Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 13/4701 en ROT 13/4702
uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 september 2013 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting Monitor Fijenoord (MOnitor), te Rotterdam, verzoekster,
gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis,
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Feijenoord(het dagelijks bestuur), verweerder,
gemachtigde: mr. W.H.K. Bruggeman,
met als derde partij
Stichting DOCK Feyenoord (DOCK), te Rotterdam,
gemachtigde: mr. M.C. Pinto.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2013 (het toewijzingsbesluit) heeft het dagelijks bestuur aan DOCK in het kader van de subsidietender Nieuw Welzijn deelgemeente Feijenoord (subsidietender), aangaande domein 2: informatie, advies en ondersteuning; vraagwijzer maatschappelijke dienstverlening (domein 2), een budgetsubsidie verleend van maximaal € 1.840.162,- voor de periode 1 oktober 2013 tot en met 31 december 2014.
Bij besluit van diezelfde datum (het afwijzingsbesluit) heeft het dagelijks bestuur de subsidieaanvraag van MOnitor uit hoofde van de subsidietender, aangaande domein 2, afgewezen.
Tegen het toewijzings- en afwijzingsbesluit heeft MOnitor bezwaar gemaakt.
Voorts heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van zowel het toewijzings- als afwijzingsbesluit onder verlening van opdracht aan het dagelijks bestuur om de subsidietender – in het kader van de heroverweging – opnieuw te volgen.
De griffier heeft DOCK in de gelegenheid gesteld op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) deel te nemen aan deze procedure, waarvan DOCK gebruik heeft gemaakt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2013. MOnitor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.F.Th. Pennarts en mr. L. Bozkurt . Namens MOnitor is voorts W.P. Bekenkamp verschenen. Het dagelijks bestuur en DOCK hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens het dagelijks bestuur zijn voorts verschenen drs. E.S. Tinga en mr. J. Pouwelse en namens DOCK is voorts verschenen
C. Kolenbrander.
Overwegingen
1.
In de zaak met nr. 13/4701 is daags voor de zitting zowel van de zijde van het dagelijks bestuur als van de zijde van DOCK aan de voorzieningenrechter verzocht om aan MOnitor het verzoek te doen om een deel van de door het dagelijks bestuur rechtstreeks aan MOnitor toegezonden stukken aan de griffier van de rechtbank retour te zenden, omdat die stukken volgens eerstgenoemden overeenkomstig artikel 8:29 van de Awb als vertrouwelijke stukken zouden moeten worden aangemerkt. Het gaat om onder meer de offerte en aanvraag van DOCK en het toewijzingsbesluit. De griffier heeft partijen telefonisch bericht dat deze kwestie op de zitting aan de orde zal komen.
Tussen partijen is ter zitting overeenstemming bereikt dat de hiervoor bedoelde stukken behoudens het toewijzingsbesluit als vertrouwelijke stukken kunnen worden aangemerkt. Voorts heeft MOnitor aangeboden die vertrouwelijke stukken terug te zenden aan het dagelijks bestuur, omdat die stukken niet relevant zijn voor de beoordeling van het onderhavige verzoek. In overleg met partijen heeft de voorzieningenrechter geen aanleiding gezien voor het nemen van een beslissing in de zin van artikel 8:29 van de Awb, doch heeft zij volstaan met het door de griffier laten terugzenden van de vertrouwelijke stukken die eerder door het dagelijks bestuur aan de voorzieningenrechter waren verzonden. De vertrouwelijke stukken maken geen onderdeel uit van het procesdossier.
2.
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover de daartoe uit te voeren toetsing meebrengt dat de rechtmatigheid van het bestreden besluit wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat oordeel niet bindend voor de beslissing op bezwaar of eventueel in de hoofdzaak.
3.
In artikel 1, aanhef en onder a, van de Subsidieverordening Rotterdam 2005 (SVR 2005) wordt verstaan onder subsidieontvanger: degene aan wie subsidie wordt of is verstrekt, dan wel de aanvrager.
In artikel 4, eerste lid, van de SVR 2005 is bepaald dat het college ter uitvoering van deze verordening nadere regels kan stellen.
In artikel 5 van de SVR 2005 is bepaald (1) dat subsidie wordt verstrekt aan subsidieontvangers die zonder winstoogmerk werkzaam zijn en (2) dat in bijzondere gevallen het college van het in het eerste lid bepaalde kan afwijken.
In de toelichting bij de SVR 2005 is ten aanzien van artikel 5 te lezen:
“Als algemene regel geldt dat subsidies slechts worden verstrekt aan rechtspersonen die zonder winstoogmerk werkzaam zijn.
Slechts in bijzondere gevallen kan van die algemene regel worden afgeweken. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan subsidies, die ten laste van de begroting van het OntwikkelingsBedrijf Rotterdam of van de dienst Sport en Recreatie komen.”
4.
In artikel 45, eerste lid, van de Deelgemeenteverordening 2010 is bepaald dat de gemeenteraad, het college en de burgemeester hun bevoegdheden, genoemd in bijlage 1 van deze verordening, overdragen aan de deelraad, het dagelijks bestuur, onderscheidenlijk de voorzitter van het dagelijks bestuur.
In Bijlage 1 B bij de Deelgemeenteverordening 2010 is – voor zover hier van belang –bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam op 2 maart 2010 heeft besloten de bevoegdheden ter zake van de SVR 2005, met uitzondering van artikel 16, alsmede de Uitvoeringsregeling Subsidieverordening Rotterdam 2005, over te dragen aan de dagelijks besturen van de deelgemeenten, dit uitsluitend voor zover het betreft het subsidiëren van activiteiten die voortvloeien uit de aan de deelgemeentebesturen overgedragen bevoegdheden en waarbij een deelgemeentelijk belang aan de orde is, en voor zover het het stellen van nadere regels betreft, slechts voor zover het gemeentebestuur daarin niet reeds heeft voorzien.
5.
Op blz. 28 van het “Beschrijvend document subsidietender deelgemeente Feijenoord (periode 1 oktober 2013 t/m 31 december 2014)” (het Beschrijvend document) is ten aanzien van de voorwaarden voor subsidieverlening te lezen:
Per domein zal aan één aanvrager een subsidie worden verstrekt. Een aanvrager kan voor 1 of meerdere domeinen een subsidieaanvraag indienen en deze ook toegekend krijgen. Het is niet mogelijk om voor specifieke onderdelen van een domein subsidie aan te vragen (zoals alleen voor VraagWijzer X of accommodatie Y). Afhankelijk van de uitkomsten van de beoordeling is het dus zowel mogelijk dat één aanvrager subsidie zal krijgen voor alle domeinen (1, 2 en 3) als dat er drie verschillende aanvragers subsidie krijgen (elk voor één domein).
Uiteraard kan de (hoofd)aanvrager met een of meerdere onderaannemers (onderaanvragers)
werken. De onderaannemers moeten in de subsidieaanvraag bekend worden gemaakt. De
hoofdaanvrager ontvangt de subsidie van de deelgemeente en is aanspreekbaar op het
uitvoeren van alle diensten die de subsidieopdracht vormen. Hoofdaanvrager en eventuele
onderaannemers kunnen geen instellingen met een winstoogmerk zijn (in lijn met de SVR). Tussen de deelgemeente en aanvrager vindt regelmatig overleg plaats over de voortgang van de domeinen en de afstemming tussen de domeinen.
Voor zowel domein 1, 2 en 3 zoekt de deelgemeente een aanvrager die dominant aantoont in
staat te zijn de gevraagde resultaten te kunnen realiseren, binnen de aangegeven budgetten. (zie 4.1) Het is aan de aanvrager om te onderbouwen op welke wijze hij de subsidie opdracht gaat uitvoeren en concreet gaat invullen. Het is ook aan de aanvrager om aan te geven of de CAO Welzijn al dan niet van toepassing is op het personeel.
Voor de aanvraag dient de subsidie ontvanger gebruik te maken van de aanvraagformulieren
subsidieverlening (zie
www.rotterdam.feijenoord/nl). Zowel de SVR (Subsidie verordening
www.rotterdam.feijenoord/nl). Zowel de SVR (Subsidie verordening
Rotterdam) 2005 als de AWB (waaronder titel 4.2) zijn van toepassing op de subsidieverlening.”
Op blz. 31 van het Beschrijvend document is voor zover hier van belang aangegeven dat elke subsidieaanvraag dient te bestaan uit:
“Een sluitende begroting van de inkomsten en uitgaven met een toelichting en kostenspecificatie. Het gevraagde subsidiebedrag kan maximaal de hoogte van het plafondbedrag per domein bedragen (zie paragraaf 4.1). Deze plafondbedragen zijn inclusief de eventueel door subsidieontvanger verschuldigde omzetbelasting over de lasten van activiteiten. De subsidieontvanger kan nooit andere of meer kosten in rekening brengen dan het bedrag uit de subsidieaanvraag.”
6.
Gelet op de tijdsspanne waarop de subsidietender betrekking heeft, de daarmee samenhangende mogelijke onomkeerbaarheid van het toewijzings- en afwijzingsbesluit, de omstandigheid dat slechts aan één aanvrager voor een domein subsidie kan worden verleend op grond van de subsidietender en de gelden die zijn gemoeid met de door MOnitor beoogde subsidie voor wat betreft domein 2, kan de voorzieningenrechter het betoog van MOnitor onderschrijven dat zij een spoedeisend belang heeft bij de door haar verzochte voorziening. De stelling ter zitting van de gemachtigde van het dagelijks bestuur dat MOnitor een stichting is die thans nog geen financiële belangen in zich draagt doet hier niet af. Met de beoogde voorziening wenst MOnitor snel duidelijkheid te verkrijgen omtrent de mogelijkheden om alsnog inhoudelijk mee te dingen naar subsidie in het kader van domein 2. Daarin ligt een voldoende relatie met een financieel belang. De voorzieningenrechter zal daarom in het kader van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb een voorlopige rechtmatigheidstoetsing verrichten ten aanzien van het afwijzingsbesluit en – voor zover nodig – het toewijzingsbesluit.
7.
Bij het afwijzingsbesluit is overwogen dat MOB in het plan van aanpak van MOnitor is opgenomen als onderaannemer, dat de rechtsvorm van MOB een besloten vennootschap is en deze onderaannemer derhalve niet voldoet aan de eis een instelling zonder winstoogmerk te zijn.
8.
MOnitor betoogt dat het dagelijks bestuur ten onrechte in zijn beoordeling van de aanvraag van MOnitor heeft betrokken dat MOB geen instelling zonder winstoogmerk is, omdat MOnitor gelet op artikel 1, aanhef en onder a, van de SVR 2005 de subsidieontvanger is en uit artikel 5, eerste lid, van de SVR 2005 slechts de eis volgt dat de subsidieontvanger zonder winstoogmerk werkzaam is. MOnitor betoogt voorts dat indien MOB wel in de aanvraag zou mogen worden betrokken sprake is van een bijzonder geval in de zin van artikel 5, tweede lid, van de SVR 2005, omdat MOB is toegelaten als instelling voor verblijf als bedoeld in artikel 9 van het Besluit zorgaanspraken AWBZ, hetgeen haar bijzondere positie in het sociale domein kenmerkt. In dit verband wijst MOnitor er op dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam bij besluit van 30 januari 2013 aan MOB een incidentele budgetsubsidie heeft verleend. Voorts wijst MOnitor er in dit verband op dat het dagelijks bestuur in het kader van domein 3 van de subsidietender subsidie heeft toegekend aan [naam stichting], terwijl die stichting blijkens haar statuten [naam vennootschap] zal inschakelen voor het verrichten van de feitelijke werkzaamheden.
9.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen het dagelijks bestuur en DOCK niet worden gevolgd in hun stelling ter zitting, dat MOnitor door het indienen van een aanvraag akkoord is gegaan met de inhoud van het Beschrijvend document, zodat zij de daarin gestelde voorwaarden thans niet ter discussie kan stellen. Het volgen van deze stelling zou met zich brengen dat een aanvrager om een subsidie waarbij een dergelijke voorwaarde is vastgesteld bij een beroep tegen een afwijzing daarvan nimmer een exceptieve toetsing bij de bestuursrechter zou kunnen uitlokken. Dit kan uit oogpunt van rechtsbescherming niet worden aanvaard. Uitgangspunt is dat weliswaar geen (rechtstreeks) beroep openstaat tegen algemeen verbindende voorschriften, maar dat bij de bestuursrechter wel in het kader van een beroep tegen een beschikking de verbindendheid van het algemeen verbindende voorschrift waarop die beschikking is gestoeld ter discussie worden gesteld. Evenmin kunnen het dagelijks bestuur en DOCK worden gevolgd in hun stelling dat een beroep op de bijzondere positie die MOB in het sociale domein volgens MOnitor inneemt een ontoelaatbare aanvulling van de subsidieaanvraag vormt. Het Beschrijvend document lijkt subsidieverlening zonder meer uit te sluiten indien de aanvrager of onderaannemer een instelling is met een winstoogmerk, zodat MOnitor ook niet werd uitgenodigd haar aanvraag op dit punt te wijzigen of nader toe te lichten. Dit kan Monitor thans niet worden tegengeworpen.
10.
Uit het hiervoor aangehaalde Beschrijvend document volgt dat een van de voorwaarden voor subsidieverlening is dat de hoofdaanvrager en eventuele onderaannemers geen instellingen met een winstoogmerk zijn. Daarachter is tussen haakjes de tekst “in lijn met de SVR” geplaatst en verderop in de hierboven aangehaalde passage op blz. 28 wordt opgemerkt “Zowel de SVR (Subsidie verordening Rotterdam) 2005 als de AWB (waaronder titel 4.2) zijn van toepassing op de subsidieverlening”. Monitor heeft zich op het standpunt gesteld dat de hiervoor genoemde voorwaarde een onrechtmatige beperking van de SVR 2005 behelst.
11.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de tekst “in lijn met SVR” niet betekent niet hetgeen over het ontbreken van winstoogmerk in de SVR 2005 is neergelegd één op één wordt overgenomen, terwijl de mededeling dat de SVR 2005, naast titel 4.2 van de Awb, van toepassing is, niet betekent dat het dagelijks bestuur bij de onderhavige subsidietender niet de nadere voorwaarde kan stellen dat eventuele onderaannemers geen instellingen met een winstoogmerk zijn. De voorzieningenrechter wijst in dit verband op de in artikel 4, eerste lid van de SVR 2005 neergelegde mogelijkheid dat het college nadere voorwaarden kan stellen, welke bevoegdheid ten aanzien van subsidieverlening op deelgemeentelijk niveau gelet op artikel 45, eerste lid, van de Deelgemeenteverordening 2010 en Tabel 1 B bij de Deelgemeenteverordening 2010 is overgedragen aan het dagelijks bestuur.
12.
Daarmee is echter niet gegeven dat niet van belang kan zijn of sprake is van een bijzonder geval in de zin van artikel 5, tweede lid, van de SVR 2005. Hoewel in het Beschrijvend document ter zake van de subsidietender niet is voorzien in het maken van een uitzondering in vergelijkbare zin als in artikel 5, tweede lid, van de SVR 2005, ligt het wel in de rede om het maken van een dergelijke uitzondering mogelijk te achten nu met de subsidietender wordt beoogd voorwaarden te stellen (in lijn met) de SVR 2005. Dit geldt temeer nu het dagelijks bestuur in een vergelijkbaar geval een dergelijke uitzondering heeft gemaakt nu zij met betrekking tot domein 3 – waarvoor voor zover hier van belang dezelfde subsidievoorwaarden gelden – aan [naam stichting] subsidie heeft verleend, terwijl [naam stichting] de werkzaamheden laat verrichten door een besloten vennootschap. Dat die besloten vennootschap in de aanvraag van Radar niet uitdrukkelijk als onderaannemer is aangemerkt, acht de voorzieningenrechter anders dan het dagelijks bestuur geen relevant verschil.
13.
Gelet hierop berust het afwijzingsbesluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op een ondeugdelijke motivering. Gelet op het volgende ziet de voorzieningenrechter in dit motiveringsgebrek geen aanleiding tot het treffen van de verzochte voorziening.
14.
Het dagelijks bestuur en DOCK hebben ter zitting gewezen op de omstandigheid dat de aanvraag van MOnitor het subsidieplafond overschrijdt, zodat ook om die reden de aanvraag van MOnitor niet kan worden gehonoreerd. MOnitor heeft niet weersproken dat door haar niet aan de op blz. 31 van het Beschrijvend document gestelde voorwaarde wordt voldaan, inhoudende dat het gevraagde subsidiebedrag maximaal de hoogte van het plafondbedrag per domein kan bedragen. Voorts is niet in geschil dat het door DOCK gevraagde en verleende subsidiebedrag (aanmerkelijk) lager ligt dan het plafondbedrag. Gelet hierop acht de voorzieningenrechter het aannemelijk dat in bezwaar het afwijzingsbesluit kan worden gestoeld op het niet voldoen aan deze voorwaarde, zodat dit naar verwachting in bezwaar met een aanvullende motivering in stand kan blijven. Er bestaat in het kader van deze procedure geen aanleiding om te twijfelen aan de rechtmatigheid van het toekenningsbesluit.
14.
Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
15.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Schoneveld, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2013.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.