Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 15/6171
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 augustus 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. A.A. Vermeij,
en
het Drechtstedenbestuur, verweerder,
gemachtigde: A. Kleijn.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiseres met ingang van 1 juli 2015 aangepast naar de kostendelersnorm.
Bij besluit van 17 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juni 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en haar zoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiseres woont samen met haar echtgenoot, [echtgenoot] . [echtgenoot] was in het bezit van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, maar deze is ingetrokken per 13 juni 2007. Tevens is [echtgenoot] ongewenst verklaard. Tegen beide besluiten staan geen rechtsmiddelen meer open. De president van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft op 4 maart 2010 ten aanzien van [echtgenoot] een interim measure getroffen en de Nederlandse Staat verboden [echtgenoot] uit te zetten. Deze interim measure duurt tot op heden voort, zo heeft eiseres ter zitting verklaard.
1.2.
Tot 1 januari 2015 ontving eiseres een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande ouder met een gemeentelijke toeslag van 20%. Vanwege de invoering van de kostendelersnorm heeft verweerder bij het primaire besluit met ingang van 1 juli 2015 de uitkering van eiseres vastgesteld op 50% van het wettelijk minimumloon.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Op grond van de Pw wordt [echtgenoot] met ingang van 1 juli 2015 aangemerkt als een niet‑rechthebbende partner, die (echter) wel meetelt voor de kostendelersnorm.
3.1.
Eiseres voert aan dat [echtgenoot] op grond van artikel 11, derde lid, aanhef en onder b, van de Pw aan een Nederlander moet worden gelijkgesteld. De interim measure levert volgens eiseres rechtmatig verblijf op zoals bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Bovendien kan [echtgenoot] , zodra zijn ongewenstverklaring wordt opgeheven, verzoeken de intrekking van zijn vergunning te heroverwegen. Om die reden kan niet gezegd worden dat de intrekking van zijn verblijfsvergunning onherroepelijk vaststaat. Hierdoor voldoet [echtgenoot] aan de voorwaarden van artikel 1 van het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Pw, IOAW en IOAZ (Gelijkstellingsbesluit).
3.2.
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Gelijkstellingsbesluit wordt voor zover hier van belang - voor de toepassing van de Pw met een Nederlander gelijk gesteld de vreemdeling die bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen intrekking van de toelating.
Op grond van het tweede lid van dit artikel eindigt deze gelijkstelling zodra:
a. onherroepelijk op het bezwaar of het beroep is beslist, of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vw 2000 of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.
Op grond van het tweede lid van dit artikel eindigt deze gelijkstelling zodra:
a. onherroepelijk op het bezwaar of het beroep is beslist, of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vw 2000 of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.
3.3.
Op het beroep van [echtgenoot] tegen de intrekking van zijn verblijfvergunning is onherroepelijk beslist, zodat een eventuele gelijkstelling is geëindigd op grond van artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van het Gelijkstellingsbesluit. Dat [echtgenoot] in afwachting is van een beslissing van het EHRM over de rechtmatigheid van een eventuele uitzetting doet niet af aan de onherroepelijkheid van de intrekking van zijn verblijfsvergunning. Verweerder heeft hem dan ook terecht als niet-rechthebbende partner aangemerkt.
3.4.
De beroepsgrond faalt.
4.1.
Subsidiair betoogt eiseres dat, ook als [echtgenoot] een niet-rechthebbende partner is, de kostendelersnorm van artikel 22a van de Pw buiten toepassing moet blijven gelet op artikel 24 van de Pw. Eiser doet hierbij een beroep op de uitspraak van de Rechtbank Oost‑Brabant van 1 februari 2016 (ECLI:NL:RBOBR:2016:364).
Op grond van artikel 22a, eerste lid, van de Pw, zoals luidend ten tijde hier van belang, is de norm per kalendermaand indien belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft ((40% + A x 30%) / A x B). Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm.
Artikel 22a, derde lid, aanhef en onder a, van de Pw, zoals dat gold ten tijde hier van belang, bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op de belanghebbende die gehuwd is en die niet met een of meer andere meerderjarige personen dan de echtgenoot in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, tenzij die echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft.
Artikel 24 van de Pw, zoals dat gold ten tijde hier van belang, bepaalt dat indien een van de gehuwden geen recht op algemene bijstand heeft, voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk is aan de norm die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.
4.2.
De rechtbank stelt vast dat op de situatie van eiseres zowel artikel 22a, derde lid, aanhef en onder a, van de Pw als artikel 24 van deze wet van toepassing is. Nu toepassing van artikel 22a, derde lid, aanhef en onder a, van de Pw leidt tot een lagere uitkering dan toepassing van artikel 24 van de Pw, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag welke van deze twee bepalingen moet worden toegepast. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
4.3.
Met ingang van 1 januari 2015 heeft de Pw de tot dan toe geldende Wet werk en bijstand (Wwb) vervangen. De in artikel 22a van de Pw opgenomen kostendelersnorm bestond nog niet onder de Wwb. Artikel 24 is daarentegen ongewijzigd vanuit de Wwb overgenomen in de Pw.
4.4.
In de Memorie van Toelichting op de Pw is vermeld dat in de situatie dat een van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand (artikel 24 van de Wwb), de partner zonder recht op bijstand wel meetelt voor het aantal personen dat hoofdverblijf heeft in dezelfde woning en voor de desbetreffende normhoogte van de kostendelersnorm (Kamerstukken II, 2013-2014, 33801, nr. 3, blz. 7). Het was dus de bedoeling van de wetgever de kostendelersnorm (ook) van toepassing te laten zijn op gehuwden met een niet‑rechthebbende echtgenoot.
Per 1 januari 2016 heeft de wetgever artikel 24 van de Pw aangepast en artikel 22a, derde lid, aanhef en onder a, van de Pw geschrapt om te verduidelijken welke norm van toepassing is als er sprake is van gehuwden van wie één echtgenoot niet-rechthebbende is. In het gewijzigde artikel 24 van de Pw heeft de wetgever aangesloten bij het principe van de kostendelersnorm door te regelen dat bij gehuwden waarvan een echtgenoot niet‑rechthebbende is (en geen sprake is van kostendelende medebewoners) de norm voor de rechthebbende gelijk is aan 50% van de gehuwdennorm. In de Memorie van Toelichting op deze wetswijziging is vermeld dat per abuis de norm in dit soort gevallen nog niet in overeenstemming was gebracht met het principe van de kostendelersnorm, ondanks dat dit wel de bedoeling was (Kamerstukken II, 2014-2015, 34273, nr. 3, blz. 26).
4.5.
Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat het conflicteren van de artikelen 24 en 22a, derde lid, aanhef en onder a, van de Pw, zoals deze golden ten tijde van het bestreden besluit, een omissie van de wetgever is geweest. De bedoeling van de wetgever is duidelijk, namelijk dat de in 2015 ingevoerde kostendelersnorm ook van toepassing is in het geval van een niet-rechthebbende echtgenoot. Gelet hierop en gezien het algemene uitgangspunt dat bij conflicterende wetgeving in beginsel de meest recente wetsbepaling voorgaat omdat deze geacht wordt (en gelet op 4.4 ook in dit geval geacht kan worden) de (actuele) bedoeling van de wetgever het beste te weerspiegelen, heeft verweerder terecht toepassing gegeven aan artikel 22a, derde lid, aanhef en onder a, van de Pw toepassing en niet aan artikel 24 van de Pw. De rechtbank volgt de door eiseres ingeroepen uitspraak van 1 februari 2016 van de rechtbank Oost‑Brabant dan ook niet.
4.6.
De beroepsgrond faalt.
5.1.
Eiseres betoogt verder dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten haar bijstandsuitkering op grond van artikel 18, eerste lid, van de Pw af te stemmen op haar persoonlijke omstandigheden.
5.2.
Verweerder is op grond van artikel 18 van de Pw gehouden de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de Pw, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging dan wel een verhoging van de bijstand slechts plaats in zeer bijzondere situaties (zie de uitspraak van de CRvB van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015: 2492).
5.3.
De door eiseres naar voren gebrachte omstandigheden leveren naar het oordeel van de rechtbank geen zeer bijzondere situatie op die afstemming van de bijstand in de vorm van een verhoging rechtvaardigt. De wetgever heeft de situatie waarin personen zoals eiseres verkeren onder ogen gezien en heeft er bewust voor gekozen de kostendelersnorm ook in deze situatie toe te passen. De beroepsgrond faalt.
6. De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Van strijd met dit beginsel kan op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb geen sprake zijn als het bestreden besluit voortvloeit uit een afweging die de wetgever bewust heeft gemaakt. Deze situatie doet zich hier voor.
7.1.
Tot slot voert eiseres aan dat toepassing van de kostendelersnorm achterwege moet blijven omdat de in het bestreden besluit gegeven toepassing aan artikel 22a, derde lid, van de Pw in strijd is met verschillende bepalingen van internationaal recht. De hoogte van de uitkering voldoet niet aan de minimumnormen zoals bedoeld in artikel 13 van het Europees Sociaal Handvest (ESH). Daarnaast is toepassing van de kostendelersnorm niet in overeenstemming met de menselijke waardigheid zoals beschermd door artikel 34, derde lid, van het ESH. Ook meent eiseres dat het bestreden besluit een schending van artikel 8 van Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) oplevert omdat het bestreden besluit eiseres en [echtgenoot] dreigt uit elkaar te drijven. Verweerder heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom het beroep van eiseres op bepalingen uit internationale verdragen niet opgaat.
7.2.
Verweerder moet op grond van artikel 94 van de Grondwet (Gw), indien en voor zover dat wordt aangevoerd, nagaan of de wettelijke voorschriften waarop hij zijn besluit baseert in strijd zijn met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. In het verweerschrift heeft verweerder dit weliswaar onderkend, maar desondanks heeft hij bewust geen onderzoek gedaan naar deze argumenten van eiseres en is hij daar niet inhoudelijk op ingegaan. De beroepsgrond slaagt in zoverre.
7.3.
De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Gelet op artikel 8:41a van de Awb en nu eiseres wenst dat de rechtbank deze beroepsgrond inhoudelijk beoordeelt in plaats van de zaak terug te wijzen naar verweerder, zal de rechtbank het geschil tussen partijen definitief beslechten. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven en overweegt hiertoe als volgt.
Gelet op artikel 8:41a van de Awb en nu eiseres wenst dat de rechtbank deze beroepsgrond inhoudelijk beoordeelt in plaats van de zaak terug te wijzen naar verweerder, zal de rechtbank het geschil tussen partijen definitief beslechten. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven en overweegt hiertoe als volgt.
7.4.
Uit vaste rechtspraak van de CRvB (bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juni 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AP4680) volgt dat toetsing aan bepalingen van het ESH slechts mogelijk is indien het gaat om in de artikelen 93 en 94 van de Gw bedoelde bepalingen, namelijk artikelen die naar hun inhoud eenieder kunnen verbinden. Artikel 13 en artikel 34, derde lid, van het ESH kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet als dergelijke bepalingen worden aangemerkt. Zij bevatten algemeen omschreven sociale doelstellingen waaruit geen onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht in de vorm van een (afdwingbare) aanspraak op bijstand valt te ontlenen. Het betoog van eiseres kan om die reden al niet slagen.
7.5.
Het betoog dat verweerders besluitvorming in strijd is met artikel 8 van het EVRM slaagt evenmin. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit tot gevolg heeft dat zij niet langer in gezinsverband kan samenleven met [echtgenoot] . Een jaar na de ingangsdatum van het primaire besluit is het gezin nog bijeen. Eiseres heeft niet met controleerbare gegevens aannemelijk gemaakt dat een onhoudbare financiële situatie is ontstaan of dreigt te ontstaan, ook nu ter zitting is gebleken dat sommige van de thuiswonende kinderen een bijdrage leveren aan het gezinsinkomen. Reeds hierom geeft wat eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit een inmenging vormt in het recht van eiseres op respect voor haar gezinsleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 45,- aan haar vergoeden.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. Het bedrag van deze kosten stelt de rechtbank vast op € 992,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 45,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzitter, en mr. C.A. Schreuder en mr. A. van Luijck, leden, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 augustus 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.