Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
Zaaknummer: ROT 13/3681
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2015 in de zaak tussen
[eiser], te Amsterdam, eiser,gemachtigde: mr. I.P. Sigmond,
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2012 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de aanvraag van [aanvrager] van 24 april 2012 voor een exploitatievergunning voor de horecagelegenheid [naam] gevestigd aan de [adres], afgewezen op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, juncto artikel 7 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob).
Tegen dit besluit hebben [aanvrager] en eiser bij brief van 28 december 2012 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 8 januari 2013 (het primaire besluit 2), heeft verweerder de door [aanvrager] aangevraagde vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) voor de horecagelegenheid[naam] geweigerd op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob juncto artikel 27, derde lid, van de DHW.
Bij brief van 30 januari 2013 heeft eiser de gronden van het bezwaar, gericht tegen het primaire besluit 1, ingediend. Tevens heeft eiser op dezelfde gronden bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 2.
Bij besluit van 22 april 2013 (het bestreden besluit) zijn de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 4 juni 2013 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 4 juli 2013 ten aanzien van een gedeelte van het advies van het Bureau Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (het Bureau Bibob) van 20 augustus 2012 verzocht dat uitsluitend de rechter daarvan kennis zal mogen nemen.
Bij beslissing van 24 juni 2014 heeft de rechter-commissaris met toepassing van
artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist dat de beperkte kennisneming van het advies van het Bureau Bibob niet gerechtvaardigd is. Verweerder heeft hierop meegedeeld dat er geen bezwaar bestaat tegen het alsnog opnemen van het advies in het dossier.
artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist dat de beperkte kennisneming van het advies van het Bureau Bibob niet gerechtvaardigd is. Verweerder heeft hierop meegedeeld dat er geen bezwaar bestaat tegen het alsnog opnemen van het advies in het dossier.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2014. De zaak is gevoegd behandeld met de beroepen geregistreerd onder de zaaknummers ROT 13/5887 en
ROT 13/5891. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de zaken gesplitst voor het doen van uitspraak.
ROT 13/5891. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de zaken gesplitst voor het doen van uitspraak.
Overwegingen
1.
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of eiser is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de besluiten van verweerder om de door [aanvrager] aangevraagde exploitatievergunning en Drank- en Horecawetvergunning te weigeren.
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De rechtbank dient allereerst de vraag te beantwoorden of eiser is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de besluiten van verweerder om de door [aanvrager] aangevraagde exploitatievergunning en Drank- en Horecawetvergunning te weigeren.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. De primaire besluiten zijn weliswaar slechts gericht tot [aanvrager] en niet tot eiser, maar ten grondslag aan deze besluiten ligt het standpunt van verweerder dat het ernstige vermoeden bestaat dat eiser strafbare feiten heeft gepleegd. De rechtbank acht het aannemelijk dat de primaire besluiten eiser aldus in zijn eer en goede naam kunnen aantasten en hem dus ook rechtstreeks in zijn belang raken. Verweerder heeft eiser dus terecht in zijn bezwaren tegen de primaire besluiten ontvankelijk verklaard. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2011:BR2279.
2. Door verweerder is de vraag opgeworpen of eiser nog belang heeft bij de onderhavige procedure, nu gebleken is dat het pand aan de[adres]inmiddels aan een derde is verhuurd en aan die derde bij besluit van 11 oktober 2013 een exploitatie- en een Drank- en Horecawetvergunning voor de horecaonderneming [[x]]zijn verstrekt. De rechtbank is van oordeel dat in zoverre voor eiser geen belang meer bestaat bij een beoordeling van zijn beroep. Procesbelang kan nog wel aanwezig zijn als eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij schade heeft geleden. Eiser heeft ter zitting verklaard dat de overdracht van het pand aan de derde niet meer via hem is gegaan, maar rechtstreeks door de verhuurder. Omdat de gevraagde vergunningen aan [aanvrager] werden geweigerd, heeft hij gedurende acht à negen maanden de huur van het pand moeten (door)betalen, aldus eiser. Verweerder heeft desgevraagd verklaard dat het mogelijk is dat eiser vanwege huurachterstanden schade heeft geleden. Gelet hierop heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij door verweerders besluiten schade heeft geleden. Hierdoor is zijn procesbelang gegeven.
3. De rechtbank komt vervolgens toe aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil en overweegt daartoe het volgende.
4.1.
Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Het derde lid, aanhef en onder a, bepaalt dat voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, de mate van het gevaar wordt vastgesteld op basis van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven.
Het zevende lid bepaalt dat het bestuursorgaan, voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften kan verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wet Bibob - voor zover hier van belang - kan een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, door de burgemeester, voor zover het een krachtens het tweede lid aangewezen inrichting of bedrijf betreft, worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van die Wet.
Op grond van het derde lid - voor zover hier van belang – kan , voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, de burgemeester het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna het Bureau Bibob) om een advies vragen.
4.2.
Op grond van artikel 27, derde lid, van de Drank- en Horecawet kan een vergunning worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet Bibob.
Op grond van het vierde lid kan, voordat toepassing wordt gegeven aan het derde lid, het Bureau Bibob, bedoeld in artikel 8 van die Wet, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.
5. Eiser exploiteerde de horecaonderneming[[x]], gevestigd aan de [adres]. In 2011 heeft hij een kandidaat gezocht om de zaak over te nemen en deze gevonden in de persoon van [aanvrager]. De afspraak was dat [aanvrager] de horeca-inrichting gedurende een jaar van eiser zou pachten en daarna de gelegenheid zou krijgen de zaak te kopen voor een bedrag van € 7.500,-. In verband met deze overname heeft [aanvrager] op 24 april 2012 een vergunning aangevraagd voor de nieuwe onderneming, die zou worden geëxploiteerd onder de naam [naam]. Daarbij heeft zij eiser als een van de beheerders opgegeven. Op 24 april 2012 heeft [aanvrager] tevens de vergunning op grond van de DHW aangevraagd met eiser vermeld als een van de leidinggevenden.
Bij besluit van 3 mei 2012 heeft verweerder een voorlopige exploitatievergunning voor Anatolia geweigerd. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat de horecacoördinator bij de politie van district Rotterdam-West in het kader van de uit te voeren quick scan heeft geadviseerd de gevraagde vergunning niet te verlenen, onder meer omdat er van eiser, als beoogd beheerder, gegevens bekend zijn die een gedegen onderzoek noodzakelijk maken.
Bij besluit van 3 mei 2012 heeft verweerder een voorlopige exploitatievergunning voor Anatolia geweigerd. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat de horecacoördinator bij de politie van district Rotterdam-West in het kader van de uit te voeren quick scan heeft geadviseerd de gevraagde vergunning niet te verlenen, onder meer omdat er van eiser, als beoogd beheerder, gegevens bekend zijn die een gedegen onderzoek noodzakelijk maken.
Op 20 augustus 2012 heeft het Landelijk Bureau Bibob een advies aan verweerder uitgebracht met betrekking tot de aanvraag voor de exploitatievergunning. Het Bureau komt daarin tot de conclusie dat er ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Vervolgens heeft verweerder de aanvragen om de exploitatievergunning en de Drank- en Horecawetvergunning afgewezen.
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder - onder overname van het advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie (de commissie) van 26 maart 2013 - de afwijzing van de aanvragen gehandhaafd.
7. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat een eerder Bibob-onderzoek, naar aanleiding van zijn aanvragen om de exploitatievergunning en Drank- en Horecawetvergunning voor de onderneming[[x]]”, toentertijd geen reden is geweest om die vergunningen te weigeren. Thans is geen sprake van andere feiten. Eiser stelt zich op het standpunt dat er geen ernstig gevaar is in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob. De mate van gevaar kan alleen worden gebaseerd op gepleegde strafbare feiten. Eiser heeft een aantal van de in het Bibob-advies vermelde feiten gemotiveerd betwist, bovendien zijn enkele daarvan al gedateerd. Er is evenmin voldoende verband tussen de feiten en de gevraagde vergunning. Weliswaar zijn sommige delicten in en om horecagelegenheden gepleegd, maar dit houdt niet in dat er sprake zou zijn van misbruik van de vergunning. Eiser wijst er op dat zich in de door hem beheerde zaken nooit noemenswaardige problemen hebben voorgedaan. Dat wordt ook niet gerapporteerd. Wel loopt hij vanwege zijn beroep een groter risico om in situaties terecht te komen waarin geweld een rol speelt. Voor zover verweerder zich beroept op feiten waarvoor geen onherroepelijke veroordeling is uitgesproken, beroept eiser zich op de onschuldpresumptie van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De maatregel om geen vergunning te verlenen kan onder omstandigheden worden aangemerkt als een criminal charge, met alle daaraan verbonden waarborgen, aldus eiser. Eiser stelt verder dat er geen relevant samenwerkingsverband bestaat tussen hem en [aanvrager]. Voorts merkt eiser op dat, voor zover er al sprake zou zijn van enig gevaar, dit kan worden ondervangen door aan de vergunning de voorwaarde te verbinden dat hij niet in de zaak werkzaam of aanwezig mag zijn.
8.
Bij de primaire besluiten, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder de gevraagde exploitatievergunning en de Drank- en Horecawetvergunning geweigerd, onder de overweging dat een ernstig gevaar bestaat als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob. Daartoe heeft verweerder overwogen dat het Bureau Bibob op goede gronden heeft geconcludeerd dat een ernstig gevaar bestaat dat deze vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet Bibob.
Bij de primaire besluiten, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder de gevraagde exploitatievergunning en de Drank- en Horecawetvergunning geweigerd, onder de overweging dat een ernstig gevaar bestaat als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob. Daartoe heeft verweerder overwogen dat het Bureau Bibob op goede gronden heeft geconcludeerd dat een ernstig gevaar bestaat dat deze vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet Bibob.
9. Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 9 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5278, mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau Bibob, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit laat onverlet dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is. Voorts is van belang dat een bestuursorgaan in beginsel geen inzage heeft in de onderliggende broninformatie van het advies van het Bureau, zodat eigen verificatie veelal niet mogelijk is. Dit leidt ertoe dat het bestuursorgaan in de regel op de weergave van de broninformatie door het Bureau en de daaraan gegeven kwalificatie zal moeten afgaan.
10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval het Bibob-advies van
20 augustus 2012 aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Uit het advies blijkt dat de gebruikte informatie afkomstig is van verschillende bronnen, waaronder het Justitieel Documentatie Systeem (JDS), het Openbaar Ministerie (OM) en de politie.
De opgenomen verklaringen en informatie zijn specifiek genoeg en de gebruikte bronnen kunnen als betrouwbaar worden beoordeeld. Uit het advies blijkt dat er een voldoende geconcretiseerd vermoeden bestaat dat eiser in de periode van 10 november 1999 tot en met 29 januari 2012 betrokken is geweest bij geweldsincidenten. In verband hiermee zijn aan eiser geldboetes en gevangenisstraffen opgelegd. Met betrekking tot zijn betoog dat voor een aantal van de feiten geen onherroepelijke veroordeling is uitgesproken, overweegt de rechtbank dat het feit dat eiser niet strafrechtelijk is veroordeeld voor één of meer van de in het advies genoemde delicten, niet tot de conclusie leidt dat geen grond aanwezig is voor toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob. Voor een redelijk vermoeden als bedoeld in artikel 3, derde lid, is niet vereist dat een veroordeling door de strafrechter is gevolgd. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat er eerder geen aanleiding is geweest om de vergunningen voor zijn horecaonderneming [[x]]te weigeren, overweegt de rechtbank dat tussen het positieve Bibob-advies uit 2011, dat aan die vergunningen ten grondslag lag, en het thans voorliggende advies, zich opnieuw geweldsincidenten hebben voorgedaan. De aard en ernst van die incidentenworden voldoende geacht om nu tot een negatief advies te komen. Bij dit oordeel betrekt de rechtbank tevens het feit dat het gaat om gedragingen, die stelselmatig over een langere periode worden vertoond. Het betoog dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, faalt.
20 augustus 2012 aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Uit het advies blijkt dat de gebruikte informatie afkomstig is van verschillende bronnen, waaronder het Justitieel Documentatie Systeem (JDS), het Openbaar Ministerie (OM) en de politie.
De opgenomen verklaringen en informatie zijn specifiek genoeg en de gebruikte bronnen kunnen als betrouwbaar worden beoordeeld. Uit het advies blijkt dat er een voldoende geconcretiseerd vermoeden bestaat dat eiser in de periode van 10 november 1999 tot en met 29 januari 2012 betrokken is geweest bij geweldsincidenten. In verband hiermee zijn aan eiser geldboetes en gevangenisstraffen opgelegd. Met betrekking tot zijn betoog dat voor een aantal van de feiten geen onherroepelijke veroordeling is uitgesproken, overweegt de rechtbank dat het feit dat eiser niet strafrechtelijk is veroordeeld voor één of meer van de in het advies genoemde delicten, niet tot de conclusie leidt dat geen grond aanwezig is voor toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob. Voor een redelijk vermoeden als bedoeld in artikel 3, derde lid, is niet vereist dat een veroordeling door de strafrechter is gevolgd. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat er eerder geen aanleiding is geweest om de vergunningen voor zijn horecaonderneming [[x]]te weigeren, overweegt de rechtbank dat tussen het positieve Bibob-advies uit 2011, dat aan die vergunningen ten grondslag lag, en het thans voorliggende advies, zich opnieuw geweldsincidenten hebben voorgedaan. De aard en ernst van die incidentenworden voldoende geacht om nu tot een negatief advies te komen. Bij dit oordeel betrekt de rechtbank tevens het feit dat het gaat om gedragingen, die stelselmatig over een langere periode worden vertoond. Het betoog dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, faalt.
11. Anders dan eiser heeft gesteld, vindt door overneming van het Bibob-advies en de weigering van de gevraagde vergunningen geen vaststelling van schuld plaats en wordt van die schuld ook niet uitgegaan. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen, bijvoorbeeld in de onder 9. genoemde uitspraak van 9 mei 2012, is de toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob niet gericht op het bestraffen van personen, maar op het voorkomen dat het plegen van strafbare feiten door de overheid wordt gefaciliteerd. Voor zover bij de vaststelling van ernstig gevaar strafbare feiten in de besluitvorming worden betrokken, is niet vereist dat betrokkenen ter zake van die strafbare feiten zijn veroordeeld, maar is slechts vereist dat voldoende aannemelijk is dat betrokkenen die strafbare feiten hebben gepleegd. In het onderhavige geval is de conclusie gerechtvaardigd dat verweerders weigering om eiser een exploitatievergunning te verlenen ingrijpende gevolgen voor hem heeft, maar maakt dat enkele feit niet dat de weigering strekt tot een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM.
12. Uit het Bibob-advies blijkt dat de (vermoedelijke) geweldsdelicten niet zijn gepleegd in het kader van de exploitatie van een horeca-inrichting. Nu echter sprake is van een combinatie van geweldsdelicten en de horecabranche zeer kwetsbaar is voor de door dergelijke delicten geschapen risico’s, is de rechtbank van oordeel dat deze strafbare feiten samenhangen met de activiteiten waarvoor de vergunningen zijn aangevraagd. Delicten die gepaard gaan met geweld en intimidatie brengen niet alleen in intensiteit maar ook in omvang een groot risico met zich. De feitelijke context van activiteiten waarin deze zijn gepleegd, moet bij het beoordelen of is voldaan aan de in artikel 3, derde lid, aanhef en onderdeel a, van de Wet Bibob neergelegde eis van samenhang daarom ruim worden genomen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1892. Het betoog dat sprake is van misbruik van recht, faalt.
13. De rechtbank volgt niet het betoog van eiser dat er geen relevant samenwerkingsverband bestaat tussen hem en [aanvrager]. Het voornemen was dat [aanvrager] de horecagelegenheid van eiser zou overnemen. Zoals eiser in het beroepschrift naar voren brengt heeft hij [aanvrager] geld geleend ten behoeve van[naam] heeft hij aan haar de horecagelegenheid verpacht en heeft hij de huurovereenkomst mede ondertekend. De inventaris van de horecagelegenheid bleef eigendom van eiser en [aanvrager] betaalde voor het gebruik daarvan een maandelijkse vergoeding. Dat het de bedoeling van eiser en [aanvrager] was om dit samenwerkingsverband voor een beperkte tijdsspanne aan te gaan, doet aan de intensiteit van het samenwerkingsverband en de relevantie ervan in het kader van de nu voorliggende beoordeling op grond van de wet Bibob, niet af.
14. Nu [aanvrager] en eiser in een zakelijk samenwerkingsverband tot elkaar stonden en gelet op het aantal en de ernst van de strafbare feiten die door eiser (vermoedelijk) zijn gepleegd, heeft verweerder op goede gronden aangenomen dat de door [aanvrager] aangevraagde vergunningen mede zouden kunnen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. De weigering van de vergunningen wordt derhalve niet onevenredig geacht.
Het bovenstaande brengt tevens met zich dat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder gehouden was na afweging van de betrokken belangen de gevraagde vergunningen onder nadere voorwaarden of voorschriften te verlenen.
Het bovenstaande brengt tevens met zich dat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder gehouden was na afweging van de betrokken belangen de gevraagde vergunningen onder nadere voorwaarden of voorschriften te verlenen.
15. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in stand kan blijven. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. J. Bergen en
mr. M.J.S. Korteweg-Wiers, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Joseph, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2015.
mr. M.J.S. Korteweg-Wiers, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Joseph, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.