Uitspraak
201006031/1/M1.
Datum uitspraak: 5 oktober 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Oiltanking Amsterdam B.V. (hierna: Oiltanking), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Het college heeft bij besluit van 29 april 2010 nieuwe voorschriften 1.1.1.H tot en met 1.2.4.H verbonden aan de bij het besluit van 16 april 2008 aan Oiltanking verleende vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet milieubeheer voor het veranderen en in werking hebben van die verandering van een inrichting voor op- en overslag en behandeling van vloeibare koolwaterstoffen, vloeibare organische chemicaliën, niet-eetbare oliën en melasse op het perceel aan de Heining 100 te Amsterdam. Dit besluit is op 14 mei 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Oiltanking bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 juni 2010, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 4 augustus 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Oiltanking en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2011, waar Oiltanking, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kleinhout, advocaat te Amsterdam, mr. M.D. Huizinga en C.D. Hubner, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.T. de Grunt, R.M. Vogel, drs. S.C. Kasifa en A.J.P. van Eck, zijn verschenen.
Het onderzoek ter zitting is door de Afdeling geschorst teneinde Oiltanking in de gelegenheid te stellen te reageren op het standpunt van het college ter zake van de kosteneffectiviteit. Oiltanking heeft een reactie ingediend. Het college heeft daarop een schriftelijke reactie gegeven, waarna het onderzoek is gesloten.
2. Overwegingen
Voorgeschiedenis
2.1. Bij uitspraak van 6 mei 2009 in zaak nr.
200804351/1/M1, voor zover hier van belang, heeft de Afdeling het beroep van Oiltanking tegen het besluit van 16 april 2008 gedeeltelijk gegrond verklaard, voor zover het voorschrift 3.1.2 van de vergunning betreft. Daaraan heeft de Afdeling de motivering ten grondslag gelegd dat het besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid, nu het college zijn standpunt heeft gewijzigd en heeft verklaard niet aannemelijk te kunnen maken dat een emissie van ten hoogste 104 ton vluchtige organische stoffen (hierna: VOS) per jaar, waaraan de emissies ten gevolge van zogenoemde daklandingen moesten voldoen, overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken (hierna: bbt). Een daklanding is het neerkomen van het inwendig drijvende dak in een tank op de staanders in de tank bij het volledig leegpompen van de tank.
200804351/1/M1, voor zover hier van belang, heeft de Afdeling het beroep van Oiltanking tegen het besluit van 16 april 2008 gedeeltelijk gegrond verklaard, voor zover het voorschrift 3.1.2 van de vergunning betreft. Daaraan heeft de Afdeling de motivering ten grondslag gelegd dat het besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid, nu het college zijn standpunt heeft gewijzigd en heeft verklaard niet aannemelijk te kunnen maken dat een emissie van ten hoogste 104 ton vluchtige organische stoffen (hierna: VOS) per jaar, waaraan de emissies ten gevolge van zogenoemde daklandingen moesten voldoen, overeenkomt met toepassing van de beste beschikbare technieken (hierna: bbt). Een daklanding is het neerkomen van het inwendig drijvende dak in een tank op de staanders in de tank bij het volledig leegpompen van de tank.
In het thans ter toetsing voorliggende besluit heeft het college nieuwe voorschriften 1.1.1.H tot en met 1.2.4.H verbonden aan de bij het besluit van 16 april 2008 verleende veranderingsvergunning, waarbij onder meer vergunning is verleend voor oprichting van elf opslagtanks in de tankputten 17 en 18.
Algemeen toetsingskader
2.2. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende best bestaande technieken (hierna: bbt) worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Ingevolge artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), voor zover hier van belang, betrekt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende bbt, rekening houdend met de voorzienbare kosten en baten van maatregelen, en met het voorzorg- en het preventiebeginsel, de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen.
Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb in samenhang met artikel 1, tweede en derde lid, van de Regeling aanwijzing bbt-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende bbt met de in tabel 1 van de bijlage vermelde documenten in ieder geval rekening, voor zover het de daarbij vermelde gpbv-installaties betreft, en houdt het bevoegd gezag met de in tabel 2 van de bijlage vermelde documenten rekening, voor zover deze documenten betrekking hebben op onderdelen van of activiteiten binnen de inrichting.
Voorschrift 1.1.1.H
2.3. In voorschrift 1.1.1.H, voor zover hier van belang, is bepaald dat de emissies uit alle tanks in tankput 17 en 18 (schoonmaak- en verdrijvingsverliezen) de waarden voor de emissieconcentratie (halfuursgemiddelde, droog afgas, (mg/Nm3) niet mogen overschrijden:
VOS 150 mg C/Nm3
gO.1 20
gO.2 50
go.3 100
MVP 2 1.
Tanks conform bbt?
2.4. Oiltanking betoogt dat de in voorschrift 1.1.1.H opgenomen aanvullende emissienormen niet nodig zijn aangezien de elf opslagtanks in tankput 17 en 18 reeds voldoen aan de eis van toepassing van bbt. Volgens Oiltanking voldoen de tanks aan de eisen die het BAT Reference document on Best Available Techniques on Emissions from Storage (hierna: BREF Op- en overslag bulkgoederen) en het BAT Reference document on Best Available Techniques for Mineral Oil and Gas Refineries (hierna: BREF Raffinaderijen) aan bbt stelt.
2.4.1. Volgens het college is met voorschrift 1.1.1.H. primair aangesloten bij de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (hierna: NeR) en heeft het daarbij voorts betrokken de BREF Op- en overslag Bulkgoederen en de BREF Raffinaderijen. Het college stelt zich op het standpunt dat de tanks als zodanig niet overeenkomen met toepassing van bbt. Volgens de voor de inrichting relevante BREF's, zijn voor de emissies ten gevolge van daklandingen aanvullende bbt-maatregelen mogelijk, zoals een (mobiele) dampverwerkingsinstallatie (hierna: dvi) of fakkels, aldus het college.
2.4.2. Niet in geschil is dat tot de onderhavige inrichting geen gpbv-installatie als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer behoort. Gelet hierop dient het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende bbt rekening te houden met de in tabel 2 bij de Regeling aanwijzing bbt-documenten aangewezen documenten. In deze tabel 2 zijn de NeR en de Oplegnotie BREF Op- en overslag bulkgoederen aangewezen. Daarnaast heeft het college bij de toetsing van de aanvraag de BREF Op- en overslag bulkgoederen en de BREF Raffinaderijen betrokken.
In het deskundigenbericht wordt verwezen naar het advies van 16 december 2008 dat is uitgebracht ten behoeve van het geschil in de zaak met nr. 200804351/1/M1. Daarin is ingegaan op de vraag wat toepassing van bbt inhoudt met betrekking tot de emissies van daklandingen. Bij negen daklandingen per tank per jaar is volgens het deskundigenbericht de emissie van VOS groter dan de in de BREF Op- en overslagbedrijven bulkgoederen aangegeven reguliere emissie. In deze BREF en in de BREF Raffinaderijen worden volgens het deskundigenbericht daklandingen of het ontgassen en reinigen van tanks niet expliciet beschreven. Op grond van de twee BREF's kunnen, zo staat in het deskundigenbericht, nageschakelde technieken, waarbij damp uit het onderste deel van de tank via een opening wordt afgezogen en wordt behandeld in een dvi, worden toegepast teneinde de emissie te beperken. In het deskundigenbericht wordt voorts verwezen naar de conclusies en aanbevelingen in de oplegnotitie BREF Op- en overslag bulkgoederen. Daarin staat vermeld dat bij de opslag van stoffen met een dampspanning groter dan 1 kPa (bij 293 K) het toepassen van ofwel een vast dak tank met dvi of inwendig drijvend dek, dan wel het bij zeer grote opslagen toepassen van een tank met uitwendig drijvend dek, bbt is. In nieuwbouwsituaties zijn drijvende dekken in voornoemde gevallen bbt indien onder meer geen sprake is van de opslag dan wel relevante restemissie van giftige (CMR of minimalisatieverplichte stoffen) stoffen, zo staat in de oplegnotitie vermeld. Volgens de aanvraag, die onderdeel uitmaakt van de bij het besluit van 16 april 2006 verleende vergunning, kan in de inrichting opslag plaatsvinden van stoffen die voor maximaal 50% uit benzeen bestaan. Volgens het deskundigenbericht leiden de aangevraagde en vergunde activiteiten tot een emissie van benzeen, zijnde een VOS in de categorie MVP-2, waarvoor volgens de NeR een minimalisatieverplichting geldt. Een tank met alleen een inwendig drijvend dak wordt volgens de oplegnotie niet gezien als bbt, zo vermeldt het deskundigenbericht.
Gelet op het vorenoverwogene heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de opslagtanks als zodanig niet bbt zijn. Het betoog faalt.
Toepasselijkheid algemene deel NeR
2.5. Volgens Oiltanking heeft het college, nu de NeR een bijzondere regeling bevat, wat betreft de in voorschrift 1.1.1.H. opgenomen emissieconcentratiegrenswaarden niet mogen aansluiten bij de algemene emissie-eisen van de NeR. Daarbij wijst Oiltanking op het Milieuconvenant Integrale Milieu Kader Op- en Overslag Bedrijven (hierna: IMKO-2), een convenant tussen de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en de provincies Zuid-Holland, Zeeland en Noord-Holland.
2.5.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de algemene eisen van de NeR van toepassing zijn, aangezien benzeen wordt geëmitteerd. De gO-emissieconcentratiegrenswaarden en de MVP-emissieconcentratie-grenswaarde zijn ontleend aan de algemene eisen van de NeR, waarop de sommatiebepaling van toepassing is. De emissieconcentratiegrenswaarden vloeien volgens het college ook voort uit de BREF Op- en overslag bulkgoederen en de BREF Raffinaderijen. Het college acht IMKO-2 niet van belang nu dat convenant niet is ondertekend en de daarin opgenomen maatregelen niet voldoen aan bbt.
2.5.2. In paragraaf 2.8.6.6 van de NeR is vermeld dat de VOS-reductiemaatregelen uit paragraaf 3.4 voor de algemene emissie-eisen uit paragraaf 3.2 gaan. Dit houdt in, zo vervolgt de tekst van paragraaf 2.8.6.6, dat vergunningvoorschriften voor installaties waarvoor maatregelen zijn geformuleerd, worden gebaseerd op paragraaf 3.4 en dat de concentratie-eisen ontleend aan paragraaf 3.2.4 niet meer gehanteerd mogen worden. Hierop gelden drie uitzonderingen, waaronder de navolgende, die onder a wordt genoemd. Wanneer sprake is van emissie van VOS die volgens paragraaf 3.2 een minimalisatieverplichting kennen, hetgeen inhoudt dat bij deze stoffen moet worden gestreefd naar een nulemissie, dient altijd los van de maatregelen uit paragraaf 3.4 te worden bezien of aanvullende maatregelen volgens de stand der techniek mogelijk zijn. Gelet op het vorenstaande heeft het college terecht aansluiting gezocht bij de algemene emissie-eisen van de NeR. De verwijzing in paragraaf 3.4.2.4 naar het convenant IMKO-2, wat de status daarvan ook is, kan aan het vorenstaande niet afdoen.
Minimalisatieverplichting benzeen
2.6. Oiltanking betoogt dat het college de voor benzeen volgens de NeR geldende minimalisatieverplichting onjuist heeft toegepast door voor benzeen een afzonderlijke emissieconcentratiegrenswaarden te stellen. In de inrichting worden mengsels van stoffen (benzines) opgeslagen, waar benzeen in lage concentraties voorkomt. De emissie van benzeen is zodanig laag dat het niet gaat om een situatie als bedoeld in paragraaf 3.2 van de NeR.
2.6.1. Het college stelt dat de NeR juist is toegepast. Vanwege de volgens de NeR geldende minimalisatieverplichting, hetgeen betekent dat moet worden gestreefd naar een nulemissie van deze stoffen, is terecht voor benzeen de emissieconcentratiegrenswaarde opgenomen.
2.6.2. Paragraaf 3.2.1 van de NeR vermeldt dat benzeen is ingedeeld in de categorie van stoffen met minimalisatieverplichting klasse 2 (MVP-2). Bij deze stofklasse hoort een grenswaarde, die aangeeft welk emissieniveau haalbaar is bij een maximale toepassing van bbt. Voor nieuwe situaties is deze waarde te beschouwen als een absolute bovengrens voor de te vergunnen emissieconcentratie. Voor stofklasse 2 is als grenswaarde opgenomen een emissieconcentratiegrenswaarde van 1 mg/nm3 bij een emissievracht van 2,5 g/u of meer.
2.6.3. Volgens het bestreden besluit komt jaarlijks, afhankelijk van het toegepaste scenario, ten gevolge van de daklandingen 86 ton (volgens Oiltanking) tot 345 ton (worst-case scenario volgens het college) benzeen vrij in de inrichting. Uit de stukken komt naar voren dat bij daklandingen meer dan 2,5 gram benzeen per uur vrijkomt, zodat de in de NeR voorgeschreven waarde als bovengrens heeft te gelden. Omdat benzeen maatgevend is voor de zwaarte van de volgens de NeR te treffen maatregelen, bestaat, mede gelet op het deskundigenbericht, in hetgeen Oiltanking ter zake heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid een afzonderlijke emissieconcentratie-grenswaarde voor benzeen aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
Het betoog faalt.
Definitie VOS
2.7. Wat betreft de grond van Oiltanking dat het college de NeR inconsistent heeft toegepast, doordat het wat betreft de voorgeschreven emissieconcentratiegrenswaarden heeft aangesloten bij de algemene emissie-eisen, maar daarnaast ten onrechte de definitie van VOS heeft gehanteerd die afkomstig is uit paragraaf 4.2, een bijzondere regeling, wordt als volgt overwogen.
In de vergunning wordt onder VOS verstaan: vluchtige organische stoffen, met uitzondering van methaan, die bij een temperatuur van 293,15˚K een dampspanning van 1 kPa of meer of onder specifieke gebruiksomstandigheden een vergelijkbare vluchtigheid hebben. Anders dan Oilltanking veronderstelt, is deze definitie niet dezelfde als die wordt gehanteerd in paragraaf 4.2 van de NeR, waarin een dampspanningsondergrens van 10 Pa wordt gehanteerd. Het betoog mist dan ook feitelijke grondslag.
Aard emissies en haalbaarheid
2.8. Volgens Oiltanking bestond vanwege de specifieke omstandigheden van het geval aanleiding om af te wijken van de algemene emissie-eisen van de NeR. Zo gaat het in de inrichting, anders dan waarvan het college is uitgegaan om discontinue fluctuerende emissies. Ten onrechte gaat het volgens het college om emissies vanuit puntbronnen. Oiltanking betoogt verder dat de gestelde emissieconcentratiegrens- waarde van 150 mg VOS/m3 niet haalbaar is dan wel alleen met nageschakelde technieken als een (mobiele) dvi kan worden nageleefd.
2.8.1. Het college stelt op juiste wijze toepassing te hebben gegeven aan het algemene deel van de NeR en heeft geen aanleiding gezien om vanwege de aard van de emissie van de algemene eisen afwijkende emissieconcentratiegrenswaarden voor te schrijven. Het college stelt zich op het standpunt dat de emissies uit de tanks zijn te beschouwen als afkomstig van een puntbron, die een aantal uren duren en waarbij de emissieduur van de activiteit gelijk wordt gesteld aan de bedrijfsduur. Het college heeft zich in de reactie op het deskundigenbericht op het standpunt gesteld dat de emissies zijn beschouwd als reguliere discontinue emissies. In dat geval heeft het college naar het stelt conform de NeR aan de hand van de grootte en het karakter van de VOS- en benzeenemissies bekeken of de eisen haalbaar zijn. Dat is bij toepassing van een dvi het geval, aldus het college.
2.8.2. Volgens paragraaf 2.4 van de NeR maakt het toepassen van bbt de algemene concentratie-eisen van de NeR in principe haalbaar. In sommige situaties is het emissieverloop dusdanig dat de algemene eisen ook na toepassing van bbt niet haalbaar zijn en kan van deze eisen worden afgeweken. In paragraaf 2.4.2 is beschreven welke emissiesituaties kunnen worden onderscheiden.
2.8.3. In het deskundigenbericht staat vermeld dat de emissies kunnen worden gekanaliseerd, zodat in de systematiek van de NeR kan worden gesproken van puntbronnen. In hetgeen is aangevoerd bestaat geen aanleiding aan de juistheid hiervan te twijfelen. Gelet hierop is het college terecht ervan is uitgegaan dat het bij de toepassing van de NeR gaat om één of meer puntbronnen.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook in het deskundigenbericht wordt ervan uitgegaan, dat het gaat om reguliere discontinue emissies in de zin van de NeR. Uit de omstandigheid dat het college niet expliciet in het bestreden besluit heeft vermeld dat de emissies een discontinu karakter hebben, kan niet worden afgeleid dat het reeds om die reden van andersoortig emissies is uitgegaan. In paragraaf 2.4.2 van de NeR is vermeld dat reguliere discontinue emissies fluctuerend dan wel stabiel zijn. In beide gevallen is in paragraaf 2.4.2 van de NeR bepaald dat de algemene eisen niet zonder meer haalbaar zijn bij toepassing van bbt voor deze emissies. Wat betreft deze emissies staat in de NeR dat dit afhankelijk is van het proces en de (jaar)vracht van de emissie, die weer afhangen van de emissieduur en het emissieniveau. Voor fluctuerende emissies speelt de variatie in de emissie nog een rol. Voor deze situaties is, aldus het deskundigenbericht, maatwerk nodig. Gelet op het vorenstaande kan niet worden geoordeeld dat reeds op grond van de aard van de emissies moet worden geoordeeld dat het college niet heeft mogen aansluiten bij de algemene emissie-eisen van de NeR. Hierna zal worden beoordeeld of het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de gestelde emissieconcentratiegrenswaarden haalbaar zijn.
2.8.4. De te beantwoorden vraag is vervolgens of Oiltanking bij toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende bbt kan voldoen aan de in voorschrift 1.1.1.H opgenomen emissieconcentratiegrenswaarden.
Niet in geschil is dat Oiltanking alleen met de toepassing van een vorm van nageschakelde technieken waarbij de damp uit het onderste deel van de tank via een opening wordt afgezogen en behandeld in een dvi (door middel van vaste leidingen en een vaste installatie of door middel van een mobiele installatie) aan de emissieconcentratiegrenswaarde van VOS kan voldoen. In het deskundigenbericht wordt geconstateerd dat voor VOS een verwijderingsrendement van 99,98% is vereist om te kunnen voldoen aan de voorgeschreven emissieconcentratiegrenswaarde, maar dat in de BREF Organische bulkchemie bij absorptie een verwijderingsrendement tot 99,99% is vermeld als toepassing van bbt. Op grond van de gegevens uit de BREF Raffinaderijen kan volgens het deskundigenbericht bij de overslag van benzine een emissieconcentratiegrenswaarde van 150 mg VOS/m3 nog haalbaar worden geacht. Tevens wordt in het deskundigenbericht geconstateerd dat de overige in voorschrift 1.1.1.H. opgenomen emissieconcentratiegrenswaarden, waaronder die voor MVP-2, in beginsel haalbaar zijn. Oiltanking heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit niet juist is. Het college heeft er dan ook van mogen uitgaan dat de emissieconcentratiegrenswaarden haalbaar zijn.
Het betoog faalt.
Kosteneffectiviteit en situatie in de branche
2.9. Oiltanking betoogt dat de maatregelen niet van haar gevergd kunnen worden gelet op de hoogte van de kosten daarvan. Indien de tanks worden aangesloten op de bestaande dvi’s, de volgens Oiltanking minst dure voorziening, is daarmee reeds een bedrag van ongeveer 2,3 miljoen euro voor beide tankputten gemoeid, aldus Oiltanking. De kosteneffectiviteit van aansluiting van de tanks op dvi's bedraagt volgens Oiltanking € 15 per vermeden kilo VOS, hetgeen ruim boven de indicatieve referentiewaarde van € 4,6 per kilo ligt. Zij stelt dat aan de activiteiten van branchegenoten dergelijke eisen niet worden gesteld.
2.9.1. Volgens het college spelen de kosten van het bedrijf thans geen rol, aangezien deze bij de NeR en BREF's zijn betrokken. Het verwijst daarbij naar de Nota van Toelichting (Stb. 2005, 527) bij de wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Van belang acht het in dit verband voorts dat het in de inrichting gaat om de uitstoot van benzeen.
Het college heeft daarnaast wel aan het bestreden besluit de resultaten van enkele globale kostenberekeningen ten grondslag gelegd en geconstateerd dat de te treffen maatregelen kosteneffectief zijn en derhalve van Oiltanking kunnen worden gevergd.
2.9.2. Paragraaf 2.11 van de NeR, betreffende de kosteneffectiviteit van milieumaatregelen, geeft indicatieve referentiewaarden voor de kosten die per kilo vermeden emissie redelijk worden geacht. Maatregelen die een gunstiger kosteneffectiviteit hebben dan de indicatieve referentiewaarde worden in beginsel als redelijk beschouwd en maatregelen met een ongunstiger kosteneffectiviteit worden in beginsel als onredelijk beschouwd, zo geeft de NeR aan. Daarbij wordt in de NeR aangetekend dat de kosteneffectiviteit slechts één van de criteria is waarop wordt getoetst of een maatregel wel of niet redelijk is. De NeR noemt als indicatieve referentiewaarde voor VOS € 4,60.
2.9.3. In de door het college bedoelde Nota van Toelichting staat vermeld dat de kosteneffectiviteit van maatregelen niet meer ter discussie staat bij maatregelen die op grond van de Regeling aanwijzing bbt-documenten als bbt zijn aangemerkt. In het deskundigenbericht wordt overwogen dat de BREF's niet eenduidig zijn over wat in dit geval als bbt is aan te merken. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat de kosten van concrete maatregelen om de emissies ten gevolge van daklandingen te beperken op brancheniveau reeds in de BREF's zijn afgewogen. Evenmin kan worden geoordeeld dat de kosteneffectiviteit van dergelijke maatregelen reeds in de NeR is afgewogen. De NeR biedt daarvoor geen aanknopingspunten. Dat in het onderhavige geval een stof wordt geëmitteerd waarvoor een minimalisatieverplichting geldt, betekent niet dat voor de afweging van de kosteneffectiviteit geen plaats is, maar wel dat daaraan een andere betekenis toekomt. In paragraaf 4.15 van de NeR staat vermeld dat wat betreft stoffen waarvoor een minimalisatieverplichting geldt met betrekking tot de kosten van de toe te passen maatregel geldt dat deze meer mogen bedragen dan standaard stand der techniek oplossingen. Dit geldt zowel voor de absolute kosten als de kosteneffectiviteit, aldus de NeR.
2.9.4. Aan het bestreden besluit ligt een globale kostenberekening ten grondslag. Oiltanking heeft een berekening gemaakt waaruit volgens haar volgt dat de noodzakelijke maatregelen niet kosteneffectief zijn en derhalve niet in redelijkheid van haar gevergd kunnen worden. Naar aanleiding van de berekeningen van Oiltanking heeft het college nadere berekeningen verricht, waarbij de methodiek van paragraaf 4.13 van de NeR is gevolgd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat, anders dan waarvan Oiltanking in haar berekeningen is uitgegaan, voor de kosteneffectiviteit niet de gemiddelde emissie van de afgelopen vijf jaar van alle activiteiten in de inrichting bepalend is, maar moet worden uitgegaan van de vergunde activiteiten. Daarbij moet naar het college heeft gesteld worden uitgegaan van het feitelijke volume van de nieuwe tanks, die groter zijn dan de bestaande tanks, en moet de emissie van de meest vluchtige stof, in dit geval benzine, worden beschouwd. Het college is er op grond van het handboek "Diffuse emissies en emissies bij op- en overslag, Handboek emissiefactoren", rapportagereeks MilieuMonitor nummer 14, maart 2004, van uitgegaan dat voor de VOS-emissie van de stof benzine geldt dat 2.148 kilo per daklanding wordt geëmitteerd. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college in dit opzicht onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd. In de NeR staat vermeld dat rekening wordt gehouden met de te verwachten opbrengsten van het teruggewonnen product, zodat het college daarmee terecht rekening heeft gehouden. Het college heeft de opbrengst geraamd op ruim € 84.000,00, waarbij de kosteneffectiviteit tussen € 3,56 en € 4,04 per kilo vermeden VOS-emissie ligt, hetgeen minder is dan de indicatieve referentiewaarde voor VOS € 4,60. In een nadere reactie van 18 juli 2011 heeft Oiltanking betwist dat er opbrengsten als door het college berekend zijn. Zij stelt geen eigenaar te worden van de opgevangen geëmitteerde stoffen, maar betoogt dat deze naar rato worden bijgemengd in de tanks van klanten. Wat daar ook van zij, met het college wordt geoordeeld dat de opgevangen stoffen een marktwaarde vertegenwoordigen, waarvan conform de rekenmethodiek van de NeR de opbrengst meegenomen dient te worden bij de berekeningen van de kosteneffectiviteit. In hetgeen Oiltanking heeft aangevoerd, bestaat, mede gelet op de omstandigheid dat een stof wordt geëmitteerd waarvoor een minimalisatieverplichting bestaat, geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het oog op de kosteneffectiviteit van de maatregelen die nodig zijn om aan de emissieconcentratiegrenswaarden te kunnen voldoen, deze grenswaarden konden worden gesteld.
2.9.5. Wat betreft de situatie in de branche is in het deskundigenbericht op grond van de door het college overgelegde vergunningen van branchegenoten van Oiltanking met een vergelijkbare bedrijfsvoering geconstateerd dat daarin dezelfde emissieconcentratiegrenswaarden voor VOS en benzeen zijn opgenomen. In de reactie op het deskundigenbericht heeft het college nog gesteld dat ook bij twee andere branchegenoten emissies ten gevolge van daklandingen worden afgevangen door dvi's. Geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat gelet op de situatie in de branche het college aanleiding had moeten zien om andere emissieconcentratiegrenswaarden voor te schrijven. Het betoog faalt.
Energieverbruik
2.10. Voor zover Oiltanking heeft betoogd dat, gelet op de gevolgen die de door het college voorgeschreven emissieconcentratiegrenswaarden heeft voor het energieverbruik van de inrichting, deze niet in redelijkheid gesteld kon worden, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling acht de omvang van de gevolgen van het hogere energieverbruik die de door het college gestelde grenswaarde met zich zouden brengen, niet zodanig dat geconcludeerd moet worden dat, in afwijking van hetgeen uit de NeR voortvloeit, slechts hogere dan de door het college gestelde emissieconcentratiegrenswaarden kunnen worden aangemerkt als overeenkomend met toepassing van de beste beschikbare technieken.
Het betoog faalt.
Conclusie
2.11. Gelet op het vorenoverwogene is het beroep ongegrond.
2.12. Geen aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
w.g. Brink w.g. Van Heusden
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2011
163.