Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 15/4097
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. A.C. Ranke,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats], verweerder,
gemachtigde: mr. J. Bootsma.
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres onder voorwaarden toestemming verleend voor de verhuur van twee lokalen van de school [naam school] (de school).
Bij besluit van 26 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [naam] en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en J. Bos.
Overwegingen
1. De school, waarvan eiseres het bevoegd gezag is, is gevestigd in een vóór 2006 gebouwd schoolgebouw aan [adres] en in drie geschakelde ‘schoolwoningen’ aan [adres] te [plaats] . Eiseres heeft het schoolgebouw van verweerder in eigendom overgedragen gekregen, voor zolang het als school wordt gebruikt. Verweerder is eigenaar van de drie schoolwoningen. Eiseres wilde twee lokalen van het schoolgebouw aan kinderopvangorganisatie [naam] verhuren en heeft daarvoor de benodigde toestemming aan verweerder gevraagd. Bij het primaire besluit heeft verweerder deze toestemming onder voorwaarden verleend. Deze voorwaarden bestonden er uit dat eiseres een vergoeding aan verweerder betaalt van € 10.512,00 per lokaal per jaar en dat de toestemming geldt voor een periode tot 1 april 2015.
2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar slechts gegrond verklaard voor zover dat was gericht tegen de periode waarvoor de toestemming is verleend. Die periode is komen te vervallen. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de financiële voorwaarde die aan de toestemming tot verhuur is verbonden voldoet aan de in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) daaraan gestelde eisen. De totale extra kosten voor verweerder vanwege de realisatie van en verhuur voor kinderopvang en buitenschoolse opvang in de school bedraagt € 17.056,50 per lokaal per jaar. Daaronder vallen ook de kosten vanwege de aankoop van de schoolwoningen, omdat daarmee in de extra ruimtebehoefte wordt voorzien om ook kinderopvang, buitenschoolse opvang en een peuterspeelzaal in het gebouw te realiseren. Verweerder brengt slechts een gedeelte van deze extra kosten in rekening bij eiseres, namelijk € 10.512,00 per lokaal per jaar. Dit bedrag is vastgelegd in de beleidsregels voor verhuur van ruimte in schoolgebouwen.
3. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1986) voert zij daartoe aan dat verweerder haar ten onrechte het genoten voordeel van de verhuur ontneemt en niet voldoet aan de voorwaarde dat de hoogte van het gevraagde bedrag rechtstreeks gerelateerd dient te zijn aan de extra kosten of het verlies van inkomsten voor verweerder. Verweerder baseert de kosten voor verhuur ten onrechte op een bedrag per lokaal waarbij uitgegaan wordt van gemiddelde kosten voor een schoolgebouw. Voor zover wordt uitgegaan van de daadwerkelijke kosten stelt eiseres dat verweerder bij de berekening daarvan ten onrechte de aankoop van de schoolwoningen heeft meegenomen, nu deze lokalen niet zijn gebouwd ten behoeve van kinderopvang en buitenschoolse opvang. In 2004 had de school op basis van de prognoses reeds recht op twee permanente lokalen voor leerlingen van de eigen school. Voorts voert eiseres aan dat verweerder alleen voor één lokaal kosten heeft moeten maken, te weten de verbouwingskosten voor het mogelijk maken van een kinderdagverblijf.
4.1.
Op grond van artikel 107 van de Wet op het primair onderwijs (de WPO) is het college bevoegd een gedeelte van een gebouw of terrein dat tijdelijk of gedurende een gedeelte van de dag niet nodig zal zijn voor de daar gevestigde school, gedurende die tijd als huisvesting voor een andere school, voor ander uit de openbare kas bekostigd onderwijs niet zijnde basisonderwijs, of voor educatie als bedoeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs dan wel voor andere culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden te bestemmen.
Op grond van artikel 108, eerste lid, van de WPO kan het bevoegd gezag een gedeelte van een gebouw in gebruik geven ten behoeve van uit de openbare kas bekostigd onderwijs, dan wel voor andere culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden. Voor zover niet nodig voor uit de openbare kas bekostigd onderwijs, kan het bevoegd gezag een gedeelte van het gebouw verhuren aan een derde, voor zover het gehuurde niet bestemd zal zijn als woon- of bedrijfsruimte in de zin van de vijfde en zesde afdeling van titel 4 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Indien het niet een door de gemeente in stand gehouden school betreft, is voor verhuur toestemming van het college vereist.
Op grond van het tweede lid eindigt de ingebruikgeving of verhuur ingevolge het eerste lid: a. indien burgemeester en wethouders gebruik maken van hun bevoegdheid op grond van artikel 107 zonder dat enige schadeplicht ontstaat, of
b. indien het in gebruik gegeven dan wel verhuurde deel nodig is voor gebruik door de eigen school.
4.2.
Het door verweerder gevoerde beleid is neergelegd in de beleidsregels voor verhuur van ruimte in schoolgebouwen van 28 maart 2011 (de beleidsregels). Op grond hiervan verbindt het college voorwaarden aan de verhuur met betrekking tot tijdslimiet, een doorberekening van de huurprijs, veiligheid en andere aspecten. De te betalen huur is gebaseerd op een kostendekkend huurtarief. Dat tarief bestaat uit de gemiddelde kapitaallasten die de gemeente draagt, berekend over alle bestaande schoolgebouwen: rente, afschrijving, onderhouds- en reparatiekosten, verzekeringskosten, zakelijke lasten, belastingen en beheerkosten. Er wordt voor bestaande schoolgebouwen, gebouwd vóór 2006, een uniform huurtarief per m2 gehanteerd. Dit tarief is berekend door de totale stichtingskosten en beheerskosten van alle schoolgebouwen in de gemeente te delen over het totale aantal lokalen. De te betalen huur wordt berekend per schoollokaal.
5. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is verweerder in beginsel bevoegd om zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag een financiële voorwaarde te verbinden aan een toestemming als bedoeld in artikel 108, eerste lid van de WPO, nu de WPO zich niet uitdrukkelijk daartegen verzet. Deze bevoegdheid komt verweerder uitsluitend toe indien aan nader genoemde voorwaarden is voldaan. Ten eerste dient te blijken dat de bijdrage in de stichtingskosten die het schoolbestuur op grond van de financiële voorwaarde aan de gemeente moet betalen ten goede komt aan onderwijshuisvesting. Verder dient de hoogte van het gevraagde bedrag rechtstreeks gerelateerd te zijn aan de extra kosten of het verlies van inkomsten voor de gemeente die de toestemming voor het verhuren van een deel van het schoolgebouw aan een organisatie voor buitenschoolse opvang met zich brengt. Niet kan worden aanvaard dat het zonder wettelijke grondslag opgelegde financiële voorschrift feitelijk het karakter krijgt van een belastingheffing, dan wel van ontneming van door de verhuur genoten voordeel. Bij wijze van voorbeeld van deze vaste rechtspraak noemt de rechtbank, naast de door eiseres genoemde uitspraak van 4 juni 2014, de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK0803).
6. Tussen partijen is in geschil of de hoogte van de door verweerder gevraagde huurvergoeding voldoet aan de in de rechtspraak gestelde voorwaarde dat die rechtstreeks gerelateerd dient te zijn aan de extra kosten of het verlies van inkomsten voor verweerder die de toestemming voor het verhuren van de twee lokalen met zich brengt.
7. Ten eerste dient te worden beoordeeld of de kosten die met de schoolwoningen zijn gemoeid kunnen worden aangemerkt als extra kosten of het verlies van inkomsten voor verweerder als hiervoor genoemd. De rechtbank is van oordeel dat dat niet het geval is en overweegt daartoe het volgende. Het idee achter het mogelijk maken van verhuur van leegstaande lokalen is dat er geen leegstand hoeft te zijn. Verhuur van een lokaal is dus pas aan de orde als er een ruimte is die de school niet, of gedurende een deel van de dag niet nodig heeft. Indien verweerder van mening is dat er geen sprake van leegstand is, dan kan geen toestemming voor verhuur worden verleend. Indien wel sprake is van leegstand, omdat de schoolwoningen bij de beschikbare ruimte worden betrokken, kunnen de kosten die gemoeid zijn geweest met de aankoop van deze schoolwoningen niet als rechtstreekse kosten die de verhuur van de lokalen met zich brengt worden aangemerkt. De vraag of de schoolwoningen zijn aangekocht om ruimte te creëren voor kinderopvang, zoals verweerder stelt, of omdat behoefte aan klaslokalen bestond, zoals eiseres aanvoert, is daarbij niet relevant en laat de rechtbank dan ook onbeantwoord. Verweerder is immers niet verplicht huisvesting voor kinderopvang in de school mogelijk te maken. Ook indien verweerder de schoolwoningen heeft aangekocht om ruimte te creëren voor kinderopvang, buitenschoolse opvang en een peuterspeelzaal, dient die keuze voor rekening van verweerder te blijven. Gelet hierop is er geen sprake van een zodanig rechtstreeks verband tussen de kosten voor aankoop en exploitatie van de schoolwoningen en de verhuur van twee lokalen aan de kinderopvang dat zij bij de bepaling van de huurvergoeding betrokken kunnen worden. Dit betekent dat verweerder deze kosten, bestaande uit € 10.568,00 aan kapitaallasten en € 2.000,00 aan exploitatiekosten niet in de vorm van een huurvergoeding als voorwaarde aan de verleende toestemming kan verbinden.
8.1.
Gelet op het hiervoor overwogene en de hoogte van de hierna te beoordelen vergoeding voor de verbouwingskosten, waarvan het door verweerder opgevoerde bedrag lager is dan het door verweerder in het beleid gehanteerde bedrag, zal de rechtbank vervolgens het door verweerder gevoerde beleid beoordelen.
8.2.
In de beleidsregels hanteert verweerder een uniforme huurvergoeding van € 10.512,00 per lokaal per jaar. Dit bedrag is gebaseerd op een gemiddelde kostprijs per m2 voor een lokaal in een schoolgebouw van vóór 2006. De rechtbank is van oordeel dat deze wijze van berekenen van de huurvergoeding niet in overeenstemming is met de door de in de rechtspraak van de Afdeling gestelde voorwaarde dat de hoogte van de huurvergoeding rechtstreeks gerelateerd moet zijn aan de extra kosten of het verlies aan inkomsten van het desbetreffende schoolgebouw. Daaraan doet niet af dat de uniforme huurvergoeding mogelijk tot stand gekomen is in overleg met alle bevoegd gezagen en kinderopvangorganisaties. Gelet hierop wordt het door verweerder gevoerde beleid niet redelijk geacht en dient toepassing daarvan achterwege te blijven.
9.1.
Wat betreft de verbouwingskosten die in 2011 zijn gemaakt voor de verbouwing van een of twee lokalen in het schoolgebouw teneinde deze geschikt te maken voor kinderopvang is tussen partijen niet in geschil dat deze kosten als extra kosten voor verweerder zijn aan te merken die de toestemming voor het verhuren van de twee lokalen met zich brengt en dus als voorwaarde in de vorm van een huurvergoeding aan de verhuur van de twee lokalen kunnen worden verbonden. Of die kosten nu voor de verbouw van twee lokalen zijn gemaakt, of voor één lokaal en het bereikbaar maken van de natte hoek, zoals eiseres aanvoert, is daarbij niet van belang, nu niet in geschil is dat voldaan wordt aan de voorwaarde dat de verhuur van de twee lokalen deze kosten met zich brengt. De rechtbank acht het in strijd met de goede procesorde om de eerst ter zitting door eiseres aangevoerde betwisting van de hoogte van de verbouwingskosten bij haar beoordeling te betrekken. Van de door eiseres gestelde noviteiten ten aanzien van de verbouwingskosten is immers geen sprake. De onderbouwing van de door verweerder opgegeven verbouwingskosten is al in een eerder stadium van de procedure, in ieder geval reeds in de bezwaarfase, aan eiseres kenbaar gemaakt.
9.2.
Het hiervoor overwogene houdt in dat de verbouwingskosten van € 99.815,- als huurvergoeding aan de toestemming van de verhuur van de twee lokalen kunnen worden verbonden. Volgens het gemeentelijk afschrijfbeleid zou de huurvergoeding op basis van een afschrijftermijn van 15 jaar (type afschrijving annuïteit, rentepercentage 4% conform het gemeentelijk afschrijfbeleid) bestaan uit jaarlijkse kapitaallasten van € 8.977,00. Dit komt neer op een huurvergoeding van € 4.488,50 per lokaal per jaar.
10. Nu niet alle kosten die verweerder bij de vaststelling van de huurvergoeding in aanmerking heeft genomen als rechtstreekse kosten in de zin van de rechtspraak van de Afdeling kunnen worden aangemerkt, is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Gelet daarop is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet aanleiding het geschil finaal te beslechten door met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen en deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen besluit. De bedenkingen die verweerder daartegen ter zitting heeft geuit, omdat verweerder in geval van gegrondverklaring van het beroep wellicht zal besluiten geen toestemming aan eiseres te verlenen om tot verhuur van de lokalen over te gaan, onderschrijft de rechtbank niet nu die uitsluitend betrekking kunnen hebben op de toekomst en op eventuele nieuwe besluitvorming.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, bepaalt dat aan eiseres toestemming wordt verleend voor de verhuur van twee lokalen van de school onder de voorwaarde dat eiseres als huurvergoeding een bedrag van € 4.488,50 per lokaal per jaar aan verweerder betaalt en bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 331,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.984,- te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en mr. M.C. Snel-van den Hout, leden, in aanwezigheid van mr. J.J. van Giezen-Groenewoud, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.