Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 14/2639, ROT 14/2640 en ROT 14/2641
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2015 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [naam] B.V., te [plaatsnaam], eiseres,
gemachtigde: mr. F.P.M. van Gerven,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 25 oktober 2013, 22 november 2013 en 29 november 2013 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eiseres boetes opgelegd wegens overtredingen van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen.
Bij besluiten van 4 maart 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. F.P.M. van Gerven, advocaat, bijgestaan door E. [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. F.N. Jansen. De rechtbank heeft het onderzoek geschorst en voortgezet op 25 februari 2015. Partijen zijn toen met bericht van verhindering niet verschenen.
Overwegingen
1.1.
Verweerder heeft bij de bestreden besluiten de aan eiseres bij de primaire besluiten opgelegde boetes van € 1.575,-, € 2.362,50,- en € 2.362,50,- gehandhaafd, op grond van de overweging dat bij inspecties van het restaurant van eiseres in [plaatsnaam] op 9 april 2013, 4 september 2013 en 18 oktober 2013 is geconstateerd dat de bedrijfsruimten van het restaurant niet schoon waren en artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen niet afdoende werden schoongemaakt en zo nodig ontsmet. In de laatste twee gevallen is de boete wegens recidive binnen twee jaar met 50% verhoogd.
1.2.
Uit het proces-verbaal van 9 april 2013 blijkt onder meer dat de koelcel en de keuken op diverse plaatsen waren aangekoekt met vuil en vet en dat op diverse plaatsen in de koeling onder de werkbank, waar onder andere onverpakte worstjes in voorraad werden gehouden, schimmel en vuil zat, dat op de vloer ervan een plas met vocht lag en dat een dunschiller was aangekoekt met zwartkleurig vuil.
1.3.
Uit het proces-verbaal van 4 september 2013 blijkt onder meer dat de koelcel, de keuken en de daarmee in open verbinding staande spoelruimte verontreinigd waren met zwartkleurig vuil en schimmel en dat in de keuken bakjes met kruiden en strooibussen, de schapplank met twee magnetrons, werkbanken, snijplanken en de buitenzijdes van de koelkasten en vriezers en in de afwaskeuken een schapplank met daarop pannen vervuild waren.
1.4.
Uit het proces-verbaal van 18 oktober 2013 blijkt onder meer dat de keuken, de koelcel en de barruimte op diverse plaatsen vervuild waren en dat de bakplaat, de grillplaat en diverse kunststof bakken waarin levensmiddelen werden bewaard vervuild waren.
1.5.
De boetes zijn opgelegd wegens overtredingen van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen, in verbinding met artikel 4.2 en bijlage II, hoofdstuk I.1 en hoofdstuk V.1a van EG-verordening 852/2004, welke bepalingen er samengevat op neerkomen dat ruimten die kennelijk bestemd zijn voor het bereiden, behandelen, verpakken of bewaren van eet- en drinkwaren schoon moeten zijn (hoofdstuk I.1) en dat alle artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking komen afdoende moeten worden schoongemaakt en zonodig ontsmet (hoofdstuk V.1a).
2. Eiseres heeft hiertegen aangevoerd dat het restaurant voldoet aan alle eisen op het gebied van hygiëne en bedrijfsvoering. Eiseres stelt dat een restaurant nu eenmaal niet brandschoon kan zijn als er gecontroleerd wordt op het moment dat er in de keuken topdrukte heerst. Eiseres wijst erop dat zij afspraken heeft gemaakt met een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en dat zij maatregelen heeft getroffen om te voldoen aan de eisen van inspecteurs van de NVWA. Omstreeks 21 november 2013 heeft nog een controle van het restaurant plaatsgevonden, waarbij de bedrijfsvoering en de naleving van de hygiënevoorschriften akkoord zijn bevonden. Eiseres stelt voorts dat de financiële omstandigheden van het bedrijf zodanig slecht zijn, dat de boetes op nihil gesteld behoren te worden. Zij stelt dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar, terwijl er bij verweerder kennelijk wel vragen zijn gerezen over haar financiële situatie. Volgens eiseres heeft verweerder daardoor niet goed kunnen beoordelen of er sprake is van zodanig zeer bijzondere en zwaarwegende omstandigheden dat matiging van de boetes geboden is.
De rechtbank oordeelt als volgt.
3. Hoewel eiseres stelt dat het restaurant voldoet aan alle eisen op het gebied van hygiëne en bedrijfsvoering, heeft zij de concrete constateringen van de controleambtenaren, neergelegd in de processen-verbaal van 9 april 2013, 4 september 2013 en 18 oktober 2013 noch in bezwaar, noch in beroep betwist. Deze in de processen-verbaal vermelde feiten en omstandigheden kunnen op zichzelf de conclusie van verweerder dragen dat sprake is van overtredingen van de genoemde wettelijke bepalingen. De rechtbank heeft in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding gevonden om aan de juistheid van de processen-verbaal te twijfelen. Dat de controles plaatsvonden op tijdstippen dat het restaurant vol in bedrijf was en dat er daarom normaal dag- of werkvuil aanwezig was, doet niet af aan de constateringen in de processen-verbaal van onder meer aangekoekt vuil en schimmelplekken. Voorts heeft de rechtbank geen reden om te twijfelen aan verweerders stelling dat de controleambtenaren zich bewust zijn van het onderscheid tussen dag- en werkvuil enerzijds en anderzijds vervuiling als gevolg van gedurende langere tijd onvoldoende schoonmaken.
4. De stellingen van eiseres dat zij maatregelen heeft getroffen om aan de hygiëne-eisen te voldoen, dat bij een andere inspectie geen overtredingen zijn geconstateerd en dat zij afspraken heeft gemaakt met inspecteurs van de NVWA doen niet aan af aan de geconstateerde overtredingen, aangezien op grond van genoemde wettelijke bepalingen op eiseres nu eenmaal de verplichting rust ervoor te zorgen dat de bedrijfsruimten te allen tijde schoon zijn.
5. Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres de genoemde bepalingen heeft overtreden, zodat verweerder op grond van de artikelen 32a en 32b van de Warenwet, in verbinding met het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten en de bijbehorende bijlage, bevoegd was terzake boetes op te leggen. In aanmerking genomen het zwaarwegende belang dat is gediend met normhandhaving, de omstandigheid dat sprake is van herhaalde overtredingen en de ernst van de overtreding en het daaruit voortvloeiende voedselveiligheidsrisico, heeft verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot oplegging van de boetes gebruik kunnen maken. Niet is gesteld of gebleken dat eiseres van de overtreding geen enkel verwijt kan worden gemaakt.
6. Artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het artikel sluit echter een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uit en het bestuur en de rechter dienen in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:654). In het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten en de daarbij behorende bijlage is een systeem van gefixeerde boetebedragen vastgelegd. De wetgever heeft daarin reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig is. In aanmerking genomen dat het hier gaat om overtreding in het kader van een bedrijfsuitoefening van voorschriften welke zijn gesteld in het belang van de volksgezondheid, acht de rechtbank de in de bijlage vastgestelde boetes van € 1.050,- en € 525,- voor het soort gedragingen als hier aan de orde, evenals de verhoging met 50% bij recidive binnen twee jaar, niet onevenredig hoog.
7.1.
Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Om te beoordelen of er sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden heeft verweerder eiseres verzocht om financiële stukken in te sturen. Na beoordeling van de door eiseres ingestuurde financiële stukken heeft verweerder geconcludeerd dat niet aan alle criteria van verweerders matigingsbeleid voldaan is en dat de post vorderingen in de jaarrekening niet nader is toegelicht of gespecificeerd.
7.2.
Eiseres heeft betoogd dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar. Dit betoog slaagt. Naar de rechtbank eerder geoordeeld heeft (uitspraak van 16 mei 2014, ECLI:NL:RBROT:2014:3691, analoog aan hetgeen de Centrale Raad van Beroep oordeelde over kennelijke niet-ontvankelijkheid in zijn uitspraak van 19 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI5301) mag van het in artikel 7:2 van de Awb voorgeschreven horen in bezwaar slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien op de grond dat het bezwaar kennelijk ongegrond is, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaargronden niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is aan die maatstaf niet voldaan. Naar aanleiding van de door eiseres overgelegde financiële stukken – waarvan niet is gesteld dat die op zichzelf onvolledig zijn – zijn bij verweerder nog vragen gerezen, waarop de overgelegde jaarrekening 2011 geen antwoord gaf. Ter zitting is namens verweerder erkend dat eiseres niet van te voren kon weten over welke onderdelen van de jaarrekening nog vragen zouden rijzen en dat eiseres daarover inderdaad gehoord had kunnen worden. Onder deze omstandigheden heeft verweerder zich niet op het standpunt kunnen stellen dat de uitkomst van het bezwaar op voorhand vaststond. De rechtbank zal daarom, onder gegrondverklaring van het beroep, het bestreden besluit vernietigen wegens onjuiste toepassing van artikel 7:2 in samenhang met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. Met het oog op finale beslechting van het geschil zal zij thans bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
7.3.
Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat de op de balans per 31 december 2011 vermelde “Vordering omzetbelasting” van € 20.032,- inmiddels is verrekend en dat de post “Overige vorderingen - Te vorderen rekening-courant” van € 20.327,- inmiddels volledig is opgemaakt en een roodstand van € 50.068,99 kent, zoals vermeld in verweerders stuk “Beoordeling financiële positie”. Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank in overleg met partijen het onderzoek ter zitting geschorst en eiseres in de gelegenheid gesteld om aan verweerder de jaarrekening 2013 en een toelichting op de posten “Vordering omzetbelasting” en “Overige vorderingen – Te vorderen r/c” toe te zenden. Naar aanleiding daarvan zou verweerder zijn “Beoordeling financiële positie” heroverwegen en eventuele nadere financiële vragen aan eiseres voorleggen. Verweerder zou de rechtbank daaromtrent voor 1 januari 2015 berichten.
7.4.
Bij brief van 5 januari 2015 heeft verweerder de rechtbank laten weten dat hij, ondanks telefonisch rappel medio december 2014, geen nadere financiële gegevens van eiseres heeft ontvangen. Eiseres heeft vervolgens op de dag voordat – bij gebreke van toestemming van haar om uitspraak te doen zonder nadere zitting – het onderzoek op de zitting van 25 februari 2015 zou worden voortgezet, aan verweerder en de rechtbank nog een aantal financiële stukken toegezonden. Verweerder heeft de rechtbank in reactie daarop telefonisch laten weten zich op het standpunt te stellen dat de stukken te laat zijn ingediend, dat hij niet in staat is om deze stukken nog voor de zitting te beoordelen en dat hij geen nader uitstel wenst.
7.5.
Gelet op de onder 7.3. en 7.4. geschetste gang van zaken oordeelt de rechtbank als volgt. Ter zitting van 26 november 2014 zijn met partijen afspraken gemaakt over het door eiseres toezenden van nadere stukken en het reageren van verweerder daarop. Daarbij is ook een termijn voor een en ander afgesproken. Eiseres is haar deel van de afspraken niet nagekomen en heeft evenmin binnen de aan beide partijen samen verleende termijn om uitstel verzocht. Het in deze situatie door eiseres om een nadere zitting verzoeken, kennelijk uitsluitend met het oogmerk alsnog nadere stukken in het geding te kunnen brengen en zonder dat is gesteld of gebleken dat dit eerder niet mogelijk was, en het vervolgens één dag voor die zitting aan verweerder en de rechtbank toezenden van die nadere stukken, acht de rechtbank in strijd met de goede procesorde. De rechtbank zal die nadere stukken dan ook buiten beschouwing laten. Dit leidt tot het oordeel dat eiseres haar stelling dat er sprake is van bijzondere omstandigheden vanwege haar slechte financiële situatie onvoldoende heeft onderbouwd. De rechtsgevolgen van de bestreden besluiten kunnen daarom in stand blijven.
8. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres de door haar betaalde griffierechten van totaal € 984,- vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de drie samenhangende zaken vastgesteld op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten geheel in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres de betaalde griffierechten van totaal € 984,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. P.G.J. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.