Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummers: ROT 16/4751 en ROT 16/6088
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2017 in de zaken tussen
[eiser]
gemachtigde: mr. M.A.K. Rahman,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
gemachtigden: mr. L.A. Bouter en mr. J.C. Avedissian.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juni 2015 heeft verweerder de aanvraag van eiser van 28 april 2015 om een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van de Participatiewet (Pw) afgewezen.
Bij besluit van 9 oktober 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 3 juni 2015 ongegrond verklaard.
Op 14 maart 2016 heeft deze rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaard, het besluit van 9 oktober 2015 vernietigd, het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 3 juni 2015 herroepen en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van eiser (ECLI:NL:RBROT:2016:1847).
Bij brief van 27 april 2016 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld.
Bij brief van 21 juni 2016 heeft eiser, onder verwijzing naar de brief van 27 april 2016, verweerder erop gewezen dat er nog geen beslissing is genomen.
Bij besluit van 1 juli 2016 heeft verweerder eiser geen dwangsom toegekend en de beslistermijn voor het afhandelen van de aanvraag van 28 april 2015 opgeschort. Eiser heeft tegen dit besluit bij brief van 15 juli 2016 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaarschrift bij brief van 21 september 2016 ter behandeling als beroepschrift doorgestuurd naar de rechtbank.
Op 15 juli 2016 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn aanvraag van 28 april 2015. Daarbij heeft eiser verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, een dwangsom en wettelijke rente (ROT 16/4751).
Bij besluit van 16 augustus 2016 heeft verweerder aan eiser op de aanvraag van 28 april 2015 een individuele inkomenstoeslag van € 50,- toegekend, de aanvraag van 16 maart 2016 afgewezen en op de aanvraag van 23 juni 2016 een individuele inkomenstoeslag van € 100,- toegekend.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 31 augustus 2016 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaarschrift bij brief van 9 september 2016 ter behandeling als beroepschrift doorgestuurd naar de rechtbank (ROT 16/6088).
Verweerder heeft in zaak ROT 16/4751 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 november 2016, waar de zaken gevoegd zijn behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Bij brief van 8 november 2016 heeft eiser een reactie gegeven op de - mede het verweerschrift vervangende - pleitnota van verweerder. Bij brief van 11 november 2016 heeft verweerder hierop gereageerd.
Vervolgens heeft de rechtbank de zaken verwezen naar een meervoudige kamer. Op 19 januari 2017 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Daarbij zijn verschenen de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder.
Overwegingen
Beroep niet tijdig
1. De rechtbank stelt vast dat verweerder inmiddels heeft beslist op de aanvraag van 28 april 2015. In zoverre heeft eiser geen belang meer bij zijn beroep en is het beroep niet‑ontvankelijk.
Besluit 1 juli 2016 (niet toekennen dwangsom)
2. Vervolgens moet beoordeeld worden of verweerder bij besluit van 1 juli 2016 terecht heeft besloten geen dwangsom vast te stellen.
2.1.
Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van het besluit worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
2.2.
Op grond van de onder het procesverloop vermelde uitspraak van de rechtbank van 14 maart 2016 moest verweerder een nieuw besluit nemen op de aanvraag van eiser. De rechtbank heeft voor het nemen van dit nieuwe besluit geen termijn bepaald. Nu evenwel bij die uitspraak de verordening op basis waarvan de besluitvorming had plaatsgevonden onverbindend is geoordeeld wegens strijd met artikel 36 van de Pw, de rechtbank uitdrukkelijk heeft overwogen dat verweerder een nieuw besluit niet mag baseren op die verordening en verweerder in de uitspraak van 14 maart 2016 heeft berust, kon verweerder pas een nieuw besluit nemen nadat de gemeenteraad had besloten omtrent nieuwe regelgeving.
De nieuwe verordening, de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Rotterdam 2016 (de Verordening), is vastgesteld op 7 juli 2016 en gelet op het bepaalde in artikel 10 in werking getreden op 22 juli 2016.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat de termijn waarbinnen verweerder opnieuw op de aanvraag kon en moest beslissen niet eerder is aangevangen dan op laatstgenoemde datum: daarvóór kon verweerder geen rechtmatig besluit nemen. Eisers betoog dat het voor verweerders rekening en risico dient te komen dat de eerdere verordening onverbindend was, leidt niet tot een andere conclusie, reeds omdat de verordenende bevoegdheid bij de gemeenteraad berust. Het vaststellen van een onverbindende verordening kan juridisch gezien dan ook niet worden toegerekend aan verweerder, ongeacht of verweerder feitelijk invloed heeft gehad op de totstandkoming daarvan. Gelet hierop is zowel de ingebrekestelling van 27 april 2016 als die van 21 juni 2016 prematuur. Verweerder heeft dan ook terecht besloten geen dwangsom vast te stellen.
2.3.
Het beroep tegen het besluit van 1 juli 2016 is ongegrond.
Besluit 16 augustus 2016 (afwijzing aanvraag)
3. Verweerder heeft op 16 augustus 2015 alsnog een nieuw inhoudelijk besluit genomen op de aanvraag van 28 april 2015. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoetkomt. Verweerder is met het besluit van 16 augustus 2016 niet geheel aan het beroep tegemoetgekomen. De rechtbank zal dan ook beoordelen of verweerder aan eiser terecht en op goede gronden op de aanvraag van 28 april 2015 een individuele inkomenstoeslag van € 50,- heeft toegekend.
Voor zover verweerder met het besluit van 16 augustus 2016 ook een besluit heeft genomen op eisers aanvragen om een individuele inkomenstoeslag van 16 maart 2016 en van 23 juni 2016 en eiser ook daar bezwaren tegen heeft, zal de rechtbank deze niet bij de beoordeling betrekken, nu het hier om primaire besluiten gaat en verweerder hierover eerst in de bezwaarprocedure een oordeel zal moeten vellen. In zoverre is het beroep tegen het besluit van 16 augustus 2016 niet-ontvankelijk.
4. Eiser betoogt dat bij het vaststellen van de hoogte van de inkomenstoeslag onvoldoende rekening wordt gehouden met zijn persoonlijke situatie. Er wordt volgens eiser onvoldoende maatwerk geleverd en dit acht hij in strijd met artikel 36 van de Pw. Voorts voert hij gronden aan tegen de hoogte van de toeslag.
4.1.
De hoogte van de aan eiser toegekende individuele inkomenstoeslag volgt rechtstreeks uit artikel 5 van de Verordening. Op grond van deze bepaling bedraagt de individuele inkomenstoeslag € 50,- per toeslagjaar. Eiser merkt terecht op dat deze bepaling geen mogelijkheid biedt tot differentiatie al naar gelang de persoonlijke omstandigheden van betrokkenen. Met betrekking tot zijn stelling dat dit in strijd is met artikel 36 van de Pw, overweegt de rechtbank als volgt.
4.2.
Artikel 36, eerste lid, van de Pw bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen. Tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, worden op grond van het tweede lid ieder geval gerekend de krachten en bekwaamheden van de persoon en de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
Artikel 8 van de Pw bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat uit artikel 36 van de Pw voortvloeit dat acht moet worden geslagen op de omstandigheden van een persoon bij de beantwoording van de vraag of deze persoon in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag, wat de gemeenteraad bij het vaststellen van de nieuwe verordening onmiskenbaar heeft gedaan. Artikel 36 van de Pw vergt niet dat deze omstandigheden opnieuw in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de hoogte van de toeslag. Ook uit de memorie van toelichting op de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22), waarnaar eiser in zijn beroepschrift verwijst, volgt dit niet. De memorie van toelichting vermeldt het volgende:
“ In het regeerakkoord is afgesproken dat de langdurigheidstoeslag in de bijstand wordt vervangen door een individuele toeslag voor personen die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen zonder dat zij zicht hebben op verbetering van dat inkomen. De regering hecht eraan te benadrukken dat deze individuele toeslag evenals de individuele bijzondere bijstand is bedoeld voor personen die deze – gelet op hun individuele omstandigheden – echt nodig hebben. (…) De regering is van mening dat de beoordeling of er al dan niet sprake is van «zicht op inkomensverbetering» door het college aan de hand van de individuele omstandigheden van het geval moet plaatsvinden. De huidige mogelijkheid tot het categoriaal benaderen van de doelgroep van de langdurigheidstoeslag en het daarmee het risico dat de inkomensondersteuning tot een ongerichte verstrekking leidt, wil de regering voorkomen. Net als bij de verlening van bijzondere bijstand, beoogt de regering ook bij deze vorm van aanvullende inkomensondersteuning het individueel maatwerk als uitgangspunt te laten gelden zodat de individuele inkomenstoeslag terecht komt bij de mensen die het echt nodig hebben.”
De rechtbank begrijpt deze passage aldus dat wordt gesproken over de toegang tot de individuele inkomenstoeslag en de toetsing die daarbij moet worden gehanteerd alsmede dat deze toetsing recht moet doen aan de individuele omstandigheden van het geval. Anders dan eiser leest de rechtbank hier niet in dat ook de hoogte van de toeslag volgens de wetgever geïndividualiseerd moet worden. Eiser heeft evenmin gewezen op een andere rechtsregel die daartoe verplicht, nog daargelaten de praktische uitvoerbaarheid van een dergelijke individualisering. De beroepsgrond faalt dan ook.
4.4.
Anders dan eiser betoogt, wordt in voormelde memorie van toelichting niet gesteld dat de hoogte van de toeslag moet aansluiten bij het armoedebeleid. In de toelichting wordt niet meer of anders opgemerkt dan dat de verordening in elk geval de hoogte van de toeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen ‘langdurig ‘en ‘laag inkomen’ moet aangeven en dat de wetgever ervoor heeft gekozen deze criteria op gemeentelijk niveau te laten vaststellen, waardoor de gemeenteraden en colleges de mogelijkheid hebben een verband te leggen met het gemeentelijk armoede- en participatiebeleid. Reeds hierom faalt eisers betoog dat verweerder moet motiveren hoe het armoedebeleid in Rotterdam is vormgegeven en welk motieven ten grondslag hebben gelegen aan de huidige keuze van de gemeenteraad van € 50,- per toeslagjaar in het licht van deze memorie van toelichting.
4.5.
Dat de gemeentes Schiedam, Barendrecht en Capelle aan den IJssel hogere individuele inkomenstoeslagen verstrekken, maakt niet dat de gemeenteraad van Rotterdam dit ook moet doen. De mogelijkheid van het bestaan van verschillen tussen gemeentes is inherent aan de uit artikel 36 van de Pw aan de gemeentes toekomende bevoegdheid en meer in het algemeen aan de decentrale uitvoering van de Pw. Op basis van dit artikel kan iedere gemeenteraad binnen de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid autonoom een verordening vaststellen zonder daarbij de verordeningen van andere gemeenteraden te betrekken. Het beroep dat eiser in dit verband doet op het gelijkheidsbeginsel faalt dan ook.
4.6.
Dat eiser op basis van de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Rotterdam 2015 recht heeft op een toeslag van € 1.118,- volgt de rechtbank niet. In de eerder genoemde uitspraak van 14 maart 2016 heeft deze rechtbank immers geoordeeld dat deze verordening in strijd is met artikel 36, eerste lid, van de Pw en de daarop gebaseerde besluitvorming vernietigd respectievelijk herroepen. Voorts volgt uit artikel 9 van de sinds 22 juli 2016 geldende nieuwe verordening dat verzoeken voor een individuele inkomenstoeslag die zijn ingediend voor de datum van inwerkingtreding en waarop op deze datum nog niet is beslist, worden afgehandeld krachtens deze verordening. Ook is niet gebleken van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Er is immers geen sprake van gelijke gevallen omdat eiser, anders dan de personen aan wie op basis van de verordening 2015 wel een toeslag is toegekend, niet voldeed aan de toekenningsvoorwaarden. Geen rechtsregel verplicht de gemeenteraad ertoe de hoogte van de toeslag uit de onverbindend geoordeelde verordening te handhaven in de nieuwe verordening of verplicht verweerder ertoe eiser in afwijking van de nieuwe verordening een vergoeding toe te kennen ter hoogte van het bedrag uit de oude verordening. Meer in het bijzonder is verweerders besluitvorming niet in strijd met het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel.
4.7.
Het beroep tegen het besluit van 16 augustus 2016 is ongegrond.
5. Er is geen grond voor schadevergoeding of vergoeding van wettelijke rente.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 juli 2016 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 augustus 2016 niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen de besluiten van 16 maart 2016 en 23 juni 2016;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 augustus 2016 voor het overige ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, voorzitter, en mr. B. van Velzen en mr. M.C. Woudstra, leden, in aanwezigheid van mr. A. Hielkema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2017.
De griffier is verhinderd voorzitter
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.