Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 13/140
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2013in de zaak tussen
[naam], te [naam], eiseres,
gemachtigde: [naam],
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: [naam].
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om schuldhulpverlening afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 december 2012 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing gehandhaafd.
Tegen dit besluit (het bestreden besluit) heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 12 juni 2013 een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft bij brief van 2 juli 2013 partijen een aantal vragen gesteld.
Eiseres heeft bij brief van 8 juli 2013 geantwoord.
Verweerder heeft bij faxbericht van 11 juli 2013 geantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2013. Eiseres is verschenen, bijgestaan door een waarnemer van haar gemachtigde, [naam].
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam] en [naam] van de gemeentelijke Kredietbank Rotterdam (KBR).
De rechtbank heeft het onderzoek geschorst, omdat het dossier niet compleet bleek.
Verweerder heeft op 23 juli 2013 ontbrekende stukken overgelegd.
Bij brief van 12 augustus 2013 heeft eiseres op deze stukken gereageerd.
Nadat partijen toestemming hebben verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen, heeft de rechtbank op 30 september 2013 het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.
Op 19 juli 2012 heeft eiseres zich bij verweerder gemeld voor schuldhulpverlening.
2.
Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om schuldhulpverlening afgewezen onder de overweging dat onduidelijkheid bestaat over de vordering van de belastingdienst inzake kinderopvangtoeslag, dat onduidelijkheid bestaat over de vordering van de kinderopvanginstelling en dat de voor eiseres beschikbare inkomsten en haar uitgaven een belemmering zijn voor het honoreren van de aanvraag.
3.
Het daartegen gemaakte bezwaar heeft verweerder ongegrond verklaard. Dit is ten eerste onder de overweging dat de afwijzing in stand kan blijven omdat de schulden van eiseres onvoldoende inzichtelijk zijn. Dit is omdat eiseres de vordering die de Belastingdienst op haar stelt te hebben, betwist en omdat eiseres heeft aangegeven dat geen duidelijkheid bestaat over de hoogte van haar schuld bij de instelling voor kinderopvang “[naam]” (de kinderopvanginstelling). Eiseres heeft, ondanks dat zij daartoe in de gelegenheid is gesteld, niet alle informatie over haar schuldenlast overgelegd, zodat artikel 6 van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) een schuldenregeling in de weg staat, aldus verweerder.
Ten tweede heeft verweerder overwogen dat de afwijzing in stand kan blijven omdat eiseres een te onzekere inkomenssituatie heeft en een te geringe aflossingscapaciteit. Door de inhouding door de Belastingdienst van de huur- en zorgtoeslag van eiseres resteert haar maandelijks zo’n gering bedrag, dat zij daarvan niet in haar levensonderhoud kan voorzien en alleen maar nieuwe schulden zal opbouwen. Daardoor kan geen redelijk aflossingsvoorstel aan de overige schuldeisers worden gedaan. Verweerder overweegt daarbij dat eiseres geen stukken heeft overgelegd, inhoudende dat een aflossingsregeling met de Belastingdienst is getroffen.
4.
Eiseres betoogt dat verweerder haar de enkele betwisting van de vorderingen niet mocht tegenwerpen om haar uit te sluiten van schuldhulpverlening. De reden van de betwisting is dat zij door de opheffing van de kinderopvanginstelling niet in staat was de aan haar toegekende kinderopvangtoeslag aan de Belastingdienst te verantwoorden. Eiseres is verder van opvatting dat zij er alles aan heeft gedaan om meer duidelijkheid te verkrijgen over de vermeende vordering van de kinderopvanginstelling. Verweerder diende er volgens eiseres van uit te gaan dat de kinderopvanginstelling op haar geen vordering meer had, aangezien de voor de kinderopvang verschuldigde bedragen destijds rechtstreeks door de Belastingdienst namens eiseres op de rekening van de kinderopvanginstelling werden gestort, de kinderopvanginstelling daarna werd opgeheven en eiseres van die instelling, ondanks diverse verzoeken van haar kant, niets meer heeft mogen vernemen. Ook betoogt eiseres dat een minder belastende aflossingsregeling met de Belastingdienst op handen was, zodat haar inkomsten en uitgaven op korte termijn meer in evenwicht zouden zijn.
5.
Ter zitting heeft verweerder in reactie op het standpunt van eiseres aangevoerd dat het verweerders vaste werkwijze is om een schuldenpakket waarin sprake is van schulden die door de betrokkene als niet rechtmatig worden erkend, aan te merken als een onregelbare schuldsituatie en schuldbemiddeling reeds om die reden af te wijzen. Ter toelichting op de werkwijze heeft verweerder gesteld dat een minnelijke regeling over een betwiste vordering tussen schuldeiser en schuldenaar niet mogelijk is en dat een juridische procedure over een vordering een regeling met de overige schuldeisers in de weg staat.
6.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
7.1
Op 1 juli 2012 is de Wgs in werking getreden.
Artikel 2, eerste lid, van de Wgs bepaalt dat de gemeenteraad een plan vaststelt dat richting geeft aan de integrale schuldhulpverlening aan de inwoners van de gemeente.
Artikel 2, derde lid, van de Wgs bepaalt dat dit plan de hoofdzaken bevat van het door de gemeente te voeren beleid betreffende integrale schuldhulpverlening en het voorkomen dat personen schulden aangaan die ze niet kunnen betalen.
Artikel 3, eerste lid, van de Wgs bepaalt dat het college verantwoordelijk is voor de uitvoering van het plan, bedoeld in artikel 2, eerste lid.
7.2
Op 29 juni 2012 heeft de concerndirecteur van het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling van de gemeente Rotterdam namens verweerder met het oog op diens bevoegdheden in de Wgs de Beleidsregels schulddienstverlening Rotterdam vastgesteld, die op 1 juli 2012 in werking zijn getreden (de Beleidsregels).
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels bepaalt dat het college, bij de afweging wat de inhoud van het aanbod schulddienstverlening voor de betreffende schuldenaar moet zijn, in ieder geval de volgende factoren betrekt: de doelmatigheid van de ondersteuning met het oog op de aard, zwaarte en/of omvang van de schulden en de regelbaarheid van deze schulden.
8.
De rechtbank stelt voorop dat de afwijzing van verweerder om eiseres schuldhulpverlening te bieden op grond van het ter zake gevoerde gemeentelijke beleid, moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (aldus ook de uitspraak van deze rechtbank van 6 juni 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:CA2258).
9.1
De rechtbank begrijpt de begrippen gehanteerd in het wettelijk en beleidsmatig kader aldus:
a. Schuldhulpverlening is het overkoepelende begrip in de Wgs (zie artikel 1 van de Wgs, waarbij de memorie van toelichting toelicht dat dit preventie, helpen van een oplossing voor problematische schulden en nazorg omvat, Kamerstukken II, 2009-2010, 32 291, nr. 3, p. 21).
b. Schulddienstverlening is het overkoepelende begrip in de Beleidsregels, en valt samen met het begrip schuldhulpverlening uit de Wgs.
c. Schuldbemiddeling is gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder g, van de Beleidsregels: “de minnelijke regeling waarbij afspraken zijn gemaakt over de schulden van schuldenaar tussen schuldeisers en schuldenaar (bij) tegen finale kwijting, waarbij KBR als bemiddelaar optreedt (heeft opgetreden).”
d. Schuldsanering is het begrip uit de Wet schuldsanering natuurlijke personen (WSNP, artikel 284 e.v. Faillissementswet). De WSNP sluit aan bij een minnelijke schuldregeling die eerst getroffen moet zijn (artikel 285 Fw). Die schuldregeling kan worden beschouwd als het resultaat van de schuldbemiddeling als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder g, van de Beleidsregels.
e. Budgetbeheer is preventieve dienstverlening, erop gericht te voorkomen dat nieuwe schulden ontstaan, en bestaat uit de begeleiding door verweerder van de schuldenaar bij het in overeenstemming brengen van zijn inkomsten en uitgaven.
9.2
De rechtbank stelt vast dat het geschil is beperkt tot de vraag of verweerder eiseres na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid schuldbemiddeling mocht weigeren.
10.
De gestelde onduidelijkheid van de vorderingen
Verweerder heeft het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres om schuldhulpverlening ongegrond verklaard onder de overweging dat de schulden van eiseres onvoldoende inzichtelijk zijn.
10.1
De vordering van de kinderopvanginstelling
Uit de overgelegde informatie over de gestelde schuld aan de kinderopvanginstelling leidt de rechtbank af dat verweerder kennelijk veronderstelt dat eiseres nog bedragen aan de door haar ingeschakelde kinderopvanginstelling dient te betalen voor kinderopvang over de maanden november 2011 tot en met mei 2012. Uit de bij aanvang van het beoordelingstraject aangeleverde financiële overzichten over de maanden november 2011 tot en met mei 2012 kan echter niet worden afgeleid dat de kinderopvanginstelling een vordering op eiseres heeft. De rechtbank acht aannemelijk dat de Belastingdienst de door eiseres aan de kinderopvanginstelling verschuldigde bedragen (steeds) rechtstreeks heeft overgemaakt aan de kinderopvanginstelling. In dat verband is van belang dat uit de brief van de Belastingdienst van 23 mei 2012, waarin eiseres een overzicht wordt gegeven van uitbetalingen en verrekeningen over het jaar 2012, blijkt dat over de maanden april, mei en juni 2012 bedragen aan kinderopvangtoeslag zijn uitbetaald op rekeningnummer 5328146. Dit is het rekeningnummer van de door eiseres ingeschakelde kinderopvanginstelling. Eiseres betoogt voorts dat de kinderopvanginstelling niet reageert op verzoeken van eiseres en ook geen aanmaningen stuurt. Ter zitting heeft eiseres naar voren gebracht dat de kinderopvanginstelling niet meer ingeschreven is bij de Kamer van Koophandel. Gelet op deze omstandigheden en de inmiddels overgelegde informatie over de achtergrond van het bedrag dat is opgenomen op het initiële schuldenoverzicht (welke informatie bij verweerder reeds bekend was ten tijde van de afwijzing van de aanvraag) en de ter zitting gegeven toelichtingen, ziet de rechtbank onvoldoende aanwijzingen om te veronderstellen dat er naast een schuld aan de Belastingdienst (met betrekking tot een aan eiseres toegekende kinderopvangtoeslag) nog een schuld aan de kinderopvanginstelling bestaat. Verweerder heeft zich dus ten onrechte op het standpunt gesteld dat hier sprake is van een onduidelijke vordering.
10.2
De vordering van de Belastingdienst
Verweerder acht de omvang van de schuld aan de Belastingdienst niet duidelijk omdat deze schuld wordt betwist en beschouwt dit ook als een reden om de aanvraag af te wijzen. De rechtbank begrijpt dit als een toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels: door de betwisting wordt de schuld niet-regelbaar geacht. Op zichzelf acht de rechtbank het redelijk dat de regelbaarheid van de schulden wordt betrokken bij het bepalen van de inhoud van het schulddienstverleningsaanbod (in het bijzonder een schuldbemiddeling). Het enkele feit dat een schuld wordt betwist, betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet zonder meer dat een schuld niet regelbaar is, laat staan dat de aanvraag voor schuldbemiddeling alleen al daarom zonder meer kan worden afgewezen.
In het voorliggende geval betreft de betwiste schuld een schuld aan een bestuursorgaan: de Belastingdienst. Deze schuld maakt een zeer groot deel uit van de schuldenlast van eiseres. Onder deze omstandigheden mag van verweerder als zorgvuldig handelend bestuursorgaan in redelijkheid worden verwacht dat hij de schuldbemiddelingsaanvraag van eiseres niet zonder meer afwijst, maar eerst contact zoekt met de Belastingdienst teneinde de regelbaarheid van deze schuld nader te onderzoeken. De rechtbank tekent hierbij aan dat in het geval verweerder, nadat hij dit onderzoek heeft voltooid, de betwiste schuld niet regelbaar acht en daarom het voornemen heeft om niet over te gaan tot schuldbemiddeling, uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding eiseres in de gelegenheid dient te stellen om te reageren op dit voornemen, zodat zij in overweging kan nemen de betwisting van de schuld aan de Belastingdienst te staken teneinde toegang te krijgen tot de schuldbemiddeling.
10.3
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het besluit voor zover dat betrekking heeft op de vordering van de kinderopvanginstelling onjuist is en voor zover het betrekking heeft op de vordering van de Belastingdienst onvoldoende is gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
11.
De inkomenssituatie van eiseres
Verweerder heeft de handhaving van afwijzing van schuldbemiddeling ook gebaseerd op de overweging dat bij eiseres sprake is van een te onzekere inkomenssituatie en een te geringe aflossingscapaciteit.
11.1
Naar het oordeel van de rechtbank was de inkomenssituatie van eiseres helder. De inkomsten en de vaste lasten van eiseres per maand waren duidelijk. De motivering dat de inkomstensituatie van eiseres onzeker was, mist dus feitelijke grondslag. Wel bleek hieruit dat een zeer gering leefgeld voor eiseres en haar gezin resteerde. In de gegeven situatie was inderdaad geen ruimte voor aflossingen op bestaande schulden. De reden voor de afwezigheid van aflossingscapaciteit was de verrekening door de Belastingdienst van de teruggevorderde kinderopvangtoeslag met aan eiseres toekomende overige toeslagen. Deze achtergrond was verweerder bekend, of had verweerder bekend moeten zijn. Onder deze omstandigheden en gelet op het gelet onder 10.2 is overwogen, had het op de weg van verweerder gelegen om onderzoek te doen naar de mogelijkheden van een aflossingsregeling tussen eiseres en de Belastingdienst en daarover met de Belastingdienst contact te zoeken voordat tot afwijzing van de aanvraag om schuldbemiddeling werd overgegaan.
11.2
Uit hetgeen onder 11.1 is overwogen, volgt dat de afwijzing van schuldbemiddeling voor eiseres door verweerder ook om deze reden onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
12.
Uit de tussenconclusies onder 10.3 en 11.2 volgt dat het beroep gegrond moet worden verklaard. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
13.1.
In het kader van de wettelijke opdracht tot finale geschilbeslechting dient de rechtbank te bezien of zij tot finale afdoening van het geschil kan komen. Uit de opzet van de Wgs volgt dat gemeenten beleidsvrijheid hebben bij de invulling van de schuldhulpverlening aan hun inwoners. Verweerder komt een ruime discretionaire bevoegdheid toe bij het beoordelen van aanvragen om schuldhulpverlening. De rechtbank ziet daarom geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar de huidige inkomens- en schuldenpositie van eiseres moeten betrekken. Deze inkomens- en schuldenpositie is intussen gewijzigd, zodat daarnaar opnieuw onderzoek zal moeten worden gedaan. Gelet op de omvang van het aldus te verrichten onderzoek ziet de rechtbank af van een zogenoemde bestuurlijke lus en zal zij verweerder opdragen opnieuw op het bezwaar te beslissen. Verweerder zal daarbij ook dienen te beslissen op het verzoek om de vergoeding van de proceskosten in bezwaar.
14.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
15.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 944,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 13 december 2012;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 42,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. dr. P.G.J. van den Berg en mr. J. Bergen, leden, in aanwezigheid van mr. M. Lammerse, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.