Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: ROT 13/7468
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 juli 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. M. Fleers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland, verweerder,
gemachtigde: mr. A. de Snoo.
en derde belanghebbende: de Minister van Infrastructuur en Milieu,
gemachtigde: mr. J.R.C. Tieman.
Procesverloop
Bij besluit van 3 oktober 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht.
Bij brief van 21 november 2013 heeft verweerder de rechtbank medegedeeld dat wordt ingestemd met rechtstreeks beroep en het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [bestuurder], bestuurder van eiseres, en[directeur en medewerker], respectievelijk directeur en medewerker van [bedrijf]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. S. Wolhoff en mr.drs. C.M.L. van der Lee van Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ). Derde belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1. Sinds 29 augustus 2008 is eiseres eigenaar van het perceel aan [adres] (hierna: het perceel).
1.2. Bij besluit van 5 juli 2012 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan “Geluidzones Rotterdam – The Hague Airport” (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld. Het bestemmingsplan is op 31 augustus 2012 onherroepelijk geworden. Volgens de planregels van het bestemmingsplan mogen er op gronden die gelegen zijn binnen de 35 Ke-contour geen (bedrijfs) woningen en andere geluidsgevoelige gebouwen en objecten worden gebouwd. Het perceel van eiseres is bijna geheel gelegen in de 35 Ke-contour.
1.2. Op 28 februari 2013 heeft eiseres een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend in verband met de vaststelling van het bestemmingsplan. Eiseres stelt schade te lijden in de vorm van waardevermindering van het perceel.
1.3. Bij brief van 2 april 2013 heeft verweerder SAOZ gevraagd advies uit te brengen over de aanvraag. Op 1 mei 2013, 21 mei 2013 en 18 juni 2013 zijn respectievelijk verweerder, eiseres en derde belanghebbende door de stichting gehoord. Op 9 juli 2013 is een conceptadvies naar partijen verzonden. Partijen hebben hierop schriftelijk gereageerd. In september 2013 heeft SAOZ het definitieve planschaderapport uitgebracht en daarin verweerder geadviseerd de aanvraag van eiseres af te wijzen omwille van het feit dat de schade wegens passieve risicoaanvaarding voor rekening van eiseres kan worden gelaten.
1.4. In het bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag van eiseres onder verwijzing naar het advies van SAOZ afgewezen.
2.
Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, is een oorzaak als bedoeld in het eerste lid een bepaling van een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Op grond van artikel 6.3 van de Wro betrekken burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak en de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
3.
De rechtbank oordeelt als volgt.
3.1.
Niet in geschil is dat eiseres door het bestemmingsplan in een nadeliger positie is komen te verkeren. In geschil is of sprake is van actieve dan wel passieve risicoaanvaarding op grond waarvan de planschade voor rekening van eiseres moet worden gelaten.
3.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder eerst in het verweerschrift zich op het standpunt heeft gesteld dat naast passieve risicoaanvaarding, eiseres ook actieve risicoaanvaarding kan worden verweten. Dit betreft evenwel een geheel nieuwe afwijzingsgrond die naar het oordeel van de rechtbank niet door deze op te nemen in het verweerschrift aan het bestreden besluit kan worden toegevoegd. De rechtbank acht hiertoe van belang dat de gewijzigde motivering geen grondslag vindt in het planschaderapport van SAOZ en dat ook de daaraan ten grondslag gelegde voorbereidingsbesluiten betreffende de Rijksweg A16/A13 niet door SAOZ in de opstelling van het advies zijn betrokken. De enkele mededeling van verweerder dat SAOZ zijn conclusie dat sprake is van actieve risicoaanvaarding onderschrijft, acht de rechtbank onvoldoende. Indien verweerder de motivering van het besluit wil wijzigen zoals in het verweerschrift is opgenomen, ligt het op de weg van verweerder om SAOZ om aanvullend advies te vragen waarop eiseres de gelegenheid heeft te reageren en vervolgens een nieuw dan wel aanvullend besluit te nemen. Gelet op het voorgaande laat de rechtbank in de beoordeling van dit beroep de afwijzingsgrond dat sprake is van actieve risicoaanvaarding buiten beschouwing.
3.2.
Ten aanzien van de vraag of sprake is van passieve risicoaanvaarding overweegt de rechtbank het volgende. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) - onder meer de uitspraken van 8 april 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW3066) en 19 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY6728) - is, om risico-aanvaarding te mogen aannemen, het voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor hem negatieve zin. Passieve risicoaanvaarding doet zich alleen voor indien er voorzienbaarheid is en er in het verleden geen stappen zijn ondernomen tot realisering van de bouwmogelijkheden die met het nieuwe regime zijn beperkt of komen te vervallen. Hieruit vloeit voort dat voorafgaand aan de vraag of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouwmogelijkheden zijn ondernomen, de vraag dient te worden beantwoord of de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Voor het kunnen tegenwerpen van passieve risico-aanvaarding dient op grond van voormelde jurisprudentie samengevat aan drie voorwaarden te zijn voldaan:
1.
er zijn kenbare en voldoende concrete aanwijzingen dat het planologisch regime in voor de eigenaar nadelige zin zou kunnen worden gewijzigd;
2.
er is een zekere periode voor de eigenaar geweest om, na het bekend worden van de onder 1. genoemde aanwijzingen, alsnog de toegelaten bestemming te realiseren (de benuttingsperiode);
3.
de eigenaar heeft niet voldoende concrete poging(en) ondernomen om de bestemming te realiseren.
3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich, onder verwijzing naar het advies van SAOZ, terecht op het standpunt gesteld dat voor eiseres voldoende voorzienbaar was dat het planologisch regime in het nadeel van eiseres zou kunnen wijzigen. Op
1 september 2009 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (thans: Minister van Infrastructuur en Milieu) het ontwerp wijzigingsbesluit aanwijzing luchtvaartterrein Rotterdam Airport openbaar gemaakt. In dit wijzigingsbesluit worden de ligging en de omvang van de Ke-geluidzone (de geluidzone voor groot luchtvaartverkeer) gewijzigd en wordt de gemeente Lansingerland opgedragen binnen een jaar na dagtekening van het wijzigingsbesluit het bestemmingsplan aan te passen met inachtneming van dit besluit. Dit betekent onder meer dat in het nieuwe bestemmingsplan de gewijzigde Ke-geluidzone wordt opgenomen en dat in het nieuwe bestemmingsplan wordt bepaald dat nieuwbouw van geluidsgevoelige gebouwen in de 35 Ke-geluidzone niet is toegestaan. Dit ontwerp wijzigingsbesluit was een kenbare en voldoende concrete aanwijzing dat het planologisch regime voor het perceel van eiseres in de toekomst nadelig zou kunnen worden gewijzigd.
3.4.
Ten aanzien van de benuttingsperiode overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 2 december 2009, ECLI:NL:RVS:BK5083) van een redelijk denkende en handelende eigenaar niet kan worden verwacht bouwplannen op te stellen en in te dienen na de inwerkingtreding van een voorbereidingsbesluit, wetende dat de bouwaanvragen zullen worden aangehouden. Eiseres heeft in dit verband gewezen op de voorbereidingsbesluiten van 6 juli 2008 en 6 juli 2009, waarin ter voorkoming van ongewenste ontwikkelingen en om de bestaande situatie te bevriezen wordt verklaard dat een herziening van bestemmingsplan “Weg en Land” wordt voorbereid in verband met het tracé van de Rijksweg A16/A13. Deze voorbereidingsbesluiten worden niet in het rapport van SOAZ genoemd. Dit doet evenwel niet af aan het oordeel dat verweerder zijn standpunt heeft mogen baseren op het advies van SOAZ, nu daarin alleen is uitgegaan van voorbereidingsbesluiten die liggen in de sfeer van het ontwerp-aanwijzingsbesluit en de daarop volgende planologische stappen en binnen dat kader terecht is opgemerkt dat van voorbereidingsbesluiten geen sprake was.
Het tweede voorbereidingsbesluit van 6 juli 2009 had een werkingsduur van één jaar. De rechtbank stelt vast dat de benuttingsperiode die tussen partijen niet in geschil is, loopt van 6 juli 2010 tot 13 april 2012, zijnde de datum waarop het ontwerp-bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Bovendien is tussen partijen niet in geschil dat verweerder in de gesprekken over de nieuwbouwplannen van eiseres in de periode voorafgaand aan 6 juli 2010 de bereidheid heeft uitgesproken de aanhoudingsplicht op grond van het voorbereidingsbesluit te doorbreken ten behoeve van een aanvraag van eiseres, zodat van een ruimere benuttingsperiode kan worden uitgegaan dan de hiervoor genoemde.
3.5.
Eiseres stelt dat zij voldoende concrete stappen heeft ondernomen om de bouwmogelijkheden onder het oude planologische regime te realiseren en wijst daarbij op de ‘aanvraag’ van 12 januari 2012. Op het aanvraagformulier en het begeleidend schrijven is aangegeven dat het gaat om een aanvraag om vooroverleg. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze aanvraag niet hoeven te beschouwen als een formele aanvraag om een omgevingsvergunning. Voorts is de rechtbank van oordeel dat deze aanvraag om vooroverleg niet als een voldoende concrete poging om de bouw te realiseren kan worden beschouwd. De rechtbank vindt hiervoor onder meer steun in de uitspraken van de Afdeling van 14 april 2010 (ECLI:NL:RVS:BM1021), 27 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR3201) en 28 augustus 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:293) waarin ingediende schetsplannen, beoordeling daarvan door de welstandscommissie en het veelvuldig voeren van overleg met de gemeente over bouwplannen en gebruiksmogelijkheden als onvoldoende concrete pogingen zijn beoordeeld.
3.6.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat eiseres geen bijzondere feiten of omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan haar niet kan worden verweten geen concrete pogingen te hebben ondernomen om het bouwplan te realiseren. De door eiseres aangevoerde complexiteit van het planologisch regime en van de bouwopgave, de omstandigheid dat eiseres vanwege de economische crisis een partner heeft gezocht die het project zou meefinancieren en die vervolgens ook voorwaarden aan het plan stelde, de voorbereidingsbesluiten en de volgens eiseres trage en onduidelijke opstelling van de gemeente en de omstandigheid dat voor dit bouwplan vooroverleg met de gemeente noodzakelijk was, hebben er voor gezorgd dat voor de planontwikkeling een langere tijd nodig was dan voor een eenvoudiger bouwplan. Evenwel kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat de periode na aankoop van het perceel in 2008 tot
13 april 2012, zelfs voor een gecompliceerde bouwopgave als waarvan hier sprake is, te kort was om de bestemming te realiseren in de zin dat een omgevingsvergunning had kunnen worden verleend voordat het ontwerpbestemmingsplan ter inzage werd gelegd.
Daar komt bij dat mogelijke vertraging die ontstaat door de economische crisis binnen de risicosfeer van eiseres dient te blijven. Bovendien heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat haar in februari 2011 door ambtenaren van de gemeente is medegedeeld dat er nog een voorbereidingsbesluit gold.
3.7.
Het betoog van eiseres dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van fair play door eiseres niet te informeren over de ter inzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan en gewijzigde inzichten over de toepassing van artikel 6 van het BGGL en voorafgaand daaraan geen vooroverleg met eiseres te voeren, faalt. Er is geen rechtsregel die voorziet in vooroverleg met eiseres over een ontwerpbestemmingsplan anders dan hetgeen in de wetgeving is neergelegd over de voorbereiding van bestemmingsplannen. Bovendien is niet gebleken dat verweerder een toezegging heeft gedaan voor een dergelijk vooroverleg. Voorts maakt de aard van het bestemmingsplan, namelijk een uitwerking van het reeds bij eiseres bekende aanwijzingsbesluit, niet dat uit een oogpunt van zorgvuldigheid juist met eiseres vooroverleg zou moeten worden gevoerd alvorens het ontwerp ter inzage te leggen.
Hieraan doet niet af dat in het latere deel van de benuttingsperiode de opstelling van verweerder jegens eiseres, voor zover dit aan het dossier kan worden ontleend, wijzigde naar een meer passieve opstelling. Het gaat te ver om te concluderen dat hierin bijzondere omstandigheden zijn gelegen die maken dat eiseres verschoonbaar de benuttingsperiode niet heeft gebruikt om de bestemming te realiseren. Het blijft de verantwoordelijkheid van eiseres om met het oog op de naderende wijziging van het planologisch regime, de nodige voortgang te betrachten in de planvorming en het tijdig verkrijgen van een omgevingsvergunning.
4.
Het beroep is dus ongegrond.
5.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. van ‘t Laar, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
31 juli 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.