Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 15/3450
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2015 in de zaak tussen
[eiseres], wonende te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. R.H.P. Feiner,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. M.C. Rolle.
Procesverloop
Bij een op 26 mei 2015 verzonden besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de brief van 20 februari 2015 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 oktober 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. drs. E. Hendriks en A.H.J. Francken MSc.
Overwegingen
1. Bij brief van 20 februari 2015 (de brief) heeft de voorzitter van het Jeugdbeschermingsplein (van Rotterdam) aan de ouders van [het kind] (het kind) het volgende meegedeeld:
“Wijkteam Oude Noorden, Mevrouw M. Stok, maakt zich ernstig zorgen over uw kind(eren) en heeft dit het Jeugdbeschermingsplein gemeld. De zorgen gaan over de ontwikkeling en mogelijk ook over de veiligheid van [het kind] . Op 19-2-2015 hebben wij de melding op het Jeugdbeschermingsplein besproken en ook wij maken ons zorgen over [het kind] .
U krijgt daarom een contactpersoon van het Jeugdbeschermingsplein toegewezen. Deze gaat u helpen om de opvoedingsituatie van [het kind] te verbeteren. Deze hulpverlening is niet meer vrijblijvend, daar zijn onze zorgen te ernstig voor. Wij adviseren u dus dringend om mee te werken.
Wat kunt u verwachten?
Uw contactpersoon neemt binnen vijf werkdagen contact met u op. Uw contactpersoon werkt bij de Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond.
U kunt ook zelf bellen, bijvoorbeeld als u vragen heeft of als u zich zorgen maakt. U kunt uw contactpersoon bereiken via het telefoonnummer 010-2330000.
Uw contactpersoon maakt samen met u en uw gezin een plan om ervoor te zorgen dat de opvoedingssituatie van uw kind verbetert. In het plan staat met welke hulpverleners jullie gaan samenwerken.
U bent als ouder(s) of verzorger(s) in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor de veiligheid en ontwikkeling van uw kind(eren). Soms kan het echter nodig zijn dat u daar professionele hulp bij krijgt. In uw geval is dat zo. Wij hopen samen met u de zorgen rondom uw kind(eren) weg te nemen.”
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard omdat de brief geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zou zijn. Daartoe is - samengevat - overwogen dat in de brief eiseres dringend is geadviseerd, maar niet is verplicht, om mee te werken aan verbetering van de opvoedingssituatie van het kind met de hulp van de contactpersoon die door het Jeugdbeschermingsplein in het kader van een drangaanpak is aangewezen. De brief houdt daarom geen publieksrechtelijke rechtshandeling in en is niet op rechtsgevolg gericht, terwijl een drangaanpak niet kan worden gezien als een verleningsbeschikking jeugdhulp.
3. Eiseres betoogt in beroep - samengevat - dat de brief wel een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. Eiseres meent dat de brief een besluit is als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet dan wel een verleningsbeschikking als bedoeld in artikel 5 in Pro samenhang met de artikelen 1 en 6 van de Verordening Jeugdhulp Rotterdam 2015 (Verordening). Met de brief vindt de rechtsvaststelling plaats dat er opgroei- en opvoedproblemen zijn in de zin van (artikel 1.1. van) de Jeugdwet. Daarnaast stelt eiseres dat zij niet is betrokken bij de besluitvorming en dat zij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar.
De rechtbank oordeelt als volgt.
4.1.
Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt: “Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.”
In artikel 1.1 van de Jeugdwet wordt onder jeugdhulp, voor zover hier van belang, onder meer verstaan “ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of adoptiegerelateerde problemen.”
Artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet luidt: “Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.”
Artikel 3.2 van de Jeugdwet luidt:
“1. Een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering wordt uitsluitend uitgevoerd door een gecertificeerde instelling.
2. Een gecertificeerde instelling biedt geen jeugdhulp aan.”
Artikel 3, eerste lid, van de Verordening luidt: “Jeugdigen en ouders met een hulpvraag kunnen het college verzoeken om toeleiding naar een overige voorziening of toekenning van een door het college bij besluit te verlenen individuele voorziening.”
Artikel 5, eerste lid, van de Verordening luidt: “Het college kent een individuele voorziening toe voor zover in het voor akkoord ondertekende onderzoeksverslag, gespreksverslag of ondersteuningsplan, wordt vastgesteld dat de jeugdige:
a. op eigen kracht of met zijn ouders of andere personen uit zijn naaste omgeving geen oplossing voor zijn hulpvraag kan vinden;
b. geen oplossing kan vinden voor zijn hulpvraag door, al dan niet gedeeltelijk, gebruik te maken van een overige voorziening, of
c. geen oplossing kan vinden voor zijn hulpvraag door, al dan niet gedeeltelijk, gebruik te maken van een andere voorziening.”
Artikel 6, eerste en tweede lid, luiden:
“1. In de beschikking tot verstrekking van een individuele voorziening wordt in ieder geval aangegeven of de voorziening in natura of als pgb wordt verstrekt.
2. Bij het verstrekken van een voorziening in natura wordt in de beschikking in ieder geval vastgelegd:
a. welke de te treffen voorziening en het beoogde resultaat hiervan is;
b. wat de ingangsdatum en de uitvoeringsperiode van de verstrekking is;
c. welke gecontracteerde of gesubsidieerde aanbieder van jeugdhulp de voorziening verstrekt, en indien van toepassing;
d. welke andere voorzieningen relevant zijn of kunnen zijn.’
4.2.
In de geschiedenis van de totstandkoming van de Jeugdwet (memorie van toelichting, 33684, nr. 3, blz. 66) is onder meer overwogen dat onderscheid kan worden gemaakt tussen vrij toegankelijke en niet vrij toegankelijke voorzieningen. “Ten aanzien van voorzieningen die de gemeente vrij aanbiedt aan haar inwoners, is geen individueel besluit nodig. Voor zover het echter niet vrij toegankelijke voorzieningen betreft, zal daarover door (of namens) de gemeente een besluit genomen moeten worden. Tegen dit besluit staan bezwaar en beroep open.” Dit stelsel ligt besloten in de Jeugdwet en de Verordening en wordt wel aangeduid als het vrijwillige kader van de hulpverlening, die wordt verleend door een jeugdhulpaanbieder onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders.
Daarnaast onderscheidt de Jeugdwet het zogenoemde gedwongen kader van niet-vrijwillige hulpverlening, bestaande in een kinderbeschermingsmaatregel die, na onderzoek door de raad voor de kinderbescherming, wordt uitgevoerd door een gecertificeerde instelling.
5. In beroep is allereerst aan de orde de vraag of de brief is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat de brief aan eiseres niet duidelijk vermeldt wat de gevolgen zijn indien eiseres geen gebruik wenst te maken van de haar aangeboden hulp. Deze omissie verdraagt zich moeilijk met eisen die uit een oogpunt van transparantie en voorlichting aan een bestuursorgaan kunnen worden gesteld. De omstandigheid, zoals verweerder ter zitting heeft verklaard, dat eiseres ook anderszins (mondeling en schriftelijk) van informatie zou zijn voorzien, welke informatie overigens in het dossier ontbreekt, doet er niet aan af dat de brief waarin de drangaanpak is neergelegd die informatie amper bevat.
6.2.
Vorenstaande laat echter onverlet dat van een publiekrechtelijke rechtshandeling eerst sprake kan zijn indien een extern rechtsgevolg in het leven wordt geroepen, hetgeen inhoudt dat rechten, aanspraken of verplichtingen worden vastgesteld, gewijzigd of opgeheven, dan wel dat een bevoegdheid of een status wordt vastgesteld, gewijzigd of opgeheven. Met de brief is dat niet het geval. Het aanwijzen van een contactpersoon brengt geen rechtsgevolg tot stand. Dit geldt evenzeer voor de mededeling dat er zorgen zijn over de ontwikkeling en mogelijk ook over de veiligheid van het kind en voor de mededeling dat professionele hulp nodig is. De mededelingen in de brief dat de contactpersoon met de ouders een plan zal maken, waarin staat met welke hulpverleners zal worden samengewerkt, kan evenmin als een rechtsgevolg worden aangemerkt, nu in de brief tevens is meegedeeld dat sprake is van een advies. De brief vermeldt voorts dat zorgen over de minderjarige dermate groot zijn, dat de hulpverlening niet meer vrijblijvend is. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat ook uit deze mededeling geen verplichtingen voortvloeien voor eiseres; eiseres kan besluiten om niet mee te werken en daar worden dan geen (sanctionerende) maatregelen aan verbonden. Het feit dat eiseres in de brief dringend wordt geadviseerd mee te werken ontneemt aan de mededeling niet het karakter van advies. De omstandigheid dat eiseres, naar zij stelt, niet is betrokken bij enige besluitvorming kan, wat daar verder ook van zij, evenmin leiden tot de conclusie dat een rechtsgevolg aanwezig moet worden geacht.
6.3.
De omstandigheid dat de contactpersoon werkzaam is bij een gecertificeerde instelling brengt als zodanig niet met zich dat een rechtsgevolg intreedt, nu daarmee van een kinderbeschermingsmaatregel nog geen sprake is.
6.4.
De brief kan voorts niet worden aangemerkt als een beschikking waarbij jeugdhulp wordt toegekend, nu het enkele aanwijzen van een contactpersoon niet als jeugdhulp kan worden aangemerkt en overigens een nadere omschrijving van de voorziening, zoals bedoeld in artikel 6 van Pro de Verordening, ontbreekt.
6.5.
Dat eiseres de brief mogelijk als intimiderend heeft ervaren, kan niet tot een ander oordeel leiden, nu dit een feitelijk gevolg is van de brief en niet een daarmee beoogd rechtsgevolg. Dit geldt evenzeer voor mogelijke andere feitelijke gevolgen die de brief, of het handelen van de contactpersoon, mede gelet op het gebrek aan daarin opgenomen voorlichting over haar rechtspositie, voor eiseres heeft gehad.
6.6.
Ook in de geschiedenis van de totstandkoming van de Jeugdwet zijn geen aanknopingspunten te vinden voor de stelling dat de zogenoemde drangaanpak een voorziening is die moet worden toegekend op grond van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe wijst de rechtbank erop dat in de memorie van toelichting bij de Jeugdwet (33684, nr. 3, blz. 35) onder meer het volgende is overwogen: “Het wetsvoorstel wil nadrukkelijk bevorderen dat de raad voor de kinderbescherming al in een eerder stadium kan meedenken op casus-niveau, waarbij de hulp gericht is op het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het probleemoplossend vermogen van gezin en omgeving. Dit kan in sommige gevallen zelfs de noodzaak van een kinderbeschermingsmaatregel voorkomen. Ook wil het wetsvoorstel de ruimte vergroten om een gezinsvoogdijmedewerker, werkzaam bij een gecertificeerde instelling, nog voordat een kinderbeschermingsmaatregel is uitgesproken in te zetten, met als doel ouders te bewegen – al dan niet met zachte drang – tot vrijwillige medewerking. Dit bevordert de continuïteit van hulpverlening.” Hieruit kan worden afgeleid dat de wetgever de door verweerder met de brief uitgevoerde drangaanpak kennelijk in sommige gevallen als een aanvaardbare mogelijkheid heeft gezien, zij het een mogelijkheid die berust op vrijwillige medewerking. Hieruit kan niet worden afgeleid dat de wetgever met de Jeugdwet een voorziening heeft willen treffen waarbij de zogenoemde drangaanpak slechts mogelijk is op basis van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
7.1.
Gelet op hetgeen boven is overwogen is de brief niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft daarom het bezwaar tegen deze brief terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7.2.
De in de brief neergelegde drangaanpak beoogt onder meer hulp in het gedwongen kader te voorkomen. Daarnaast zijn er in het vrijwillige kader diverse hulpmogelijkheden. De Jeugdwet is op 1 januari 2015 in werking getreden. Ten tijde van de brief
(20 februari 2015) was nog geen sprake van een situatie dat de positie van de drangaanpak binnen het stelsel van de Jeugdwet zodanig duidelijk was dat er kennelijk geen twijfel over kon bestaan dat een bezwaar tegen de brief niet-ontvankelijk is, omdat de brief geen voor bezwaar vatbaar besluit is. Op grond hiervan heeft verweerder ten onrechte op de voet van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb afgezien van het horen van eiseres in bezwaar. In beroep is eiseres alsnog gehoord. De rechtbank acht aannemelijk dat eiseres door het niet horen in bezwaar niet is benadeeld. Hetgeen eiseres in beroep naar voren heeft gebracht geeft geen aanknopingspunten voor twijfel hieromtrent. De rechtbank kan het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb in stand laten.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, en mr. J. de Gans en mr. D. Brugman, leden, tevens kinderrechters, in aanwezigheid van J. van Mazijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.