Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 14/640
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 september 2016 in de zaak tussen
Rotterdam Short Sea Terminals B.V. (RST), te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. A. Danopoulos,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. A. Bagcivan.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan RST een omgevingsvergunning onder voorschriften verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het op- en overslaan van (tank)containers, deels beladen met gevaarlijke stoffen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2014. Namens eiseres is [naam] verschenen, bijgestaan door mr. A. Danopoulos, ir. J.C. Knijff,
prof. ir. P.H.E. van de Leur en ing. R. Kreton. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door M. Kroonen, mr. K.A. Eshuis,
R. van Ieperen en S.W.J. Post.
Op 9 oktober 2014 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) benoemd als deskundige als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Op 29 april 2015 heeft de StAB aan de rechtbank advies uitgebracht. Bij brieven van 12 juni 2015 zijn eisers en verweerder in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.
Bij brieven van 29 juli 2015 en 7 augustus 2015 hebben respectievelijk eiseres en verweerder een reactie ingediend.
Op 4 december 2015 heeft de rechtbank aan de StAB verzocht aan de hand beide reacties nader te rapporteren. Op 22 december 2015 heeft de StAB dat gedaan.
Bij brieven van 29 januari 2016 en 22 februari 2016 hebben eiseres respectievelijk verweerder op het laatstgenoemde StAB-rapport gereageerd.
Het onderzoek ter zitting is, in een gewijzigde samenstelling van de meervoudige kamer van de rechtbank, hervat op 11 mei 2016. Namens eiseres is mr. G.J.M. de Jager verschenen, bijgestaan door [naam] , ir. J.C. Knijff, prof. ir. P.H.E. van de Leur en ing. R. Kreton. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door ing. M. Kroonen, mr. K.A. Eshuis, R. van Ieperen en L.J. Vijgen.
Tijdens de zitting is aan partijen de mogelijkheid geboden om ten aanzien van een aantal voorschriften (alsnog) tot overeenstemming te komen. Zowel eiseres als verweerder hebben bij schrijven op 8 juni 2016 aan de rechtbank een set voorschriften gestuurd waarover onderling overeenstemming is bereikt. Na daartoe verkregen toestemming van partijen heeft de rechtbank bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Op 23 april 2012 heeft RST een aanvraag ingediend voor een revisie-omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo voor het in hoofdzaak op- en overslaan van (tank)containers, deels beladen met gevaarlijke stoffen, op de locatie gelegen aan de [straatnaam] . De reden voor de aanvraag is als volgt:
- Het onder één vergunning brengen van twee terreindelen, namelijk “RST-Noord” en het meest westelijk terreindeel, die vielen onder de vergunningen van de naastgelegen bedrijven [bedrijf 1] respectievelijk [bedrijf 2]
- Een uitbreiding van het aantal aan- en afgevoerde (tank)containers van 600.000 per jaar naar 860.000 per jaar;
- Een uitbreiding van het aandeel (tank)containers met gevaarlijke stoffen van ca. 5% naar ca. 12% van de totale hoeveelheid aan- en afgevoerde (tank)containers.
2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit op grond van artikel 2.1, eerste lid, sub e, van de Wabo, aan RST, met inachtneming van artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo een omgevingsvergunning onder voorschriften verleend, tot het uitvoeren van de in de aanvraag genoemde activiteiten overeenkomstig de bijlagen en bescheiden. Daarbij is de aanvraag voor het op- en overslaan van zeer giftige vloeistoffen (categorie LT4, een vloeibare toxische stof van de hoogste categorie qua gevaar) geweigerd. Daarnaast is besloten dat de vergunning voor het terreindeel “RST-Noord” in werking zal treden op het moment dat de vergunning van [bedrijf 1] , waarvoor op 27 augustus 2013 een aanvraag is ingediend en waarin tevens is opgenomen de intrekking van het terreindeel RST-Noord, in werking is getreden en onherroepelijk is.
3. Partijen hebben de rechtbank op 8 juni 2016 bericht overeenstemming te hebben bereikt over de intrekking van de vergunningvoorschriften 3.1.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3 en 3.2.4. Deze zijn vervangen door de gezamenlijk opgestelde vergunningvoorschriften 3.1.1A, 3.2.1A en 3.3.1A over Beheersing van de (berekende) risico’s, Rapportage en Monitoring in het kader van de externe veiligheid. Het beroep is reeds hierom gegrond. De door RST in dit verband aangevoerde beroepsgronden behoeven derhalve geen bespreking meer. De rechtbank ziet wel aanleiding te bepalen dat die ingetrokken voorschriften zijn vervangen door de gezamenlijk opgestelde.
Daarnaast heeft verweerder bij verweerschrift van 26 september 2014 verzocht vergunningvoorschrift 7.1.1 sub a te wijzigen en heeft de gemachtigde van verweerder op beide zittingen verklaard dat voorschrift 2.6.1, aanhef en onder j, geschrapt kan worden.
Voorts is ter zitting van 11 mei 2016 door de gemachtigde van verweerder desgevraagd verklaard dat in vergunningvoorschrift 3.1.5 de laatste regel, dat “het bevoegd gezag nadere eisen kan stellen”, kan worden geschrapt.
Verder heeft RST ter zitting van 11 mei 2016 verklaard dat haar grieven ten aanzien van het splitsen van de inwerkingtreding van de vergunning geen bespreking meer behoeven.
Het vorenstaande betekent dat de rechtbank zich thans nog dient uit te spreken over de beroepsgronden van RST die zich richten tegen:
1) vergunningvoorschrift 1.1.6 [de eis om geklasseerde stoffen aan de buitenzijde van de stacks (d.w.z. aan de rand van de gebieden waar containers worden geplaatst) te plaatsen op basis van voorschrift 5.6.7 van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS15)], alsmede de voorschriften 1.1.7 en 1.1.8,
2) vergunningvoorschriften 2.5.2 en 2.5.3 in samenhang met vergunningvoorschrift 3.1.5; en
3) het weigeren van de vergunning voor op- en overslag van zeer giftige stoffen (LT4) [1,2 container per jaar].
4) de voorschriften 7.1.1 sub a, 2.6.1. aanhef en onder j en 3.1.5 laatste regel.
De voorschriften 7.1.1. sub a, 2.6.1. aanhef en onder j, en 3.1.5 laatste regel
4. Nu verweerder (onderdelen van deze) vergunningvoorschriften niet langer wil handhaven moet worden geconcludeerd dat het beroep tegen deze onderdelen gegrond is en dat die onderdelen moeten worden vernietigd. De rechtbank zal in het dictum –voorzover nodig- bepalen dat het betreffende onderdeel anders komt te luiden.
Vergunningvoorschriften 1.1.6, 1.1.7 en 1.1.8
5. Bij vergunningvoorschrift 1.1.6 schrijft verweerder in het bestreden besluit (p. 8) dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (BBT) moeten worden toegepast. Verweerder heeft in dit verband rekening gehouden met de PGS15. Immers, aldus verweerder (in het verweerschrift van 26 september 2014), op basis van artikel 9.2 van de Regeling omgevingsrecht (Mor) dient bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende BBT rekening te worden gehouden met de aangewezen documenten in tabel 2 van de bijlage. Daarin wordt onder meer de PGS15 genoemd.
Volgens verweerder voldoet de aanvraag aan de voorschriften uit hoofdstuk 5 van de PGS15, behalve voor wat betreft voorschrift 5.6.7 daarvan.
Op grond van voorschrift 5.6.7. van de PGS15 -versie 1.1. van december 2012- moeten (tank)containers met gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen in de buitenste rijen van de stapeling zijn geplaatst. Verweerder heeft naar de toelichting op het voorschrift verwezen, die als volgt luidt:
“Toelichting; De doelstelling van dit voorschrift is het realiseren van bereikbaarheid van (tank)containers met verpakte gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen ten behoeve van het ingrijpen bij een calamiteit. Met dit voorschrift wordt geen scheiding tussen (tank)containers met gevaarlijk en ongevaarlijke lading beoogd.”
Verweerder heeft gelet hierop aan de vergunning de voorschriften 1.1.6, 1.1.7 en 1.1.8 verbonden. Deze luiden als volgt.
“1.1.6
De opslag van (tank)containers moet voldoen aan het gestelde in de voorschriften van de paragrafen 3.6, 5.2, 5.6, 5.7 en 5.8 van de richtlijn PGS15.
1.1.7
Binnen 6 maanden na het van kracht worden van deze beschikking dient de inrichting te voldoen aan voorschrift 5.6.7 van de richtlijn PGS15, als bedoeld in voorschrift 1.1.6 van deze vergunning.
Vergunninghouder kan met betrekking tot voorschrift 5.6.7 uit de PGS15, een gelijkwaardig alternatief realiseren. Daartoe dient een plan van aanpak ter goedkeuring te worden overgelegd bij het bevoegde gezag. Dit dient te gebeuren binnen 3 maanden na het van kracht worden van deze vergunning.
Realisatie van het gelijkwaardig alternatief dient binnen 3 maanden na goedkeuring door het bevoegd gezag te zijn uitgevoerd, of, indien de uitvoering meer tijd vergt, zoveel later als het bevoegd gezag redelijk acht. Na goedkeuring maakt het plan deel uit van de vergunning.”
Verweerder heeft de voorschriften mede gebaseerd op het advies van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (hierna: VRR) van 15 april 2013. RST heeft bij de aanvraag het document “Gelijkwaardigheid PGS15 – stapeling (tank)containers met gevaarlijke stoffen” overgelegd, waarbij zij aangeeft waarom het in deze specifieke situatie voor RST niet wenselijk is om (tank)containers met gevaarlijke stoffen in de buitenste rijen van de stack te plaatsen. RST heeft hiervoor de volgende argumenten gebruikt.
- Vooral langs de kade is het niet mogelijk om de (tank)containers met gevaarlijke stoffen uitsluitend in de buitenste rijen van de stapeling te plaatsen, vanwege het hoge percentage van dergelijke containers ten opzichte van het totaal;
- De kans op lekkage ten gevolge van een aanrijding van containers met gevaarlijke stoffen is het grootst wanneer deze in de buitenste rijen van de stack staan;
- De risico’s voor lekkage tijdens het stapelen van de (tank)containers met gevaarlijke stoffen zijn onafhankelijk van de stapelwijze.
Verweerder onderschrijft het advies van de VRR dat het genoemde document niet als een gelijkwaardig alternatief kan worden aangemerkt. De eis in PGS15-voorschrift 5.6.7 geldt als BBT en heeft als doel ontdekking en bestrijding van een incident met een gevaarlijke stof. Een gelijkwaardig alternatief moet hier dus van worden afgeleid. De door RST aangedragen risicobenadering in het kader van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) is dat niet. Het doel en toepassingsgebied van het Bevi en de PGS15 zijn verschillend. Volgens verweerder zijn in het Bevi geen technische maatregelen opgenomen. Het Bevi bevat risiconormen met betrekking tot de externe veiligheid waaraan bedrijven met gevaarlijke stoffen moeten voldoen. De technische maatregelen zijn beschreven in PGS15. PGS15 bevat geen bepalingen ten aanzien van aan te houden afstanden tot objecten buiten de inrichting. Gelet op het verschil in doelstelling van Bevi en PGS15 prevaleert het Bevi niet boven de PGS15.
Verweerder is van mening dat er voldoende redenen zijn om plaatsing aan de rand van de stack voor te schrijven, namelijk de bestrijdbaarheid van een calamiteit, de mogelijkheid tot inspectie van een container en de mogelijkheid om een container te verplaatsen naar een calamiteitenplaats.
De stelling van RST dat met het plaatsen van containers met gevaarlijke stoffen in de stack het groepsrisico gelijk blijft ten opzichte van plaatsing aan de rand van de stack volgt verweerder niet. Plaatsing in de stack kan niet als gelijkwaardig alternatief worden beschouwd voor voorschrift 5.6.7 van PGS15. Er wordt immers niet voldaan aan de eisen voor toepassing van gelijkwaardigheid, namelijk dat in de uitvoering een andere manier wordt gekozen waarbij aan het vereiste niveau van bescherming wordt voldaan. Er wordt immers geen andere manier aangedragen voor de bereikbaarheid in het kader van de bestrijdbaarheid. Ook wordt niet aan het vereiste niveau van bescherming voldaan.
Voorts kunnen naar de mening van verweerder bestaande rechten niet worden gerespecteerd als niet kan worden bereikt dat een inrichting aan de eis van toepassing van de BBT voldoet.
Verweerder volgt RST evenmin in haar voorgestelde alternatief om voorschrift 5.6.7 van de PGS15 te beperken tot het plaatsen van de voor externe veiligheid relevante stoffen aan de rand van de stack.
Voorschrift 5.6.7 geldt voor alle gevaarlijke stoffen. De doelstelling van voorschrift 5.6.7 van de PGS15 is het realiseren van bereikbaarheid van containers met verpakte gevaarlijke stoffen voor het ingrijpen bij een calamiteit. Het plaatsen in de buitenste rij van de stack van uitsluitend in het kader van de externe veiligheid relevante stoffen, betekent dat de andere gevaarlijke stoffen nog altijd in de stack kunnen worden geplaatst. Die zijn in geval van een calamiteit dan nog altijd niet bereikbaar. Die containers kunnen voor escalatie van een incident zorgen. Zo kan het uitstromen van een brandbare vloeistof uit een tankcontainer met een stof die door RST als niet relevant voor de externe veiligheid wordt geacht, zorgen voor een plasbrand onder containers met stoffen die wel relevant voor de externe veiligheid geacht worden. Doordat de container waar de vloeistof uit afkomstig is, niet verplaatst kan worden, kan de plas groter worden dan wanneer deze wel verplaatst kan worden omdat hij aan de rand van de stack staat. Door de plasbrand kan de inhoud van de container met stoffen die wel relevant zijn voor de externe veiligheid alsnog vrijkomen. Het voorstel kan dan ook niet gelden als een gelijkwaardig alternatief.
Een aanwijzing bedrijfsbrandweer ziet verweerder evenmin als een gelijkwaardig alternatief. Ook een bedrijfsbrandweer kan de containers die betrokken zijn bij een calamiteit immers niet bereiken als deze zich midden in de stack bevinden. Een scenario met verpakte gevaarlijke stoffen midden in de stack kan daarom niet als bedrijfsbrandweerscenario beschouwd worden, maar dient als rampscenario beschouwd te worden.
Gelet op het voorgaande is verweerder van mening dat bij voorschrift 1.1.6 teruggevallen moet worden op de eis uit de PGS15 dat (tank)containers met gevaarlijke stoffen aan de rand van de stack moeten worden opgeslagen. Omdat RST hiervoor de bestaande werkwijze dient te veranderen, is in voorschrift 1.1.7 opgenomen dat RST zes maanden de tijd krijgt om aan de nieuwe eis te voldoen. Daarbij geldt dat voorschrift 1.1.8 nog in de mogelijkheid voorziet om met een gelijkwaardige voorziening te komen, aldus verweerder.
5.1
Op grond van artikel 2.14, eerste lid, sub c, onder 1, van de Wabo, moet het bevoegd gezag bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor het veranderen van een inrichting in acht nemen dat de inrichting tenminste de beste beschikbare technieken (hierboven al afgekort als BBT) toepast. Hierboven is al aangegeven dat de PGS15 voor een bedrijf als RST, geldt als BBT.
In hoofdstuk 5 van PGS15 zijn voorschriften opgenomen ten aanzien van de opslag van (tank)containers met gevaarlijke stoffen. Omdat de PGS15 een BBT-document is, gelden deze voorschriften voor de gehele bedrijfstak. Gelet op paragraaf 5.1 vallen daar containerbedrijven onder, zoals dat van eiseres.
De voorschriften van de PGS15, vastgesteld door vertegenwoordigers van de overheid en het bedrijfsleven, zijn voor het merendeel van de situaties toepasbaar. Er zijn echter situaties (denkbaar) waarbij deze algemene eisen niet toepasbaar zijn omdat er sprake is van een specifieke situatie en deze situatie zich moeilijk in eenduidige regels laat beschrijven.
In sommige gevallen is overeenkomstig paragraaf 1.6 van de PGS15 bij het voorschrift aangegeven dat er ‘gemotiveerd kan worden afgeweken’.
Voorts geldt op grond van paragraaf 1.4 van de PGS15 het gelijkwaardigheidsbeginsel. Dit houdt in dat andere maatregelen kunnen worden getroffen dan in de voorschriften van de PGS15 zijn opgenomen. In de praktijk betekent dit dat in de vergunningaanvraag gegevens moeten worden overgelegd waaruit blijkt dat minimaal een gelijkwaardige bescherming van het milieu, arbeidsbescherming of brandveiligheid kan worden bereikt. Het bevoegd gezag
beoordeelt in het kader van de vergunningverlening uiteindelijk of met de toepassing van het andere middel een gelijkwaardige bescherming kan worden bereikt.
Uit de definitie van BBT als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wabo volgt, dat een maatregel niet alleen een techniek betreft maar ook een logistieke maatregel kan omvatten, zoals het voorschrijven dat containers met gevaarlijke stoffen aan de randen van de stack moeten worden geplaatst, als bedoeld in voorschrift 5.6.7 van de PGS15. De doelstelling van deze logistieke maatregel is het realiseren van de bereikbaarheid van (tank)containers met gevaarlijke stoffen ten behoeve van het ingrijpen bij een calamiteit, teneinde escalatie van een incident te voorkomen.
5.2
RST stelt zich op het standpunt dat voorschrift 1.1.6 van de omgevingsvergunning niet uitvoerbaar is. Met voorschrift 1.1.6 zal de gehele bestaande bedrijfsvoering moeten worden gewijzigd waardoor grote logistieke problemen ontstaan. RST dient er voor te zorgen dat het laden en lossen voor de klanten efficiënt en snel gebeurt. RST heeft twee terreindelen, Noord en Zuid. RST meent dat de PGS15 met name ziet op bedrijven, waarbij het percentage gevaarlijke stoffen in verhouding tot de overige containers veel lager ligt (2 – 4%) dan bij RST. De situatie bij RST is uniek en niet vergelijkbaar met overige bedrijven. Bij haar wordt 10 – 15% gevaarlijke stoffen op- en overgeslagen. Het terrein van RST is smal en heeft beperkte mogelijkheid tot het plaatsen van containers aan de rand van het terrein. Het algemene kader van PGS15 houdt geen rekening met specifieke situaties zoals bij RST. Bij het voorschrijven van plaatsing van containers aan de rand van de stack ontvalt de basis aan de bedrijfsvoering van RST. De voorschriften 1.1.6 en 1.1.7 vindt RST onevenredig bezwarend.
RST merkt in dit verband verder op dat de PGS15 slechts de status heeft van een richtlijn. De bestuursrechtelijke betekenis van een richtlijn is zwakker dan die van een beleidsregel. Met richtlijnen behoeft het bestuursorgaan slechts uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit rekening te houden. Aangezien op grond van artikel 4:84 van de Awb van een beleidsregel kan worden afgeweken, staat daarmee vast dat per definitie ook van een richtlijn, die een veel zwakkere status heeft, kan worden afgeweken. Verweerder kan dus van de PGS15 afwijken, dan wel conform de PGS15 op grond van het gelijkwaardigheidsbeginsel andere voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden.
RST wijst er voorts op dat voorschrift 5.6.7 uit de PGS15 tot het plaatsen van containers met geklasseerde stoffen aan de rand van het terrein niet opgenomen was in de ontwerpbeschikking. In voorschrift 2.4.8 was bepaald dat stationaire voorzieningen (monitoren) moeten worden geplaatst waarmee een beginnend incident bestreden/gecontroleerd kan worden, totdat de brandweereenheden ter plaatse komen.
Op basis van dit voorschrift zou RST evenwel investeringen van miljoenen euro’s hebben moeten doen, hetgeen financieel niet haalbaar was. Naar aanleiding van de zienswijze heeft verweerder dit voorschrift alsnog niet in het bestreden besluit opgenomen. Wegens de zeer hoge kosten heeft verweerder dit niet als een gelijkwaardig alternatief gezien. De kosten voor het plaatsen aan de rand van de stack zijn echter nog hoger. Geconcludeerd dient dan ook te worden dat de kosten voor het plaatsen van de containers aan de rand van de stack disproportioneel en veel te hoog zijn om deze maatregel te kunnen voorschrijven.
Gelet op de ontwerpbeschikking was blusmonitoring een alternatief voor voorschrift 5.6.7 uit de PGS15. Met voorschrift 1.1.8 wordt naar de mening van RST voor het bewerkstelligen van een gelijkwaardig alternatief de bal ten onrechte volledig bij haar gelegd.
Door RST is de huidige methode als gelijkwaardig alternatief (alternatief 1) aangedragen. Volgens RST is plaatsing in de stack gelijk aan -en is de kans op incidenten kleiner dan bij- plaatsing van de containers aan de rand van de stack. Deze uitkomst prevaleert uit het oogpunt van externe veiligheid boven voorschrift 5.6.7 van PGS15. Verweerders opvatting over de verschillende doelen tussen Bevi en PGS15, doet daar niet aan af.
In de zienswijzeprocedure heeft RST het alternatief ingebracht om voorschrift 5.6.7 te beperken tot het plaatsen van de voor externe veiligheid relevante stoffen aan de rand stack (alternatief 2). Er zijn 100.000 containers met geklasseerde stoffen, waarvan er 20.000 bepalend zijn voor de externe veiligheid. Hiermee zou de bedrijfsvoering niet geheel onmogelijk worden. Met betrekking tot deze zienswijze stelt verweerder, zonder enig onderzoek, slechts dat de bedoelde eis uit de PGS15 als BBT geldt en van toepassing is voor alle (tank)containers met gevaarlijke stoffen, aldus RST.
Een ander alternatief is een aanwijzing van de bedrijfsbrandweer. RST merkt op dat tot op heden de brandweer is uitgegaan van een beheersbaar scenario. De brandweer heeft geen voorstel tot wijziging gedaan. RST acht het dan ook onrealistisch dat verweerder nu stelt dat er sprake zou zijn van een onbeheersbaar scenario, terwijl de situatie al die tijd is goedgekeurd. Verweerder heeft niet onderbouwd dat er sprake zou zijn van een dusdanig voortschrijdend inzicht dat ineens na jaren, ondanks goedkeuring door de brandweer van de huidige bedrijfsvoering, een nieuwe eis geldt voor de stackinrichting.
Wat betreft het VRR-advies stelt RST dat de adviestaak van de brandweer op grond van het Bevi duidelijk onderscheiden dient te worden van de overige adviestaken die de brandweer op grond van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) heeft. De taken van de veiligheidsregio zien op algemene brandweerzorg en op de advisering van verweerder over de voorbereiding van de bestrijding van branden, het organiseren van de rampenbestrijding en crisisbeheersing.
Dit in de wet vastgelegde onderscheid is ook door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bevestigd in de uitspraak van 11 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3578.
5.3
De rechtbank ziet in de overwegingen van de bovengenoemde Afdelingsuitspraak van 11 juni 2008 geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het (aanvullende) advies van de VRR van 15 april 2013 niet bij zijn oordeelsvorming heeft mogen betrekken. Naast dat in deze Afdelingsuitspraak geen uitspraak wordt gedaan over de taak van de VRR, volgt uit rechtsoverweging 2.3.6, dat het betreffende bestuursorgaan zich voor wat betreft de beoordeling van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico (externe veiligheid) als bedoeld in het Bevi heeft kunnen baseren op het advies van de brandweer. Enkel dat deel van het advies, dat zag op de aanbevolen afstanden ten aanzien van gevoelige objecten, kon niet bij de besluitvorming worden betrokken omdat deze afstanden alleen van belang waren voor de rampenbestrijding door de brandweer en niet relevant waren voor de eisen op grond van het Bevi, waartoe de advisering zich had moeten beperken.
Omdat binnen de inrichting van RST brandbare, milieugevaarlijke stoffen op- en overgeslagen worden die bij een incident effecten kunnen hebben buiten de inrichtingsgrens, heeft verweerder de aanvraag ter advisering aan de VRR voorgelegd. Het onderhavige (aanvullende) advies van de VRR ziet op een technisch aspect van de aanvraag, dat betrekking heeft op de externe veiligheid en de bestrijdbaarheid van een incident. De VRR is op grond van artikel 6.3, eerste lid, onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), in een situatie als de onderhavige als adviseur aangewezen. Nu de VRR voorts gespecialiseerd is in de vraag of de aanvraag voldoet aan (voorschrift 5.6.7 van) de PGS15 of dat er sprake kan zijn van een gelijkwaardig alternatief dan wel dat een beoordeling op basis van het Bevi uitkomst kan bieden, overweegt de rechtbank dat verweerder in dat kader niet ten onrechte advies bij de VRR heeft ingewonnen. Nu de VRR met haar advisering, anders dan de brandweer in de vorengenoemde Afdelingsuitspraak van 11 juni 2008, naar het oordeel van de rechtbank binnen haar adviesbevoegdheid is gebleven, heeft verweerder dit advies bij zijn oordeelsvorming kunnen betrekken. Het betoog van RST hierover faalt.
5.4
Anders dan RST is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid, dat de kosten van de stationaire voorzieningen (monitoren) zeer hoog zijn, niet de reden is waarom deze maatregel door verweerder niet als alternatief is aangemerkt. Naar aanleiding van de zienswijze van RST (dat de stationaire blusvoorziening praktisch niet uitvoerbaar en financieel niet haalbaar is) is op advies van de VRR, waarin is gesteld dat de stationaire blusvoorziening geen gelijkwaardig alternatief is voor opslag aan de rand van de stack, besloten deze voorziening niet op te leggen. Water of schuim dat op de stack geworpen wordt, kan de containers in de stack namelijk niet effectief bereiken doordat de containers op elkaar en dicht naast elkaar staan. Het blusmiddel moet tussen de containers door kunnen sijpelen om koelende of blussende werking te hebben. Doordat de stationaire voorzieningen onmogelijk voldoende effectief kunnen zijn, gelden deze niet als gelijkwaardig alternatief voor voorschrift 5.6.7 uit de PGS15. In de zich in het dossier bevindende reacties van de VRR van 7 augustus 2015 is dit standpunt van de VRR uitgebreid verwoord. Het enkele feit, indien juist, dat de kosten voor het plaatsen van gevaarlijke containers in de rand van de stack nog veel hoger zijn dan de kosten van stationaire blusvoorzieningen, maakt het voorschrijven van voorschrift 5.6.7 dus nog niet disproportioneel. Evenmin treft het (kennelijke) betoog van RST doel, dat verweerder in weerwil van zijn voortschrijdend inzicht zonder meer het alternatief van stationaire voorzieningen uit de ontwerp-beschikking had moeten handhaven.
5.5
RST betwist vergunningvoorschrift 1.1.6 voor zover daarin is gesteld dat zij moet voldoen aan voorschrift 5.6.7 van de PGS15. In dat kader heeft zij in beroep alternatieve maatregelen voorgesteld. De rechtbank overweegt in dit verband dat zij zich niet kan vinden in het betoog van RST dat verweerder ten onrechte het initiatief daartoe bij RST legt. Van de aanvrager van een (omgevings)vergunning mag in het algemeen worden verwacht dat deze aantoont dat kan worden voldaan aan (in dit geval) het gelijkwaardigheidsbeginsel als bedoeld in PGS15. Tevens kan uit de tekst van paragraaf 1.4 van de PGS15 worden opgemaakt dat het initiatief hiertoe bij de aanvrager dient te liggen. Het betoog van RST slaagt niet.
5.6
De rechtbank heeft naar aanleiding van de inhoudelijke standpunten van partijen en het verhandelde ter zitting van 9 oktober 2014 ter zake van de vergunningvoorschriften 1.1.6, 1.1.7 en 1.1.8 de volgende vragen aan de StAB voorgelegd:
- Zijn de door RST voorgestelde alternatieven voor voorschrift 5.6.7 van PGS 15 als gelijkwaardig te beschouwen? Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, is er een ander alternatief denkbaar dat gelijkwaardig is, of heeft artikel 1.1.8 van de vergunning in de praktijk geen betekenis?
- Is bij RST sprake van een zodanige unieke situatie dat de eisen voortvloeiend uit de PGS15 niet toepasbaar kunnen worden geacht, hoewel in voorschrift 5.6.7 geen expliciete afwijkingsmogelijkheid is opgenomen?
5.6.1
De StAB stelt in haar rapport van 29 april 2015 dat geen van de drie door RST geduide alternatieven leidt tot een situatie van gelijkwaardigheid ten aanzien van het aspect bereikbaarheid als bedoeld in voorschrift 5.6.7 van de PGS15. Het doel van voorschrift 5.6.7 is het realiseren van bereikbaarheid van (tank)containers met verpakte gevaarlijke stoffen ten behoeve van het ingrijpen bij een calamiteit. Op basis van de definitie van gelijkwaardigheid van de PGS15 kan daarom slechts worden gesproken van alternatieve maatregelen die leiden tot tenminste hetzelfde niveau van bereikbaarheid van (tank)containers. Dit is immers de “functionele eis” van voorschrift 5.6.7 waaraan de gelijkwaardigheid moet worden getoetst. Hierdoor is er eigenlijk geen ruimte voor beschouwingen ten aanzien van plaatsing binnen de stack omdat plaatsing binnen in de stack op voorhand leidt tot een verminderde bereikbaarheid ten opzichte van plaatsing aan de buitenkant van de stack. De door RST genoemde argumenten hebben verder betrekking op de negatieve gevolgen voor de externe veiligheid van plaatsing aan de buitenzijde van de stack en/of relativering van de gevolgen voor de ontwikkeling van een brand bij plaatsing in de stack. Deze argumenten staan los van de bereikbaarheid. Ook de huidige werkwijze leidt daarom niet tot een betere bereikbaarheid van containers met gevaarlijke stoffen dan wordt beoogd met voorschrift 5.6.7. Dit geldt volgens de StAB ook voor de aanwezigheid van de bedrijfsbrandweer.
Omdat er redelijkerwijs geen alternatieven denkbaar zijn die kunnen leiden tot gelijkwaardigheid, komt aan voorschrift 1.1.8 van de omgevingsvergunning in de praktijk nauwelijks enige betekenis toe. De aangedragen alternatieven kunnen echter eventueel wel een rol spelen bij gemotiveerd afwijken, aldus de StAB.
De StAB stelt verder dat RST ongeveer 15% aan gevaarlijke stoffen heeft aangevraagd en dat de kern van de bedrijfsvoering van RST niet anders is dan bij andere short sea terminals. Wel moeten er voldoende randplaatsen aanwezig zijn en heeft vergunningvoorschrift 1.1.6 gevolgen voor de flexibiliteit van het logistieke proces. Er zijn immers meer handelingen nodig. Voorts zal artikel 5.6.7 van de PGS15 voor RST knellend werken en tot hogere kosten leiden. Het terrein van RST is verder niet optimaal. De wens van RST om meer containers met gevaarlijke stoffen te behandelen leidt tot een situatie dat voorschrift 5.6.7 een meer logistiek knelpunt vormt omdat er sneller een tekort aan randplaatsen ontstaat.
Het door RST aangedragen alternatief 2 leidt volgens de StAB tot een situatie waarbij de veiligheid in voldoende mate is geborgd. De bereikbaarheid van containers bij incidenten, zoals het vrijkomen van toxische stoffen, is dan optimaal. Aan de plaatsing van containers met brandbare vloeistoffen aan de rand van de stack zitten zowel voor- als nadelen waardoor het de vraag is of hier een duidelijk milieubelang mee is gediend, zolang die containers met toxische stoffen maar aan de rand staan.
Op dit punt zou gemotiveerd kunnen worden afgeweken van de PGS15 waarbij het veiligheidsniveau blijft gewaarborgd en er minder handelingen nodig zijn, aldus de StAB.
5.6.1.1 In haar reactie op het deskundigenrapport benadrukt RST dat de PGS15 niet meer dan een richtlijn is, waarmee rekening gehouden moet worden. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van buitensporig hoge kosten dan kan er, na een afdoende belangenafweging, van worden afgeweken. RST wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6639.
Verder stelt RST dat er bij alternatief 2 wel degelijk sprake is van gelijkwaardigheid wanneer er van een risicobenadering wordt uitgegaan. Daarbij moet bij de afweging niet alleen gekeken worden naar de bereikbaarheid, maar ook naar andere risicoaspecten.
Anders dan de StAB is RST verder van mening dat er sprake is van een unieke situatie. RST wijst op de volgende kernverschillen. Zo is de aard van containeroverslag bij een short sea terminal anders dan bij deep sea terminals. Bij die laatste is onder meer de tijdsdruk veel lager. Daarnaast handelt RST in een veel hoger percentage gevaarlijke stoffen. Er is bij de bedrijfsvoering dus wel degelijk verschil tussen RST en deep sea terminals. De StAB zegt verder zelf dat er bij RST sprake is van een relatief grote schaarste van randplaatsen, wat bij deep sea terminals niet zo is. Dit maakt wel degelijk dat er sprake is van een unieke situatie.
Zo er geen sprake zou zijn van een unieke situatie, dan onderschrijft RST het standpunt van de StAB, dat er ruimte is voor afwijking van artikel 5.6.7 van de PGS15. Gelet op de belangen van RST, is sprake van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van artikel 5.6.7 van de PGS15. Daarbij geldt dat ook de StAB van oordeel is dat met alternatief 2 hetzelfde beschermingsniveau kan worden bereikt.
5.6.1.2 Anders dan de StAB is verweerder van mening dat de PGS15 in deze situatie alleen de mogelijkheid biedt om een gelijkwaardig alternatief te bieden en niet om gemotiveerd af te wijken. Zou die afwijkingsmogelijkheid wel bestaan, dan kan daarvan in dit geval geen gebruik worden gemaakt omdat van een unieke situatie geen sprake is. Daarnaast zijn er inhoudelijke argumenten om te eisen dat gevaarlijke stoffen aan de rand van de stack staan.
5.6.1.3 De StAB heeft naar aanleiding van de reacties van partijen desgevraagd op
22 december 2015 aanvullend gerapporteerd. De StAB is van mening dat de door RST aangedragen alternatieven in ieder geval niet tot hetzelfde niveau van bereikbaarheid leiden. Of sprake is van een voldoende veiligheidsniveau door hierbij een risicobenadering te betrekken ligt niet in de sfeer van een gelijkwaardige voorziening, alleen al omdat een risicobenadering geen voorziening is maar een wijze van beoordelen. De risicobenadering die RST voorstaat kan, aldus de StAB, bij het aspect “gemotiveerd afwijken” aan bod komen.
De StAB vindt voorschrift 5.6.7 van de PGS 15 wel toepasbaar, echter met de kanttekening dat dit voorschrift bij RST wel knelt. Ook leidt het tot minder flexibiliteit. In dit kader ondervindt RST nadeel ten opzichte van de deep sea terminals. De bedrijfsvoering wordt hierdoor echter niet onmogelijk gemaakt.
Deze knelpunten vormen naar de mening van de StAB wel aanleiding om te kijken naar alternatieven. Alternatief 2 leidt, aldus de StAB, tot een voldoende veiligheidsniveau. De StAB gaat niet mee met het standpunt van verweerder dat bestrijding binnen de stack niet mogelijk is. Ook niet met het standpunt dat escalatie dan nauwelijks te voorkomen is.
De StAB wijst er in dit verband op dat niet in alle gevallen een brand eenvoudig vanaf de buitenzijde van de stack kan worden bestreden als containers met gevaarlijke stoffen uitsluitend aan de rand staan. Dit geldt bijvoorbeeld als sprake is van brand in het gangpad achter de (eerste) rij containers aan de rand van de stack als gevolg van een incident met die randcontainer. Over de bereikbaarheid kan worden opgemerkt dat zich bij RST tussen de rijen containers een voldoende breed gangpad bevindt.
Naar de mening van de StAB moeten de verschillen qua bereikbaarheid, bestrijdbaarheid en escalatie tussen plaatsing aan de rand van de stack en binnen de stack enigszins gerelativeerd worden. Van “optimale bereikbaarheid aan de rand” en “onbereikbaarheid in de stack” is naar het oordeel van de StAB geen sprake.
Er zijn ook voordelen bij het niet concentreren van brandbare vloeistoffen met toxische stoffen aan de rand van de stack, hetgeen als belangrijkste reden kan worden gezien om af te wijken van voorschrift 5.6.7 van de PGS15. Met name vanwege de geringere kans op escalatie van een incident waarbij toxische stoffen zijn betrokken die aanleiding kunnen geven tot een toxische gaswolk met grote effecten buiten de inrichting. Het belang hiervan wordt nog versterkt door het relatief grote aantal containers met gevaarlijke (zowel brandbare als toxische) stoffen bij RST en de schaarste aan randplaatsen waardoor sprake is van concentratie. Het is daarom niet terecht om te stellen, dat bij plaatsing aan de rand van de stack een dergelijke escalatie zich niet kan of zal voordoen omdat de brand tijdig zal worden bestreden. Gelet op de opkomsttijd van de brandweer en benodigde tijd tot “schuim op vuur” en de zeer beperkte brandwerendheid van boxcontainers, kan niet worden gegarandeerd dat de brand zich vóór de inzet niet zal uitbreiden tot andere boxcontainers met daarin toxische stoffen. De Stab blijft daarom op het standpunt staan dat plaatsing van alleen toxische stoffen – en dus geen brandbare vloeistoffen — aan de rand van de stack bij RST voordelen biedt uit oogpunt van beperken van eventuele escalatie tot ernstige scenario’s waarbij toxische stoffen zijn betrokken.
Daar staat tegenover dat bij alternatief 2 de bereikbaarheid en bestrijdbaarheid van een beginnende brand inderdaad minder gunstig zijn. Omdat zich binnen de stack ook volgens alternatief 2 geen toxische stoffen bevinden, leidt dit echter op zich niet snel tot een situatie waarbij toxische stoffen zijn betrokken, ook niet als de brand tot ontwikkeling mocht komen. Met name de verminderde kans op scenario’s waarbij toxische stoffen voorkomen, heeft de StAB aanleiding gegeven tot de conclusie dat alternatief 2 leidt tot een voldoende veiligheidsniveau in de zin van PGS 15.
Ter zake van de mogelijke gevolgen voor de risicosituatie bij toepassing van alternatief 2 wijst de StAB erop dat alleen (tank)containers met tot vloeistof verdichte gassen (zoals propaan, LPG en dergelijke) aanleiding kunnen geven tot een BLEVE. Dit betreft stofcategorie GF3. Volgens de aanvraag bevat circa 5% van de containers GF3. De relevantie is dus beperkt, want containers met GF3-stoffen zouden volgens alternatief 2
- per definitie - ook uitsluitend aan de rand mogen staan.
5.6.1.4 In reactie op dit laatste StAB-advies heeft verweerder opgemerkt dat gemotiveerd afwijken alleen zou kunnen als er sprake is van een specifieke situatie die zich moeilijk in eenduidige regels laat beschrijven. Er moet sprake zijn van een unieke situatie, waarbij het niveau van veiligheid gewaarborgd moet blijven.
De Stab geeft invulling aan het niveau van veiligheid door de risicobenadering te laten prevaleren boven het doel van het voorschrift 5.6.7 van de PGS15. Wat de StAB precies bedoelt met een voldoende veiligheidsniveau is niet duidelijk. Verweerder meent dat bereikbaarheid en bestrijdbaarheid deel moeten uitmaken van een voldoende veiligheidsniveau, hetgeen door de StAB niet is onderkend.
5.6.2
De rechtbank overweegt dat RST in beginsel terecht stelt dat met een richtlijn rekening gehouden moet worden. Volgens RST volgt daaruit dat er ruimte bestaat om af te wijken. RST miskent evenwel dat de maatregelen in de onderhavige richtlijn PGS15 als BBT gelden en op grond van artikel 2.14, eerste lid, sub c, onder 1, van de Wabo, in acht moeten worden genomen. Dat brengt met zich mee dat er geen of nauwelijks ruimte is voor afwijking van de richtlijn, behoudens ingeval de richtlijn hierin expliciet voorziet.
Met haar verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6639, kan RST dan ook niet bereiken wat zij beoogt. Namelijk dat zou gelden dat eenvoudigweg van (in dit geval) de BBT PGS15 kan worden afgeweken. In voornoemde Afdelingsuitspraak was sprake van een situatie waarbij als gevolg van buitensporige hoge kosten, na een afdoende belangenafweging, van de BBT kon worden afgeweken, slechts omdat in dat specifieke geval sprake was van een richtlijn die niet eenduidig was over de vraag wat als BBT was aan te merken. Hoewel volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling het aspect kosteneffectiviteit reeds is beoordeeld in het kader van de vaststelling van de BBT, zodat dat aspect bij vergunningverlening aan individuele bedrijven geen rol meer kan spelen, bestond er in dat specifieke geval ruimte voor de afweging van de kosteneffectiviteit. Een dergelijke situatie doet zich in onderhavig geschil niet voor. Over de (betreffende voorschriften van de) PGS15 bestaat immers geen onduidelijkheid.
5.6.2.1 De rechtbank overweegt vervolgens dat, zoals blijkt uit de adviezen van de StAB, geen van de door RST aangedragen alternatieven tot een situatie van gelijkwaardigheid ten aanzien van het aspect bereikbaarheid conform voorschrift 5.6.7 PGS15 leidt. De rechtbank kan, gelet op de doelstelling van voorschrift 5.6.7 van de PGS15, RST niet volgen in haar stelling dat niet alleen naar bereikbaarheid moet worden gekeken maar ook naar andere risicoaspecten. Met de StAB is de rechtbank van oordeel dat een risicobenadering niet in de sfeer ligt van een gelijkwaardige voorziening omdat een risicobenadering geen voorziening is maar een wijze van beoordelen. Ook overigens bestaat er geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
5.6.2.2 De StAB heeft verder (onbetwist) in het deskundigenbericht vermeld dat er redelijkerwijs geen alternatieven denkbaar zijn die kunnen leiden tot gelijkwaardigheid, zodat aan voorschrift 1.1.8 van de omgevingsvergunning in de praktijk nauwelijks enige betekenis toekomt. Nu evenwel niet volledig is uit te sluiten dat er wel een alternatief denkbaar zou zijn dat kan leiden tot gelijkwaardigheid en dit voorschrift aan RST geen enkele verplichting oplegt dan wel haar benadeelt, bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding dit voorschrift te schrappen.
5.6.2.3 Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.6.2 is overwogen is de PGS15 een BBT, waarvan alleen in zeer bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. Op basis van de adviezen van de StAB overweegt de rechtbank, dat er bij RST geen sprake is van een unieke situatie. De stelling van RST, dat dit, gelet op de kernverschillen met deep sea terminals, wel zo is kan haar niet baten, aangezien de werkwijze in deze branche sowieso niet vergelijkbaar is met de bedrijfsvoering van RST. Kernverschillen met de overige short sea terminals heeft RST niet genoemd. Voorts geldt dat de PGS15 geen grenzen stelt aan de hoeveelheid containers noch eisen aan de terreinindeling. Het relatief hoge aantal gevaarlijke stoffen maakt RST evenmin uniek. Een dergelijke omstandigheid is inherent aan de aanvraag voor 15% gevaarlijke stoffen en in die zin gevolg van de door RST gewenste uitbreiding. De wens van RST om meer containers met gevaarlijke stoffen te behandelen leidt tot de situatie waarin voorschrift 5.6.7 een groter logistiek knelpunt vormt. In de huidige vergunning is slechts 5% gevaarlijke stoffen vergund. Op basis van de vigerende vergunning heeft RST voldoende ruimte om de containers met gevaarlijke stoffen aan de rand van de stack te plaatsen. Dat het voorschrift 1.1.6 bij RST zal knellen, tot hogere kosten zal leiden en tot minder flexibiliteit van het logistieke proces zal leiden, maakt niet dat hierdoor de bedrijfsvoering onmogelijk wordt gemaakt, althans RST heeft dit niet aannemelijk gemaakt. Dit is dus geen reden om de BBT-maatregel die voorschrijft om containers met gevaarlijke stoffen in de buitenste rij van de stack te plaatsen, niet op te nemen. Logistieke problemen zijn geen factoren waar bij het toetsen aan de BBT-eisen rekening mee moet worden gehouden en zijn als zodanig ook niet opgenomen in de afwijkmogelijkheden binnen de PGS15 zelf. Zoals in het deskundigenbericht is vermeld blijkt niet dat er bij RST sprake is van een unieke situatie die zich moeilijk in eenduidige regels laat beschrijven. Gelet daarop faalt het betoog van RST dat sprake is van een unieke situatie die tot afwijking van voorschrift 5.6.7. zou moeten leiden..
5.6.2.4 Ten aanzien van de mogelijkheid om gemotiveerd af te wijken stelt paragraaf 1.6 van de PGS15 dat dat alleen mogelijk is wanneer bij het voorschrift is aangegeven dat “gemotiveerd kan worden afgeweken”. Dit is bij voorschrift 5.6.7 van de PGS15 niet het geval. Gelet hierop kan er dus geen sprake zijn van een individuele BBT-beoordeling en is hoofdstuk 5 van PGS15 in dit geval van toepassing
5.6.2.5 Anders dan de StAB is de rechtbank van oordeel dat er ten aanzien van het door RST aangedragen alternatief 2 niet gemotiveerd zou kunnen worden afgeweken van voorschrift 5.6.7 uit de PGS15 aangezien deze richtlijn op grond van artikel 2.14, eerste lid, sub c, onder 1, van de Wabo, in acht moet worden genomen. Dat brengt met zich dat niet of nauwelijks ruimte is voor afwijking van de richtlijn, behoudens in gevallen dat de richtlijn dit expliciet stelt. De PGS15 biedt met betrekking tot voorschrift 5.6.7 alleen de mogelijkheid om met een gelijkwaardig alternatief af te wijken. Voorts geldt dat door de StAB zelf is gerapporteerd dat er bij RST geen sprake is van een unieke situatie.
In dat geval moet in lijn met de jurisprudentie van de Afdeling, zie onder meer de uitspraak van 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3940, in de inrichting ten minste de in aanmerking komende BBT worden toegepast. Locatiespecifieke omstandigheden kunnen vergen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende BBT worden toegepast. De StAB oppert in afwijking hiervan in haar deskundigenbericht(en) ten onrechte de mogelijkheid om het niveau van veiligheid door middel van een risicobenadering te laten prevaleren boven het doel van het voorschrift 5.6.7 van de PGS15. De (logistieke) knelpunten van RST die de StAB aanleiding hebben gegeven verweerder voor te stellen te bezien of gemotiveerd van voorschrift 5.6.7 van de PGS15 kan worden afgeweken, zijn immers door RST zelf gecreëerd en door de StAB niet uniek bevonden. Bovendien wordt de bedrijfsvoering hierdoor niet onmogelijk gemaakt.
5.6.2.6 In het aanvullende advies heeft de StAB haar standpunt, dat overwogen kan worden met het alternatief 2 gemotiveerd af te wijken, enigszins genuanceerd in die zin dat hiermee werd bedoeld dat het bevoegd gezag op dit punt alsnog zou kunnen beoordelen of dit aanvaardbaar is. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank in reactie op de deskundigenberichten afdoende gemotiveerd hiertoe geen aanleiding te zien.
Verweerder heeft ten aanzien van het door RST gepresenteerde alternatief 2 gesteld dat uit het oogpunt van beheersing van een beginnende brand, plaatsing van een container aan de rand van de stack grote voordelen biedt. Door het niet plaatsen van brandbare vloeistoffen aan de rand van de stack wordt een goede bereikbaarheid en bestrijdbaarheid als uitgangspunt verlaten. Voorts geldt dat ook de kans op een BLEVE met een factor 10 wordt verhoogd. Daarnaast stelt verweerder dat de omstandigheid, dat een brand aan de rand van de stack niet in alle gevallen eenvoudig vanaf de buitenzijde te bestrijden is, geen argument is om brandbare stoffen in de stack te plaatsen, omdat aldaar de brand vrijwel helemaal niet te bestrijden is. De VRR heeft duidelijk aangegeven dat bij plaatsing van gevaarlijke stoffen in de stack escalatie vrijwel gegarandeerd is. Verweerder betwist niet dat de kans op een incident in de stack lager is dan aan de rand, maar de effecten en de gevolgen voor het milieu zijn veel groter indien het fout gaat. Tevens bestaat bij plaatsing aan de rand de mogelijkheid om containers met gevaarlijke stoffen in de nabijheid van de brandende container te verplaatsen, waardoor de kans op escalatie wordt verkleind. Doordat RST moet beschikken over een bedrijfsbrandweer wordt de tijd tot een inzet zoveel mogelijk beperkt met als doel escalatie te voorkomenvan een incident naar andere containers met gevaarlijke stoffen. Daarnaast zijn bestrijdingsmogelijkheden in de stack nihil en gaat het ontdekken van een brand langer duren. Een incident binnen in de stack is zeer moeilijk te bestrijden, ook als een lekkage snel wordt ontdekt. Dat ook bij containers aan de rand van de stack een lekkage lang niet altijd zichtbaar is, doet niets af aan het feit dat de kans op ontdekking nog altijd groter is.
Voorts dient acht te worden geslagen op de veiligheid van het brandweerpersoneel. Daarbij speelt onder meer de vraag wat de StAB verstaat onder een voldoende breed gangpad en hoe hoog er gestapeld mag worden. Bij een stapelhoogte van vier containers wordt snel een hoogte van ruim 10 m bereikt, waarbij “valschaduw” voor de brandweer een gevaar vormt. Verweerder vindt het dan ook niet acceptabel dat brandweerpersoneel op een gangpad tussen containers zou moeten werken.
Bovenal biedt plaatsing van de containers met gevaarlijke stoffen aan de rand van de stack de mogelijkheid om te voldoen aan voorschrift 5.6.5 van de PGS15 (containers moeten zodanig zijn opgesteld dat ze altijd voor inspectie beschikbaar zijn en kunnen worden afgevoerd naar de calamiteitenplaats), waar dit niet mogelijk is indien de containers zich binnen in de stack bevinden.
In de reactie van de DGMR van 25 april 2016 ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder met het alternatief 2 in redelijkheid had moeten besluiten af te wijken van voorschrift 5.6.7 van PGS15.
Evenmin ziet de rechtbank daartoe aanleiding in de niet weersproken stelling van RST ter zitting, dat thans wordt onderzocht of in de PGS15 het voorschrift dat gemotiveerd kan worden afgeweken kan worden uitgebreid tot alle voorschriften van de PGS15.
5.6.3
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de grieven van RST ten aanzien van de voorschriften 1.1.6, 1.1.7 en 1.1.8 niet leiden tot het oordeel dat deze ten onrechte aan de vergunning zijn verbonden. De beroepsgronden daarover kunnen dan ook niet slagen.
Vergunningvoorschriften 2.5.2, 2.5.3 en 3.1.5
6. De voorschriften 2.5.2 en 2.5.3 luiden als volgt.
“2.5.2
Op het moment er (tank)containers binnen de inrichting worden op- en/of overgeslagen met LT3-stoffen dienen, in geval van een lekkage, de volgende maatregelen te worden genomen:
- Het beperken van de grootte van de vloeistofplas ingeval van een lekkage; bijvoorbeeld door het plaatsen van de (box- of tank-)container met gevaarlijke stoffen op een lekbak, bijvoorbeeld met een roostervloer;
- Het beperken van de uitdamping van de vloeistofplas door het afdekken hiervan.
Afdekken kan bijvoorbeeld met schuim of een zeil, waarbij het zeil niet de voorkeur heeft i.v.m. blootstelling van werknemers aan de gevaarlijke stof;
- Het beperken van de omvang van een toxische wolk door een waterscherm of vernevelen van water;
Op het moment er (tank)containers binnen de inrichting worden op- en/of overgeslagen met GT5-stoffen, dienen ingeval van een lekkage de volgende maatregelen te worden genomen:
- Het beperken van de omvang van een toxische wolk door een waterscherm of vernevelen van water.”
6.1
Ten aanzien van de nadere eisen bij incidenten bij op- en overslag van tankcontainers met stoffen van de categorie LT3 en GT5 (vergunningvoorschriften 2.5.2 en 2.5.3) stelt verweerder bij het bestreden besluit dat deze voorschriften betrekking hebben op de situatie dat er sprake is van een lekkage/calamiteit. Deze voorschriften zien niet op reguliere plaatsing in de stack maar zijn aanvullend op de voorschriften uit paragraaf 5.5 van de PGS15.
Verweerder stelt dat, indien de inhoud van een tankcontainer met een stof van de categorie LT3 of GT5 vrijkomt, de effecten zeer groot zijn. Het invloedsgebied kan een afstand van
5 km bereiken. Indien een dergelijk scenario zich voordoet is het effectgebied en hiermee het mogelijke aantal slachtoffers zeer groot. Om te voorkomen dat een groot deel van de omgeving van RST afhankelijk wordt van hulpverlening heeft de VRR geadviseerd om voor de op- en overslag van deze stoffen effectbeperkende maatregelen op te nemen in de vergunning. Deze effectbeperkende maatregelen bestaan uit het beschikbaar hebben van
middelen om een plas met een toxische vloeistof af te dekken en middelen om een waterscherm op te zetten om de verspreiding van gassen en dampen tegen te gaan. Door toepassing van deze maatregelen stopt de dispersie van toxische stoffen naar de omgeving, waardoor het effectgebied significant kleiner wordt. Ook het potentieel aantal slachtoffers neemt hierdoor enorm af.
6.2
RST kan zich niet vinden in de voorschriften 2.5.2 en 2.5.3, waarin nadere eisen bij incidenten bij op- en overslag van tankcontainers met LT3 en GT5 worden gesteld. Reeds omdat deze maatregelen samenhangen met voorschrift 1.1.6. De noodzaak van de maatregelen is bovendien niet door verweerder onderbouwd, aldus RST.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit in afdoende mate de noodzaak en effectiviteit van de maatregelen heeft onderbouwd en ziet in de beroepsgronden van RST ter zake van de vergunningvoorschriften 2.5.2 en 2.5.3 geen grond voor het oordeel dat deze niet kunnen worden nageleefd of onnodig bezwarend zijn.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit in afdoende mate de noodzaak en effectiviteit van deze maatregelen heeft onderbouwd. Verweerder heeft ook deze voorschriften dan ook in redelijkheid aan de vergunning kunnen verbinden.
6.4
Vergunningvoorschrift 3.1.5 luidt als volgt:
“3.1.5
“Binnen 6 maanden na het van kracht worden van de beschikking dient een rapportage ter goedkeuring aan het bevoegd gezag te zijn overgelegd waarin opgenomen de resultaten van een onderzoek om het aantal verplaatsingen van (tank)containers met LT3- en GT5-stoffen te minimaliseren. In de rapportage dient minimaal de volgende zaken te zijn beschreven:
a. alle mogelijke maatregelen;
b. een onderbouwing waarom een maatregel wel/niet wordt genomen;
c. de implementatietermijn van een gekozen maatregel.
Na goedkeuring maakt de eventueel gekozen maatregel deel uit van deze vergunning.
Het bevoegd gezag kan nadere eisen stellen.” (cursivering rechtbank in verband met het laten vallen van dit deel van het voorschrift, zie hierna onder 5.3.3).
6.5
Op grond van de huidige vergunning (van 22 januari 1999) hoeft alleen onderscheid te worden gemaakt tussen containers met en zonder gevaarlijke stoffen. Verweerder stelt dat dat op basis van nieuwe inzichten in een nieuwe vergunning voorschriften kunnen worden opgenomen waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen containers met stoffen van de categorie LT3 en GT5 en andere containers. Om de kans op incidenten te verlagen acht verweerder het zaak om tankcontainers met toxische vloeistoffen en gassen (LT3/GT5) zo weinig mogelijk te verplaatsen.
Vergunningvoorschrift 3.1.5 is opgenomen op advies van de VRR, vanwege de grote gevolgen die het vrijkomen van stoffen van de categorie LT3 of GT5 kan hebben voor de omgeving, dus voor de externe veiligheid. Het doel van dit voorschrift is om de kans op het vrijkomen van deze stoffen te beperken. De veiligheidsbelangen voor de omgeving wegen zwaarder dan de economische belangen van RST.
6.6
RST acht voorschrift 3.1.5 onevenredig omdat LT3 en GT5 containers op grond van de huidige vergunning niet van andere geklasseerde containers worden onderscheiden. De gegeven onderbouwing van verweerder acht RST onvoldoende. Verweerder gaat niet in op het feit dat met dit voorschrift de flexibiliteit van de bedrijfsvoering nog meer wordt aangetast. Om te voldoen aan dit voorschrift dient, in tegenstelling tot in de voorgaande vergunning, voortdurend onderscheid te worden gemaakt tussen LT3 en GT5 containers en andere containers. Bovendien is onduidelijk of het gaat om tankcontainers of ook boxcontainers
6.7
De rechtbank heeft ter zake van vergunningvoorschrift 3.1.5 de volgende vraag aan de StAB voorgelegd.
- Met de uitsluiting van LT4 blijft het groepsrisico onder de oriënterende waarde. Zijn de extra in hoofdstuk 3.1 voorgeschreven maatregelen voor LT3 en GT5
in die situatie nog noodzakelijk, of zijn deze onnodig bezwarend voor RST?
6.7.1
De StAB stelt dat een onderzoeksverplichting als bedoeld in voorschrift 3.1.5, naar een vermindering van het groepsrisico door het verminderen van het aantal verplaatsingen met LT3 en GT5 containers, gelet op artikel 12 van het Bevi en het Rotterdamse groepsrisicobeleid gerechtvaardigd is. Een verdere verlaging van het groepsrisico blijft immers een streefpunt, zelfs als geen sprake (meer) is van overschrijding van de oriënterende waarde van het groepsrisico. RST zou het onderscheid tussen LT3/GT5 en de overige containers moeten kunnen maken.
6.7.2
Volgens RST gaat de StAB er aan voorbij dat uit voorschrift 3.1.5 reeds blijkt dat er een onderscheid tussen LT3 en GT5 en andere containers dient te worden gemaakt. Het beroep van RST ziet met name hierop. Het voorschrift geeft rechtsonzekerheid omdat er geen sprake is van een concrete verplichting. Het onderzoek moet binnen 6 maanden zijn verricht en in de rapportage moeten dan alle mogelijke maatregelen zijn beschreven.
6.8
De rechtbank overweegt dat voorschrift 3.1.5 een wettelijke grondslag heeft. Ingevolge artikel 5.7, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bor, kunnen aan de omgevingsvergunning in het belang van de bescherming van het milieu voorschriften worden verbonden. Die voorschriften kunnen in ieder geval inhouden dat daarbij aangegeven metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt. Het voorschrift ziet op zowel tank- als boxcontainers,
De rechtbank maakt uit de rapportage van de StAB op dat zelfs bij uitsluiting van LT4 er nog steeds sprake is van een relatief hoog groepsrisico tot nabij de oriëntatiewaarde. Dat wordt in belangrijke mate bepaald door LT3- en GT5-stoffen. Volgens de StAB zou RST het onderscheid tussen LT3/GT5 en de overige containers moeten kunnen maken. Aangezien uit het StAB-advies voorts volgt dat het gerechtvaardigd is om het onderzoek voor te schrijven, nu dit ziet op een verdergaande bescherming van het milieu, acht de rechtbank voorschrift 3.1.5 niet onnodig bezwarend. Van rechtsonzekerheid is bovendien geen sprake. Aan RST is bij dit voorschrift een concrete opdracht meegegeven. Dat na de afronding van het onderzoek wellicht nog een besluit wordt genomen waarbij wordt bepaald welke maatregelen concreet dienen te worden getroffen, maakt dit niet anders. Dit is dan een appellabel besluit waartegen rechtsmiddelen open staan. Eerst dan kan worden nagegaan of de eventuele concrete te nemen maatregelen onevenredig bezwarend zijn. In het licht van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid voorschrift 3.1.5 aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
6.9
De rechtbank is gelet op hetgeen zij hiervoor heeft overwogen van oordeel dat de beroepsgronden van RST ten aanzien van de voorschriften 2.5.2, 2.5.3 en 3.1.5 (behoudens ten aanzien van de laatste zin) niet slagen.
Weigering vergunning voor LT4-stoffen
7. Artikel 12 van het Bevi verplicht het bevoegd gezag om bij het verlenen van milieuvergunningen rekening te houden met externe veiligheid. Dit betekent dat kwetsbare objecten (woningen/scholen) op een bepaalde afstand moeten staan van een inrichting die werkt met gevaarlijke stoffen. Het Bevi geeft hiervoor grens- en richtwaarden die worden uitgedrukt in plaatsgebonden risico (PR) en groepsrisico (GR).
Op grond van artikel 4 van het Bevi dient RST een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) uit te voeren waarmee het PR en GR berekend kunnen worden. Deze is bij de aanvraag gevoegd.
7.1
Verweerder heeft beoordeeld dat het PR geen belemmering voor vergunningverlening vormt. Voor het GR geldt dat volgens het Rotterdamse groepsrisicobeleid gestreefd wordt naar een situatie waarbij het GR zo laag mogelijk is, bij voorkeur waarbij de Oriëntatiewaarde (OW) niet wordt overschreden. De VRR heeft op
8 maart en 30 april 2013 geadviseerd en geconcludeerd, dat indien vergunning voor de LT4-containers (1,2 per jaar) wordt geweigerd, het GR onder de OW ligt en dat dan verdere bronmaatregelen niet geëist hoeven worden. Een stof van de categorie LT4 is een vloeibare toxische stof van de hoogste categorie qua gevaarzetting. Effectbeperkende maatregelen kunnen bij toxische stoffen pas laat worden ingezet, omdat de personen die die maatregelen moeten nemen voor hun eigen bescherming eerst een gaspak aan moeten krijgen. Dit vergt veel tijd. Dit betekent dat toxische stoffen in geval van vrijkomen al over een groot gebied verspreid kunnen zijn voordat maatregelen getroffen kunnen worden, met als gevolg een groot aantal slachtoffers. Effect beperkende maatregelen bij stoffen van de categorie LT4 hebben volgens verweerder daarom weinig zin.
Verweerder stelt dat uit analyse van de risico’s blijkt dat de op- en overslag van gemiddeld 1,2 containers met LT4 een buitenproportionele invloed heeft op het GR, met als gevolg dat bij uitsluiting, het GR tot onder de OW daalt, maar ook dat er minder omwonenden bloot worden gesteld aan deze stof in geval van een calamiteit.
De weigering van 1,2 container LT4 op een maximale capaciteit van 860.000 (tank)containers/jaar heeft volgens verweerder nauwelijks economische gevolgen voor RST. RST heeft geen onderbouwing gegeven van de stelling dat deze weigering een verlies aan klanten en omzet oplevert.
Het eventueel beperken van het aantal handelingen met containers van de stof categorie LT4 zal een daling van het groepsrisico tot gevolg hebben, maar zal niet leiden tot een onderschrijding van de OW. Ook het invloedsgebied zal niet worden verkleind, waardoor nog altijd zeer veel personen blootgesteld kunnen worden aan een zeer toxische stof. De in het kader van de onderhavige groepsrisicoverantwoording te nemen maatregel, de weigering van 1,2 x LT4-containers per jaar, beschouwt verweerder als een BBT-maatregel. Dat op basis van de bestaande rechten wel de overslag van LT4-stoffen is toegestaan, doet hier niet aan af.
7.2
RST stelt dat uitsluiting van LT4 tot verlies van klanten leidt. Het Havenbedrijf Rotterdam spreekt van “ernstige gevolgen” vanwege het ontbreken van de mogelijkheid tot overslag van LT4. Volgens RST miskent verweerder dat het GR niet alleen significant daalt als 1,2 container LT4 wordt uitgesloten, maar ook als het aantal handelingen met containers wordt beperkt (dit gelet op voorschrift 1.1.6). Overigens geldt ook voor LT3, dat na enige tijd de door de VRR aangehaalde gaspakkendragers om Arbo-redenen noodzakelijk zijn.
Verweerder is niet ingegaan op de zienswijze van RST dat de OW in beginsel niet bepalend is voor de weigering van LT4. Op grond van het Bevi geldt een verantwoordingsplicht met betrekking tot het groepsrisico. In het Bevi staat welke elementen bij de verantwoording een rol moeten spelen. Dit vraagt om een brede en zorgvuldige afweging. Volgens RST kan verweerder zich niet verschuilen achter Rotterdams beleid. Op grond van het Bevi is overschrijding van het groepsrisico te verantwoorden. Bovendien kan van een beleidsregel gemotiveerd worden afgeweken. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom niet voor de alternatieve situatie, van minder handelingen met containers in plaats van weigeren, is gekozen. De belangen van RST zijn onvoldoende meegewogen.
Met de weigering van 1,2 x LT4-containers per jaar als zijnde een BBT-maatregel, geeft verweerder bovendien een onjuiste toepassing van het begrip BBT, aldus RST.
7.3
De rechtbank heeft ter zake van de weigering van de LT4-stoffen de volgende vragen aan de StAB voorgelegd.
- Verweerder ziet de weigering van de LT4-stoffen als een BBT-maatregel. Kan deze weigering inderdaad worden beschouwd als maatregel waarmee de beste beschikbare techniek als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt toegepast?
- Kan, zoals RST stelt, het milieudoel dat gediend is met het weigeren van de LT4-stoffen ook worden bereikt door een andere manier van afhandelen van LT4-stoffen?
- Had verweerder, eventueel na overleg en nadere onderbouwing van RST, op basis van de onderhavige aanvraag, een alternatieve afhandeling van LT4-stoffen alsmede het afwegingskader van het Rotterdamse groepsrisicobeleid alsnog de op- en overslag van LT4-stoffen aan RST kunnen vergunnen?
7.3.1
Verweerder heeft desgevraagd aan de StAB verklaard dat de weigering van overslag van LT4-stoffen abusievelijk in verband is gebracht met het begrip BBT. Dit deel van het besluit kan als niet geschreven worden beschouwd.
7.3.1.1 De rechtbank is dan ook van oordeel dat dit onderdeel van de motivering van het bestreden besluit en de daartegen aangevoerde gronden niet hoeft te worden beoordeeld.
7.3.2
De StAB overweegt in haar rapportages over de twee overige vragen dat verweerder in het kader van de verantwoording van het groepsrisico als bedoeld in het Bevi aansluiting heeft gezocht bij het Rotterdamse groepsbeleidskader. Het streven daarbij is om het groepsrisico zo laag mogelijk te houden, bij voorkeur een situatie waarin de OW van het groepsrisico niet wordt overschreden. Uit het Rotterdamse beleid volgt dat ongeacht de hoogte van het groepsrisico een afweging wordt gemaakt tussen de maatschappelijke belangen en kosten en gevolgen voor de bedrijfsvoering.
Uit de informatie van zowel RST als verweerder volgt dat de (incidentele) afhandeling van LT4-containers leidt tot een forse overschrijding van de OW. Ondanks de zeer geringe kans op een incident – er wordt circa 1 container per jaar overgeslagen en er is een kleine kans op lek raken van die ene container – is daarom toch sprake van een aanzienlijk groepsrisico. Het aantal verticale overslaghandelingen heeft een belangrijke invloed op het berekende (groeps)risico. Het terugbrengen van het aantal verticale overslaghandelingen tot vier leidt daarom tot een reductie van het groepsrisico maar maakt de overschrijding van de OW niet ongedaan. Pas bij een verlaging tot onder 0,3 x de OW is vergunningverlening altijd mogelijk. Deze situatie kan bij RST nooit worden bereikt met een andere afhandeling van LT4-containers. Immers, ook bij weigering van LT4 blijft het groepsrisico schommelen tussen 0,3 en 1 van de OW. Het weigeren van LT4-containers leidt echter wel tot een onderschrijding van de OW. Bij een combinatie van een verdere verlaging van het aantal verticale bewegingen tot een minimum van 2 en een iets lager gemiddelde doorzet van LT4 containers kan mogelijk een situatie worden bereikt waarmee aan de OW van het groepsrisico wordt voldaan. Een dergelijke bedrijfssituatie blijkt echter niet uit de aanvraag.
7.3.2.1 RST stelt in haar reactie op het deskundigenrapport, dat de StAB aangeeft dat het aannemelijk is dat LT4 overslag mogelijk is zonder overschrijding van de OW van het groepsrisico. Wel zullen nadere voorschriften aan de vergunning verbonden moeten worden over de wijze van afhandelen van LT4-containers.
RST stelt daarnaast dat verweerder ten aanzien van het beleid een volledige belangenafweging dient te maken. Volgens RST is er sprake van een onevenredige toepassing van het Rotterdamse beleid. Zonder in strijd te komen met de regelgeving of beleid kan immers een vergunning worden verstrekt voor de afhandeling van LT4-containers.
Volgens RST heeft verweerder niet in voldoende mate met berekeningen onderbouwd om welke reden niet voor de alternatieve situatie, waarbij uitgegaan wordt van minder handelingen in plaats van weigeren, kan worden gekozen. Volgens de StAB is dat niet in strijd met het beleid. Bovendien geldt dat verweerder van het beleid kan afwijken.
Dat voor verweerder het mogelijke effect van een calamiteit met LT4 containers een belangrijke overweging is geweest, kan volgens RST, gelet op het regelgevend kader, niet doorslaggevend zijn voor de weigering. De wetgever heeft immers bewust gekozen voor een risicobeleid. Voorts geldt dat ook de StAB van mening is dat er sprake is van een geringe kans op een incident met een LT4 container.
7.3.2.2 Verweerder heeft in zijn reactie op het deskundigenrapport aangegeven, dat hij is uitgegaan van de informatie die door RST bij de aanvraag is aangeleverd. Maximaal vier verticale verplaatsingen van LT4-container bij een gemiddelde overslag van 1,2 container per jaar. Verweerder heeft dus niet het effect van twee verticale bewegingen onderzocht. Nu daarmee in dezelfde zwaartecategorie wordt gebleven blijft het resultaat van de afweging hetzelfde. Gestreefd moet worden naar een zo laag mogelijk GR. Met het uitsluiten van LT4 kan voorkomen worden dat bij een incident met deze zeer toxische stof in het invloedsgebied, zeer veel personen hieraan blootgesteld worden.
7.3.2.3 De StAB stelt in haar antwoord op de voornoemde reacties, dat het overzetten van LT4 in één beweging met een kraan zou kunnen. Dit is bepalend geweest voor de conclusie dat ook zonder weigering van LT4-containers een overschrijding van de OW van het groepsrisico ongedaan kan worden gemaakt. Het logistiek proces dient dan wel zo te worden vormgegeven dat verlading van LT4 uitsluitend per kraan plaatsvindt.
7.3.3.1 De rechtbank overweegt dat bij verlening van een omgevingsvergunning, door het bevoegd gezag op grond van artikel 12 van het Bevi het groepsrisico dient te worden verantwoord. Bij een bestuurlijke afweging in het kader van artikel 12 van het Bevi komt verweerder een grote mate van beoordelingsvrijheid toe. Verweerder heeft in dit geval het Rotterdamse beleidskader gevolgd, dat stelt dat bij overschrijding van de OW, gekeken moet worden of er maatregelen genomen kunnen worden zodat het groepsrisico tot onder de OW komt. Dit bleek in dit geval mogelijk door het uitsluiten van de aangevraagde afhandeling van LT4-stoffen.. De StAB heeft het Rotterdamse beleid aanvaardbaar geacht. In overeenstemming daarmee acht de rechtbank dit beleid niet onredelijk. RST heeft ter zake van de weigering voor de LT4-stoffen de economische gevolgen niet aangetoond. Doordat het groepsrisico door deze uitsluiting onder de OW is komen te liggen, is het uitsluiten van LT3-stoffen, wat een grotere economische impact voor RST zal hebben, niet meer aan de orde. Samen met het opleggen van effectbeperkende maatregelen is er in het kader van het groepsrisico ten aanzien van RST op basis van het bestreden besluit sprake van een verantwoorde situatie.
7.3.3.2 De effecten van LT4-stoffen bij een incident in de omgeving kunnen aanzienlijk zijn. Indien de wind uit zuidwestelijke richting komt, ligt het invloedsgebied over een zeer dichtbevolkt gebied, namelijk het centrum van Rotterdam en Rotterdam-Zuid. De VRR heeft gesteld niet over voldoende middelen te beschikken om een ramp met een dergelijke omvang en een zeer groot aantal slachtoffers te bestrijden. Voorts is het onmogelijk dat alle inwoners snel kunnen vluchten. Door de grote gevolgen die een dergelijke ramp voor de omgeving kan hebben heeft verweerder besloten dat de belangen van de omgeving zwaarder wegen dan het (economische) belang van RST dat een beperkt aantal containers met LT4 niet op- en overgeslagen kan worden. De rechtbank acht een dergelijke ingrijpende maatregel, als het weigeren van de aanwezigheid van stoffen van de categorie LT4, te rechtvaardigen. Met de StAB stelt de rechtbank vast dat verweerder hiermee niet is afgeweken van het eigen beleid noch dat daarbij in strijd is gehandeld met artikel 12 van het Bevi. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de afweging van de belangen voldoende onderbouwd dat in redelijkheid meer gewicht dient te worden toegekend aan het belang van de veiligheid van de omgeving dan aan het economisch belang van RST. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van zijn beleid zou moeten afwijken is niet gebleken. Evenmin heeft de rechtbank op basis van de deskundigenrapportages van de StAB vast kunnen stellen dat de keuze van verweerder om onder de OW uit te komen onevenredig is. RST heeft niet aannemelijk gemaakt dat het uitsluiten van gemiddeld 1,2 x LT4-container per jaar grote tot economische schade zal leiden. Dat overigens uit artikel 12 van het Bevi niet volgt dat bij overschrijding van de OW van het groepsrisico de activiteit niet vergunbaar zou zijn. (uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO3355), maakt dit niet anders. Verweerder heeft voldoende onderbouwd waarom hij hiervoor niet heeft gekozen. Bij verweerder is het mogelijke effect -door de situering van de inrichting- van een calamiteit met LT4-containers op de omgeving een belangrijke overweging geweest.
7.3.3.3 Volgens de conclusie in het deskundigenbericht van de StAB is het overigens, bij een combinatie van een verdere verlaging van het aantal verticale bewegingen tot een minimum van 2 en een iets lager gemiddelde doorzet van LT4 containers, mogelijk om zonder strijd met de regelgeving of het Rotterdamse groepsrisicobeleid tot een ander oordeel te komen over de aanvaardbaarheid van de afhandeling van LT4-containers. Een dergelijke bedrijfssituatie blijkt echter niet uit de aanvraag en heeft RST eerst in beroep naar voren gebracht, zodat verweerder bij zijn besluitvorming hiermee geen rekening heeft kunnen houden.
7.4
De rechtbank is, gelet op hetgeen hiervoor onder rechtsoverwegingen 7 tot en met 7.3.3.3 is overwogen, van oordeel dat de beroepsgronden van RST ten aanzien van de weigering van een vergunning voor de overslag van 1,2 x LT4-containers, niet slagen.
8. Op basis van al hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot het oordeel dat een aantal van de aan de vergunning verbonden voorschriften dient te worden geschrapt dan wel aangepast, zoals weergegeven in het dictum. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit deels vernietigen.
9. De rechtbank beslecht de aan haar voorgelegde geschillen zo definitief mogelijk. Zij staat derhalve voor de vraag of zij toepassing kan geven aan artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank is niet gebleken van belemmeringen die aan het zelf voorzien in de weg staan. De rechtbank merkt in dit verband op dat partijen bij hun brieven van 8 juni 2016 hebben verzocht om, indien de beroepsgronden van RST inzake de eis tot plaatsing van de containers met gevaarlijke stoffen aan de rand van de stack en de weigering van overslag van LT4-stoffen, ongegrond worden verklaard, alsdan een tussenuitspraak te doen waardoor RST de vigerende QRA zal kunnen vervangen. De rechtbank acht hiertoe geen grond aanwezig. Immers, met een tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb is beoogd om de bestuursrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid te stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Een zodanige keuze ligt niet voor. Bovendien zal met een nieuwe QRA de vergunningaanvraag meer dan marginaal worden gewijzigd, waardoor er sprake is van een nieuwe aanvraag en procedure. Bij een mogelijke nieuwe aanvraag zou wellicht tevens hetgeen in de deskundigenberichten ten aanzien van LT4 overslag is geconcludeerd kunnen worden meegenomen.
10. De rechtbank zal bepalen dat:
a. Vergunningvoorschriften 3.1.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3 en 3.2.4. zijn vervangen door vergunningvoorschriften 3.1.1A, 3.2.1A en 3.3.1A, als verwoord in bijlage 2 van de brief van verweerder van 8 juni 2016 ;
Vergunningvoorschrift 7.1.1, sub a, als volgt wordt gewijzigd:
“Op de wasplaats op RST-Zuid mogen alleen (tank)containers en reefers worden gereinigd. Tankcontainers mogen niet inwendig worden gereinigd. Boxcontainers met resten van gevaarlijke stoffen/bestrijdingsmiddelen mogen niet worden gereinigd.”;
Voorschrift 2.6.1 onder j wordt geschrapt;
De laatste zin van vergunningvoorschrift 3.1.5 “Het bevoegd gezag kan nadere eisen stellen.” komt te vervallen.
Voor het overige kunnen de aan het bestreden besluit verbonden voorschriften in stand blijven. De rechtbank ziet geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan RST het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door RST gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1736,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting en 2 x 0,5 punt voor het geven van nadere schriftelijke inlichtingen met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1). Ten aanzien van de overige door RST vermelde kosten ad € 22.896,00 (excl. BTW) ten behoeve van deskundige bijstand overweegt de rechtbank als volgt. Gezien de grondslag van het Bpb in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, gaat het bij de toekenning van een vergoeding voor kosten van een deskundige allereerst erom of er sprake is van kosten die belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken. RST heeft in dit verband in redelijkheid gebruik gemaakt van deskundigen, werkzaam bij de DGMR. De adviezen, rapportages etcetera zijn ter onderbouwing van de door RST aangedragen gronden, doch hebben er niet toe geleid dat RST in de meest essentiële punten van haar beroep in het gelijk is gesteld. Voorts geldt dat de DGMR nauw betrokken is bij de door RST ingediende aanvraagprocedure. De heren Knijff en Kreton zijn in de factuur als projectleiders aangemerkt. Verder hebben ook de adviseurs Van de Leur en Vermaas, nog los van de zitting, 16 uur gedeclareerd. In dit licht bezien acht de rechtbank een percentage van 10% van het gedeclareerde bedrag, zijnde
€ 2.289,60, redelijk.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- bepaalt dat de ingetrokken voorschriften 3.1.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3 en 3.2.4 worden vervangen door de vergunningvoorschriften 3.1.1A, 3.2.1A en 3.3.1A, als verwoord in bijlage 2 van de brief van verweerder van 8 juni 2016;
- vernietigt de voorschriften 7.1.1 sub a, 2.6.1 onder j en de laatste zin van voorschrift 3.1.5;
- bepaalt dat vergunningvoorschrift 7.1.1, sub a, als volgt komt te luiden:
- “Op de wasplaats op RST-Zuid mogen alleen (tank)containers en reefers worden gereinigd. Tankcontainers mogen niet inwendig worden gereinigd. Boxcontainers met resten van gevaarlijke stoffen/bestrijdingsmiddelen mogen niet worden gereinigd.”;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd of ingetrokken;
- bepaalt dat verweerder aan RST het betaalde griffierecht van € 318,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van in totaal € 4025,60 te betalen aan RST.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. W.M.P.M. Weerdesteijn en mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 september 2016.
de griffier is verhinderd te tekenen voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.