Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 16/292
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2017 in de zaak tussen
[eiser] (eiser) en [eiseres] (eiseres), te [woonplaats] , tezamen: eisers,
gemachtigde: mr. M.J. Paffen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. J. Hoeijenbos en J. Groenendijk.
Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers voor het schooljaar 2015-2016 een vergoeding toegekend van € 781,20 voor openbaar vervoer met begeleiding ten behoeve van hun zoon [leerling] .
Bij besluit van 9 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben gereageerd op het verweerschrift.
Verweerder heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser heeft bij verweerder op 10 april 2014 voor het schooljaar 2013-2014 een aanvraag ingediend voor aangepast vervoer van zijn zoon [leerling] , geboren op 9 juni 2006, van zijn woning naar de [school] , een speciale school voor basisonderwijs (SBO). Bij besluit van 22 april 2014 heeft verweerder eisers aanvraag toegewezen voor drie schooljaren, te weten 2013-2014, 2014-2015 en 2015-2016. Daarbij heeft verweerder vermeld dat wijzigingen in de omstandigheden en voorwaarden waaronder dit besluit tot stand is gekomen, ertoe kunnen leiden dat dit besluit tussentijds wordt gewijzigd of ingetrokken. Het aangepast vervoer werd uitgevoerd door Touringcarbedrijf [touringcarbedrijf] ( [touringcarbedrijf] ), door middel van een besloten schoolbus waarin 55 leerlingen zaten van verschillende scholen in Dordrecht.
Omdat het vervoer door [touringcarbedrijf] stopte, heeft verweerder eisers bij het primaire besluit voor het schooljaar 2015-2016 een vergoeding toegekend van € 781,20 voor openbaar vervoer met begeleiding ten behoeve van [leerling] .
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat er geen aanleiding is te veronderstellen dat openbaar vervoer met begeleiding niet passend is voor [leerling] . Verweerder stelt dat het besluit van 22 april 2014 tussentijds is gewijzigd omdat het vervoer door [touringcarbedrijf] stopte, dat hierover voorafgaand aan het primaire besluit telefonisch contact met eisers heeft plaatsgevonden en dat toen niet is aangevoerd dat openbaar vervoer met begeleiding voor [leerling] niet mogelijk is. Volgens verweerder is er voor [leerling] sprake van een verbetering van de reistijd ten opzichte van de reis met de schoolbus en is het onder begeleiding reizen met het openbaar vervoer niet anders dan het reizen met een schoolbus met 55 kinderen. Het door eisers gewenste aangepaste vervoer per taxibus is volgens verweerder voorbehouden aan leerlingen met een dusdanige structurele handicap dat zij niet in het openbaar vervoer kunnen reizen, ook niet onder begeleiding. Gelet op de ervaringen in het schooljaar 2014-2015 en gelet op wat voorafgaand aan het primaire besluit met eisers is besproken, meent verweerder dat openbaar vervoer met begeleiding passend is voor [leerling] en dat er geen aanleiding is om een medisch onderzoek te verrichten. Het door eisers in bezwaar overgelegde observatieverslag van MEE Drechtsteden (MEE) van 3 november 2015 en het verslag van het psychodiagnostisch onderzoek van CED groep van 17 januari 2013 leiden verweerder niet tot een andere conclusie. Verweerder ziet geen aanleiding voor toepassing van de hardheidsclausule.
3. Eisers voeren aan dat ten onrechte geen vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer is toegekend en dat hun individuele situatie onvoldoende is meegewogen en onderzocht. Eisers stellen dat er discrepantie zit tussen de reistijden die zij ervaren en die door verweerder worden verondersteld. Volgens eisers was de reistijd met de schoolbus ongeveer 20-25 minuten. Hoewel uit de website www.9292ov.nl blijkt dat de enkele reis met het openbaar vervoer 34 minuten duurt, stellen eisers dat de reisduur in de praktijk één uur bedraagt. Onder verwijzing naar de door hen overgelegde verklaring van taxibedrijf [taxibedrijf] stellen eisers dat de reistijd per taxibus ongeveer 25 minuten zou bedragen. Nu zij mee moeten reizen met [leerling] leidt dit volgens eisers tot een ernstige benadeling van het gezin, dat naast eisers bestaat uit drie kinderen. In het slechtste geval is de begeleider namelijk vier uur per dag aan het reizen om [leerling] naar school te brengen. Dit gaat ten koste van de verantwoordelijkheid die zij hebben ten opzichte van hun andere kinderen en leidt volgens eisers tot de situatie als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Dordrecht 2014 (de Verordening). Onder verwijzing naar de door hen in bezwaar overgelegde verslagen stellen eisers dat het reizen met het openbaar vervoer zeer belastend is voor [leerling] . Anders dan bij de reis per schoolbus moet [leerling] bij gebruikmaking van het openbaar vervoer een stuk lopen, wachten en in een overvolle bus zitten met onbekende en wisselende mensen. Volgens eisers leidt dit bij [leerling] gelet op de aard van zijn problematiek tot vermoeidheid en overprikkeling en heeft verweerder dit ten onrechte niet onderkend. [leerling] is door zijn verstandelijke handicap dan ook niet in staat om van het openbaar vervoer gebruik te maken, als bedoeld in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening. Eisers doen voorts een beroep op de hardheidsclausule van artikel 23 van de Verordening en stellen dat verweerder ten onrechte geen advies heeft ingewonnen bij deskundigen. Bovendien is er geen gespreksverslag van het contact voorafgaand aan het primaire besluit, zodat de voorbereiding van het besluit niet inzichtelijk is. Verder voeren eisers aan dat de belangen van het kind door verweerder niet voorop zijn gesteld, waarbij zij wijzen op het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK). Tot slot stellen eisers dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel.
4.1.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (Wpo) verstrekken burgemeester en wethouders ten behoeve van het schoolbezoek aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
Op grond van het vierde lid van dit artikel houdt de regeling rekening met de van ouders redelijkerwijs te vergen inzet en voorziet erin dat het vervoer kan plaatsvinden op een wijze die voor de leerling passend is. De regeling bepaalt op welke wijze burgemeester en wethouders terzake advies van deskundigen inwinnen.
4.2.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Verordening kent het college ten behoeve van het schoolbezoek aan de ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag een vervoersvoorziening toe met inachtneming van het bepaalde in deze verordening.
Op grond van het derde lid van dit artikel laten de bepalingen in deze verordening onverlet de verantwoordelijkheid van de ouders voor het schoolbezoek van hun kinderen.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Verordening verstrekt het college aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 9 bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes km bij basisonderwijs en vier km bij speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs bedraagt.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Verordening verstrekt het college aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 9 bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer of vervoer per fiets van de leerling en een begeleider indien:
a. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 10 en de leerling jonger dan elf jaar is, en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik te maken, of
b. de leerling door een structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik kan maken.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van de Verordening verstrekt het college een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school zoals bedoeld onder artikel 9 bezoekt, indien:
a. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in de artikelen 10 of 11 en de leerling met gebruikmaking van openbaar vervoer naar school of terug, meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd per openbaar vervoer kan worden teruggebracht;
b. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in de artikelen 10 of 11 en openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college al dan niet onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets;
c. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11 en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat begeleiding van de leerling door henzelf of anderen onmogelijk is dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zal leiden en een andere oplossing niet mogelijk is; of
d. de leerling, naar het oordeel van het college, gelet op zijn structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet in staat is - ook niet onder begeleiding - van openbaar vervoer gebruik te maken.
Op grond van artikel 23 van de Verordening kan het college in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordening, zo nodig na advies te hebben gevraagd aan deskundigen.
4.3.
Op grond van artikel 3 van de Beleidsregel Verordening Leerlingenvervoer gemeente Dordrecht (de Beleidsregel) vindt het vaststellen van de reistijd als bedoeld in artikel 1 sub o per openbaar vervoer plaats via www.9292ov.nl.
Artikel 7 van de Beleidsregel luidt als volgt:
“Wanneer een leerling door zijn structurele (vervoers)handicap geen gebruik kan maken van het openbaar vervoer en/of fiets, zelfs niet met begeleiding, komt hij in aanmerking voor aangepast vervoer. Om een dergelijke aanvraag voor aangepast vervoer te kunnen beoordelen, is advies van deskundigen nodig. Adviezen kunnen worden gegeven door onder andere de commissie van onderzoek, commissie voor begeleiding, ambulante begeleider, schooldirecteur, samenwerkingsverband of een medisch specialist. In het advies moet een duidelijke, beargumenteerde relatie bestaan tussen de structurele handicap van de leerling en het gevraagde/passende vervoer. Als het vervoersadvies ontbreekt of als het overgelegde vervoersadvies onvoldoende houvast biedt voor een beoordeling van de aanvraag kan de gemeente overgaan tot het uitvoeren van een keuring door GGD Rotterdam-Rijnmond. De kosten van deze keuring komen voor rekening van de gemeente Dordrecht. Als de ouder(s)/verzorger(s) en de leerling niet verschijnen op de gemaakte afspraak voor de keuring van de GGD Rotterdam-Rijnmond, dan worden de gemaakte kosten doorberekend aan de ouder(s)/verzorger(s).”
5. Hoewel het schooljaar 2015-2016 thans is afgelopen en daarom het door eisers voor dat schooljaar gewenste aangepaste vervoer in de praktijk niet meer kan worden gerealiseerd, is de rechtbank van oordeel dat eisers voldoende belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep tegen het bestreden besluit. Nu vaststaat dat [leerling] nog steeds gebruikmaakt van het leerlingenvervoer en verweerder ter zitting heeft verklaard dat hier ieder schooljaar een nieuw besluit over wordt genomen, kan het inhoudelijke oordeel van de rechtbank immers worden betrokken bij toekomstige besluiten (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4009). Daar komt bij dat eisers een belang hebben behouden, omdat zij in bezwaar hebben verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase en deze vergoeding is geweigerd (bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:853, en 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1034).
6. Verweerder heeft op basis van de website ww.9292ov.nl berekend dat de enkele reistijd van [leerling] naar school met het openbaar vervoer 34 minuten bedraagt, terwijl eisers hebben gesteld dat de enkele reistijd met het openbaar vervoer in de praktijk één uur bedraagt. Hieruit volgt dat niet in geschil is dat de enkele reistijd van [leerling] met het openbaar vervoer minder dan anderhalf uur bedraagt, zodat niet wordt voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor aangepast vervoer op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening (in vergelijkbare zin de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL0738).
7. Het betoog van eisers dat het dagelijks begeleiden van [leerling] met het openbaar vervoer naar en van school leidt tot een ernstige benadeling van het gezin, zodat zij op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening in aanmerking hadden moeten komen voor aangepast vervoer, slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat begeleiding van [leerling] door henzelf of anderen onmogelijk is dan wel dat dit tot ernstige benadeling van het gezin zal leiden en een andere oplossing niet mogelijk is. De stelling dat de begeleider in het slechtste geval vier uur per dag aan het reizen is om [leerling] naar school te brengen en dat dit voor eisers te belastend is, terwijl dit bovendien ten koste gaat van de verantwoordelijkheid die zij hebben ten opzichte van hun andere kinderen, is hiervoor onvoldoende. Daarbij wijst de rechtbank op vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3382) waaruit volgt dat het geven van begeleiding tijdens het leerlingenvervoer in beginsel tot de verantwoordelijkheid van de ouders behoort. In dit verband wijst de rechtbank bovendien op eisers verklaring tijdens de hoorzitting in bezwaar dat hij of eiseres meegaat met [leerling] , dat eiseres niet werkt en dat het begeleiden te combineren is met zijn eigen werk. Gelet hierop kunnen eisers niet worden gevolgd in hun standpunt dat verweerder de gezinssituatie onvoldoende heeft onderzocht en meegewogen.
8. De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de vraag of [leerling] gelet op zijn verstandelijke handicap in staat is om onder begeleiding van openbaar vervoer gebruik te maken en of eisers op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening voor aangepast vervoer in aanmerking hadden moeten komen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder aan eisers bij besluit van 22 april 2014 op hun aanvraag zonder meer aangepast vervoer heeft toegekend voor [leerling] , te weten vervoer per besloten schoolbus, en dat verweerder deze eerdere toekenning ambtshalve heeft gewijzigd bij het primaire besluit. Nu verweerder eerder heeft geoordeeld dat voor [leerling] aangepast vervoer was aangewezen lag het - mede gelet op artikel 7 van de Beleidsregel - op de weg van verweerder om advies in te winnen en onderzoek te (laten) doen. Het telefonisch contact dat heeft plaatsgevonden vóór het primaire besluit is hiervoor onvoldoende. Van dit gesprek is geen gespreksverslag, zodat niet inzichtelijk is wat daar exact is besproken. Voorts kan de rechtbank verweerders standpunt niet volgen dat reizen met het openbaar vervoer niet anders is dan het reizen met een schoolbus, reeds omdat het vervoer per schoolbus juist is aangemerkt als aangepast vervoer en, anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld, niet als openbaar vervoer met begeleiding. Eisers hebben in dit verband terecht gewezen op de verschillen tussen het openbaar vervoer en het vervoer per besloten schoolbus. Daar komt bij dat eisers in bezwaar stukken hebben overgelegd, waaronder de e‑mail van [medewerker] van MEE van 3 november 2015, die verweerder aanleiding hadden moeten geven om in bezwaar alsnog onderzoek te doen. De deskundigheid van de wethouder die eisers in bezwaar heeft gehoord, is onvoldoende om hierover anders te oordelen.
9. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit wordt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigd. Gelet hierop behoeft wat door eisers overigens is aangevoerd geen bespreking meer.
10. De rechtbank ziet geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten of een zogeheten bestuurlijke lus toe te passen, omdat zij daarvoor over onvoldoende gegevens beschikt en gelet op de aard van het door verweerder te verrichten onderzoek. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1). Verweerder zal zich in het te nemen nieuwe besluit op bezwaar moeten uitlaten over de proceskosten in de bezwaarfase.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, voorzitter, en mr. H. Bedee en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.