Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 16/7843
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juni 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te Zuidland, eiseres,
gemachtigde: mr. S. Bakker,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis, verweerder,
gemachtigde: mr. P.R.M. Berends-Schellens.
Procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres eervol ontslag verleend met ingang van 17 mei 2016.
Bij besluit van 25 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door M.Z.L.E.H. Capiau, werkzaam bij de afdeling Personeelszaken van de gemeente Hellevoetsluis.
Overwegingen
1.1.
Eiseres was sinds 1 september 2008 werkzaam bij de gemeente Hellevoetsluis, aanvankelijk als afdelingshoofd bij de afdeling Begroting, Control, Treasury en Administratie. Deze tijdelijke aanstelling is niet omgezet in een vaste aanstelling. Met ingang van 1 september 2009 is eiseres tijdelijk werkzaam geweest als afdelingshoofd binnen de cluster Middelen, waarbij zij verantwoordelijk was voor de organisatieonderdelen Belastingen, Centrale Financiële Administratie, Centrale Balie en het Klantcontactcentrum (KCC) en Huisvesting en Services. Per 1 maart 2010 is eiseres in deze functie aangesteld in vaste dienst. Als gevolg van een reorganisatie is eiseres met ingang van 1 juni 2011 geplaatst in de functie van afdelingsmanager bij de afdeling Publiekszaken.
In het kader van de CAO Gemeenten 2011-2012 is eiseres met ingang van 1 januari 2013 aangesteld in algemene dienst van de gemeente Hellevoetsluis.
In de loop van 2012 is een conflict ontstaan tussen eiseres en J. [naam 1] (coördinator Burgerzaken) en tussen eiseres en R. [naam 2] (medewerker Burgerzaken).
In 2014 is een conflict ontstaan tussen eiseres en de coördinator van het KCC, de heer
E. [naam 3] ).
Op 9 januari 2015 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiseres en de gemeentesecretaris naar aanleiding van signalen over het functioneren van eiseres en de uitkomst van een mediationtraject tussen eiseres en [naam 3] , te weten dat zij ten overstaan van de gemeentesecretaris het vertrouwen in elkaar hebben opgezegd.
Eiseres heeft zich vervolgens op 26 januari 2015 ziek gemeld.
In april 2015 is de situatie binnen het team Burgerzaken geëscaleerd. Op 21 april 2015 heeft verweerder eiseres bij wijze van tijdelijke maatregel geschorst voor de duur van vier weken, tot 19 mei 2015.
In zijn brief van 21 juli 2015 aan eiseres heeft de gemeentesecretaris onder meer melding gemaakt van conflicten van eiseres met ondergeschikten en onvoldoende handelingsvaardigheid om hiermee om te gaan.
1.2.
Op 13 april 2016 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om eiseres eervol ontslag te verlenen op grond van artikel 8:8 van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Hellevoetsluis 2007 (ARGH). Bij brief van 25 april 2016 heeft eiseres haar zienswijze op dit voornemen kenbaar gemaakt. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen.
1.3.
De adviescommissie bezwaarschriften (commissie) heeft op 25 augustus 2016 verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren. De commissie heeft daartoe onder meer overwogen dat het standpunt van verweerder dat er al jarenlang problemen waren met het functioneren van eiseres, wegens het ontbreken van een voldoende feitelijke onderbouwing niet ten grondslag kan worden gelegd aan het ontslagbesluit.
2.1.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Anders dan de commissie meent, is het ontslag niet gebaseerd op verweerders oordeel over het functioneren van eiseres, maar op het standpunt dat verweerder geen mogelijkheden meer ziet om tot een vruchtbare werkverhouding, respectievelijk tot een vruchtbare samenwerking te komen. Ter zake van het leidinggeven zijn in de afgelopen jaren ernstige conflicten met medewerkers ontstaan. Anders dan de commissie meent, heeft verweerder de oorzaak van de conflicten niet eenzijdig bij eiseres neergelegd. Wel heeft verweerder de genoemde conflicten zonder meer als negatief punt gekwalificeerd. In zijn brief van
21 juli 2015 heeft de gemeentesecretaris met verweerders instemming zijn visie op het dienstverband van eiseres neergelegd en uiteengezet waarom het punt was bereikt dat mediation aan de orde was. Verweerder heeft mede naar aanleiding van wat aan de brief van
21 juli 2015 is vooraf gegaan en wat er op volgde, moeten vaststellen dat ook de samenwerking tussen de gemeentesecretaris en eiseres op een dood spoor is beland. Eiseres heeft in bezwaar een anonieme brief ingebracht waarin het verwijt is geuit dat sprake is van een ‘schrikbewind’ van de gemeentesecretaris, waarmee zij niet alleen de gemeentesecretaris, maar ook verweerder heeft gediskwalificeerd. De interventies om de problematiek op te lossen, alsmede de onomwonden negatieve kwalificatie van eiseres van het werkklimaat in de organisatie, hebben verweerders gebrek aan vertrouwen in de vruchtbare voortzetting van de werkverhouding bevestigd.
2.2.
Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het functioneren van eiseres als zodanig weliswaar niet aan het ontslagbesluit ten grondslag ligt, maar dat haar functioneren wel de aanzet was voor het ontstaan van het probleem. Bepaalde eigenschappen, zoals haar wijze van communiceren en haar directheid, hebben geleid tot conflicten. Het gaat om de intermenselijke verhoudingen en de schade die daaraan is ontstaan. De positie van eiseres is ter discussie komen te staan en het draagvlak brokkelde af. Voor een dergelijke situatie is ontslag op andere gronden bij uitstek bedoeld. Het kantelpunt voor verweerder was het conflict tussen eiseres en [naam 3] en het ten overstaan van de gemeentesecretaris opzeggen van vertrouwen in elkaar.
3. Eiseres betoogt dat haar functioneren altijd als goed tot uitstekend is beoordeeld. De zeer uitgebreide brief van de gemeentesecretaris van 21 juli 2015 kan niet anders gezien worden dan als een poging om achteraf een negatief beeld van eiseres te creëren, nu in haar personeelsdossier niets terug te vinden is van de in die brief gemaakte verwijten. Verweerder is niet bevoegd om eiseres ontslag te verlenen, nu hiervoor een objectieve rechtvaardigingsgrond ontbreekt. Dit betoog slaagt.
3.1.
Op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de ARGH kan een ambtenaar die vast is aangesteld eervol worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd.
3.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld de uitspraak van 2 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:891) kan een ontslaggrond als hier aan de orde worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse of verstoorde arbeidsverhouding in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Het peilmoment voor de beoordeling van de verstoorde verhoudingen of de impasse ligt bij de datum van beëindiging van het dienstverband en niet bij de datum van de beslissing op bezwaar. De vraag die dus beantwoord moet worden is of op 10 mei 2016 (datum ontslagbesluit) sprake was van een niet meer te herstellen vertrouwensbreuk tussen partijen, die in de weg staat aan een vruchtbare verdere samenwerking. Het bestuursorgaan zal bij een voor de rechtspositie ingrijpend besluit als het onderhavige moeten zorgdragen voor (vastlegging van) gegevens die een dergelijk besluit in voldoende mate onderbouwen. Het ontbreken daarvan komt voor rekening van het bestuursorgaan, in dit geval verweerder.
3.3.
Niet in geschil is dat er conflicten zijn geweest; in 2012 conflicten met [naam 1] en [naam 2] en in 2014 met [naam 3] . Uit de stukken en dat wat ter zitting aan de orde is gekomen leidt de rechtbank af dat verweerder met name aan dat laatste conflict de conclusie heeft verbonden dat de positie van eiseres niet langer houdbaar was en dat een duurzame vruchtbare samenwerking onmogelijk was geworden. De rechtbank stelt vast, en verweerder heeft dit ter zitting ook erkend, dat verweerder geen onderzoek heeft verricht naar de precieze toedracht van het conflict tussen eiseres en [naam 3] . Zo’n onderzoek had hier zeker voor de hand gelegen. Eiseres heeft er immers op gewezen dat [naam 3] tientallen jaren bij de afdeling P&O heeft gewerkt, dat er een plek voor hem werd gezocht in de organisatie, en dat hij toen zonder leidinggevende ervaring en zonder overleg met haar op haar afdeling is geplaatst als coördinator KCC, terwijl iedereen wist dat hij bij P&O niet goed functioneerde. Hier is uitgebreid over gesproken met de gemeentesecretaris en de gemachtigde van verweerder, maar eiseres voelde zich door hen niet gesteund. Uit het dossier kan niet méér worden afgeleid dan dat verweerder de schuld voor het mislukken van de mediation volledig bij eiseres neerlegt. Zoals blijkt uit de toelichting van verweerder ter zitting is [naam 3] immers in een andere functie geplaatst, terwijl eiseres is ontslagen.
3.4.
De rechtbank kan voorts niet voorbijgaan aan de positieve beoordelingen en verslagen van functioneringsgesprekken die zich in het dossier bevinden.
Het functioneren van eiseres is tussen 1 september 2008 en 10 mei 2016 acht maal beoordeeld. Het is juist dat haar directe stijl van communiceren meerdere malen is aangestipt als een punt waarop zij zich nog diende te ontwikkelen, maar dit heeft nimmer geleid tot een onvoldoende beoordeling op één of meer competenties of eindresultaten. Hierbij is van belang dat eiseres als gevolg van haar plaatsing in de functie van afdelingsmanager bij de afdeling Publiekszaken per 1 juni 2011 geen eenvoudige taak had. In de beoordeling over het tijdvak 1 mei 2011 tot 1 november 2011 staat daarover het volgende:
“
Beoordeling van werkomstandigheden, functioneren binnen het team en onderlinge communicatie:
Beoordeling van werkomstandigheden, functioneren binnen het team en onderlinge communicatie:
De afdeling Publiekszaken moet helemaal opgebouwd worden. [eiseres] heeft met een gevestigde orde te maken (de oude afdeling Burgerzaken) en een nieuwe club (het KCC). Daarbij was ze in eerste instantie “haar eigen beleidsmedewerker’, schreef ze naast haar werk als afdelingshoofd ook de inhoudelijke stukken en was ze programma-manager dienstverlening. Een eenzame rol waar weinig ondersteuning bij geboden is door de rest van de organisatie.
Ze heeft zich hierdoor echter niet uit het veld laten slaan en is - soms na een wat mindere periode - toch steeds weer terug gekomen. Bijzonder en knap!”
Verweerder heeft voorts aan eiseres met ingang van 1 januari 2012 vier periodieken toegekend in het kader van het flexibel beloningsbeleid met de volgende motivering:
“ [eiseres] heeft afgelopen jaar enorm veel energie gestopt in het op poten zetten van de afdeling publiekszaken. Met name de integratie van het KCC en de nieuwe taken die daarnaar zijn overgeheveld (…) enerzijds en dit in combinatie met de oude afdeling Burgerzaken is weerbarstige materie. [eiseres] heeft zich daarnaast zeer ingespannen om het programma Dienstverlening in 2011 een stap voorwaarts te krijgen. Naast de waardering voor haar inzet en prestaties in 2011 ligt het voor de hand het bestaande grote verschil in salariëring tussen [eiseres] (en [naam 4] ) enerzijds en de andere afdelingshoofden anderzijds te verkleinen en over te gaan tot het toekennen van bovengenoemd voorstel (inschaling in 13 trede 10).”
Ook over 2012 en 2013 heeft eiseres goede beoordelingen gehad. Dat, zoals verweerder stelt, in het overigens niet gedateerde of ondertekende formulier van het in september 2014 gehouden functioneringsgesprek is opgenomen dat eiseres regelmatig conflicten heeft met haar medewerkers (teams), dat er verbeterpunten bestaan op het vlak van leidinggeven en dat zij beslist moet investeren in de wendbaarheid van haar handelingsrepertoire, doet daaraan niet af. Dat geldt ook voor het beoordelingsformulier van 6 januari 2015, over het tijdvak 2014, dat zich in het dossier bevindt en waarin een aantal competenties als matig wordt beoordeeld. Hoewel de rechtbank heeft begrepen dat deze beoordeling niet met eiseres is besproken omdat zij ziek was, heeft deze, in samenhang met het laatste functioneringsgesprek, slechts geleid tot de conclusie dat samen met eiseres de komende periode bekeken zou moeten worden of haar huidige functie wel de juiste is gezien de aanwezige (sterke) competenties en de huidige rol die ze vervult in de organisatie.
3.5.
De rechtbank neemt voorts in aanmerking dat tijdens het functioneringsgesprek in 2014 wel is gesproken over de mogelijkheid van een andere functie voor eiseres. Uit het dossier blijkt echter niet dat verweerder heeft onderzocht of die mogelijkheid reëel was. De gemachtigde van verweerder heeft hierover ter zitting slechts gezegd dat het gaat om een kleine organisatie en dat de rek eruit was.
3.6.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet gebleken is van een zodanige impasse, dat moet worden geconcludeerd dat deze in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van verweerder kon worden verlangd. Er is, ook in de periode waarin eiseres geheel of gedeeltelijk ziek en arbeidsongeschikt was, geen sprake van een voldoende feitelijke grondslag voor die conclusie. De in bezwaar overgelegde anonieme brief over de gemeentesecretaris kan, wat daarvan verder ook zij, daaraan niet afdoen, nu het peilmoment voor de beoordeling van de verstoorde verhoudingen of de impasse ligt bij de datum van het ontslagbesluit en niet bij de datum van de beslissing op bezwaar.
3.7.
Verweerder was dus niet bevoegd om eiseres te ontslaan op de gekozen ontslaggrond. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer. Voorts ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond zal verklaren en dat besluit zal herroepen.
3.8.
Ten overvloede overweegt de rechtbank nog dat het haar uit de stukken en ter zitting is gebleken dat, wat verweerder betreft, de verhouding met eiseres inmiddels ernstig is verstoord. Ook heeft verweerder ter zitting verklaard dat, ook bij een gegrond beroep, terugkeer van eisers niet mogelijk is. Daar sluit de rechtbank de ogen niet voor, en het zal lastig zijn om feitelijk nog tot een oplossing te komen. Het is echter aan partijen om gezamenlijk een passende oplossing te vinden voor de ontstane problemen.
4. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
5. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond, herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Woudstra, voorzitter, en mr. M. Munsterman en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.