Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 16/2493
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , gevestigd te Heinenoord, eiseres,
gemachtigde: mr. B. Smid,
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Karkich.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 21.600,- in verband met een arbeidsongeval.
Bij besluit van 11 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [belanghebbende] , directeur van eiseres, en [betrokkene] in zijn functie bij eiseres onder meer belast met preventie. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 19 mei 2014 is de medewerker van eiseres [slachtoffer] (de medewerker) getroffen door vallende autobanden. De medewerker was bezig om met een terreintruck een zeecontainer gevuld met autobanden voor een laadperron te plaatsen. Tijdens het openen van de containerdeuren viel een autoband uit de container. Toen de medewerker bukte om de band op te rapen, vielen er meerdere banden op hem, waardoor hij viel. Als gevolg daarvan liep de medewerker letsel op, een gebroken heup, waaraan hij is geopereerd in het ziekenhuis.
2. Verweerder stelt zich - onder verwijzing naar het boeterapport van 13 november 2014 van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (het boeterapport) - op het standpunt dat artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) is overtreden. Eiseres heeft als werkgever niet alles gedaan wat redelijkerwijs mag worden verwacht om het ongeval te voorkomen en dus doet zich niet de situatie voor waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt en op grond daarvan geen boete kan worden opgelegd. Het risico van vallende banden bij het openen van containerdeuren is onderkend, maar er is volgens verweerder geen veilige werkwijze ontwikkeld om ongelukken te voorkomen. Ook anderszins ziet verweerder geen reden de boete te matigen.
3. Eiseres heeft - onder meer en voor zover van belang - betoogd dat het ongeval niet is geschied in de uitoefening van de werkzaamheden van de medewerker en dat zij er alles aan heeft gedaan om het gevaar te worden getroffen door vallende autobanden te beperken. Artikel 3.17 van het Arbobesluit is dan ook niet overtreden en als dat al anders is ontbreekt de verwijtbaarheid volledig. Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat de gevaren van vallende lading bij het openen van containerdeuren algemeen bekend zijn. Hoewel met de leveranciers is afgesproken dat de banden in kettingslag worden geladen, kan lading altijd gaan schuiven. Verwacht mag worden dat een werknemer met dat gevaar rekening houdt. Dat geldt temeer nu eiseres voor de werkzaamheden van het plaatsen van de containers voor het laadplatvorm welbewust gebruik maakt van beroepschauffeurs met de aantekening C95, die in hun opleiding hebben geleerd hoe moet worden omgegaan met de lading van vrachtwagens.
4.1.
Op grond van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (de Arbowet) - voor zover van belang - zijn de werkgever en werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
4.2.
Op grond van artikel 3.17 van het Arbobesluit, ‘Voorkomen gevaar door voorwerpen, producten, vloeistoffen of gassen’, wordt het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, voorkomen en indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperkt.
5.1.
Artikel 3.17 van het Arbobesluit bevat geen opzet of schuld als bestanddeel van de overtreding. De overtreding staat derhalve vast, indien niet aan de materiële voorschriften van deze bepaling is voldaan. Dat laat evenwel onverlet dat geen boete kan worden opgelegd, indien de verwijtbaarheid geheel ontbreekt.
5.2.
Vaststaat dat het gevaar zoals omschreven in artikel 3.17 van het Arbobesluit zich heeft verwezenlijkt. De medewerker is immers tijdens het werk getroffen door vallende autobanden. De vraag of het oprapen van de gevallen band al dan niet bij zijn reguliere werkzaamheden hoort, acht de rechtbank anders dan eiseres niet relevant. Artikel 3.17 van het Arbobesluit ziet op de gevaren die kunnen worden veroorzaakt door de arbeidsplaats zelf. Het artikel is algemeen geformuleerd en stelt niet als voorwaarde dat het valgevaar alleen voor de eigen taken van de werknemer behoeft te worden voorkomen dan wel zoveel mogelijk dient te worden beperkt.
Derhalve is het valgevaar, zoals bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit, niet voorkomen. Het was naar zijn aard ook niet volledig te voorkomen. Dit brengt mee dat voor het antwoord op de vraag of verweerder bevoegd was wegens overtreding van die bepaling een boete aan eiseres op te leggen, bepalend is of eiseres het gevaar dat dit ongeval zich zou voordoen, zo veel mogelijk heeft beperkt. Dit wordt immers ook in artikel 3.17 van het Arbobesluit geëist. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:808.
5.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres het gevaar zo veel mogelijk beperkt. Uit het boeterapport volgt dat iedere werknemer bij aanstelling wordt gewezen op het Arbo-reglement, en tekent voor kennisname en ontvangst van het bedrijfsverkeersplan, het Arboreglement en een instructie voor alle chauffeurs met betrekking tot het verplaatsen/weghalen van een containerchassis/trailer. Ieder kwartaal is er minstens een keer groepsgewijs werkoverleg. Daarbij zijn arbeidsomstandigheden of is veiligheid een vast agendapunt. In het boeterapport staat ook dat eiseres tijdens het onderzoek heeft kunnen aantonen dat zij instructies heeft gegeven met betrekking tot de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan. Gezien de aard van de werkzaamheden valt niet in te zien dat eiseres schriftelijke instructies ten aanzien van het openen van de containerdeuren had moeten verstrekken. Met name kon van haar niet worden verwacht dat zij een specifieke instructie zou geven die erop ziet dat een werknemer niet dicht achter een pas geopende container langsloopt, nu het naar het oordeel van de rechtbank bij de werknemers van eiseres die de betrokken werkzaamheden verrichten en die beroepschauffeur zijn, als algemeen bekend mag worden verondersteld dat daaruit lading kan vallen.
5.4.
Steun voor dat oordeel ziet de rechtbank in de door eiseres overgelegde verklaring van 8 april 2016 van de Vereniging VACO, de bedrijfstakorganisatie voor de banden- en wielenbranche. Daarin verklaart [betrokkene] , senior beleidsmedewerker kwaliteit, arbo en milieu, die betrokken is bij het opstellen en onderhouden van de Risico-Inventarisatie en Evaluatie (RI&E) voor de branche en de zogenaamde Arbocatalogus, dat hij in het incident geen aanleiding ziet om de RI&E aan te passen. Het gaat om een denkbaar gevaar, dat in de praktijk hoogst zelden voorkomt. Volgens hem is het openen van een container een logische handeling en zal geen weldenkend mens achter een volgeladen open vrachtwagen langslopen. De algemene instructie over zorgvuldigheid voldoet volgens hem.
5.5.
Anders dan verweerder heeft overwogen, bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat eiseres onvoldoende toezicht heeft gehouden op het werk. Dat in het door de inspectie opgemaakte boeterapport staat dat niet schriftelijk kon worden aangetoond dat toezicht werd gehouden, wil niet zeggen dat er in de praktijk geen toezicht was. De verklaringen van de medewerker bieden daarvoor voldoende steun. Hierin verklaart deze dat er doorlopend toezicht werd gehouden door de verschillende afdelingschefs. Dit bestond eruit dat fouten werden gecorrigeerd en bijvoorbeeld dat iemand die zich niet aan de voorschriften hield, werd weggestuurd.
5.6.
Gezien het voorgaande doet zich geen overtreding voor als bedoeld in artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in verbinding met artikel 3.17 van het Arbobesluit, en heeft verweerder ten onrechte een boete opgelegd aan eiseres.
6. Het beroep is dan ook reeds hierom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet voorts aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij de bezwaren tegen het primaire besluit gegrond verklaart en dit besluit herroept. De overige beroepsgronden kunnen onbesproken blijven, met uitzondering van de hiernavolgende.
7.1.
Eiseres stelt dat zij in aanmerking komt voor een schadevergoeding van € 500,-vanwege de overschrijding van de beslistermijn in de bezwaarfase. Zij stelt die termijn op zes maanden overeenkomstig de jurisprudentie inzake de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
7.2.
Op grond van die jurisprudentie wordt evenwel teruggerekend vanaf de datum van de uitspraak op het beroep. Die uitspraak moet bij boetebesluiten worden gedaan binnen twee jaar nadat de boetekennisgeving is gedaan, in dit geval 23 januari 2015. Hierbij verwijst de rechtbank naar bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG1882.
7.3.
Voor het hanteren van een andere ingangsdatum, bijvoorbeeld van het onderzoek naar het beboetbare feit door de inspectie, zoals ter zitting is betoogd, is geen aanleiding. Het proefschrift van D.W.M. Wenders ‘Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in de bestuurlijke voorprocedures’ uit 2010, blz. 111, waarnaar eiseres ter zitting heeft verwezen, en de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 15 juli 1982, Eckle tegen Duitsland (Serie a, no 51, no 8130/78) die daarin wordt genoemd, bieden daarvoor geen grond. In het proefschrift is gesteld dat voor bestuursrechtelijke geschillen de redelijke termijn in het algemeen begint te lopen vanaf de start van de bestuurlijke voorprocedures. Bij het opleggen van een bestuurlijke boete of een andere punitieve sanctie kan dat moment eerder liggen, namelijk indien de situatie van de verdachte wordt geraakt (‘substantially affected’) door een andere handeling. In de uitspraak Eckle, een strafzaak, heeft het EHRM geoordeeld dat de termijn begint te lopen met de officiële beschuldiging, en niet op de datum van een klacht of onderzoek. Deze uitspraak bevestigt dus het hierboven genoemde aanvangspunt in boetezaken, te weten de kennisgeving. Ook in dit geval kon eiseres eerst aan de boetekennisgeving van 23 januari 2015 in redelijkheid de verwachting ontlenen dat een boete zou worden opgelegd. Nu de rechtbank voor 23 januari 2017 uitspraak doet, is er in dit geval geen overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.
7.4.
Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat er evenmin grond is om verweerder te veroordelen tot het betalen van een dwangsom vanwege niet tijdig beslissen. Verweerder heeft binnen de termijn van veertien dagen na de ingebrekestelling door eiseres van
29 februari 2016 beslist op het bezwaar, te weten bij besluit van 11 maart 2016. Dat verweerder de beslistermijn in bezwaar heeft overschreden, heeft verder geen gevolg.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. Voorts ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1). Omdat de rechtbank een proceskostenveroordeling uitspreekt na 31 december 2016, heeft de rechtbank aanleiding gezien het tarief van € 495,- - en dus niet het voordien geldende tarief van
€ 496,- - per procespunt te hanteren. Dit is in lijn met de uitspraak van deze rechtbank van 19 maart 2015 (ECLI:NL:RBROT:2015:1868).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond wordt verklaard en dit besluit wordt herroepen;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 334,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 990,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Frankruijter, voorzitter, en mr. R.H.L. Dallinga en mr. C.F.J. de Jongh, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.L.J. Spierings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.