. Hameete en mr. I. Bouter, leden, in aanwezigheid van C.J.H. Lamens-van de Bulk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.