Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 10/4723, 10/4865, 10/4866, 10/4868, 10/4869, 10/4870 en 10/4871 VEROR-T1
Uitspraak in de gedingen tussen
1 t/m 7 [eisers], allen wonende te Middelharnis,
gemachtigde [naam 1],
en
de burgemeester van de gemeente Middelharnis, verweerder.
Aan deze gedingen heeft mede als derde-partij deelgenomen:
Stichting Jongeren Activiteiten Centrum (hierna: stichting JAC), gevestigd te Middelharnis, vergunninghoudster.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 20 april 2010 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster op grond van artikel 2.3.1.2. van de Algemene Plaatselijke Verordening Middelharnis 2005 (hierna: APV) een vergunning, onder voorwaarden, voor de duur van drie jaar verleend voor het exploiteren van een horeca-inrichting/jongerenactiviteiten-centrum gevestigd op het perceel [adres] te Middelharnis.
Tegen dit besluit hebben eisers afzonderlijk bij brief van 27 mei 2010 een gelijkluidend bezwaarschrift ingediend.
Bij besluit van 13 oktober 2010, verzonden 15 oktober 2010, (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit op een aantal punten gewijzigd. De gewijzigde exploitatievergunning heeft verweerder op 5 oktober 2010 verstrekt.
Tegen het bestreden besluit hebben eisers bij brief van 18 november 2010 beroep ingesteld. Voorts hebben eisers bij brief van 11 november 2010 bezwaar gemaakt tegen de gewijzigde exploitatievergunning. Dit bezwaarschrift heeft verweerder bij brief van 24 november 2010 ter behandeling als beroep aan de rechtbank doorgezonden.
Verweerder heeft bij brief van 11 januari 2011 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2011. Aanwezig waren een aantal eisers, onder wie [naam 2], bijgestaan door hun gemachtigde, [naam 1]. Namens vergunninghoudster is drs. A. Verheij verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Rasser en J.C. van Nimwegen.
2 Overwegingen
2.1 Artikel 2.3.1.2 van de APV, voor zover thans van belang, luidt als volgt:
“1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
(…)
4. De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren indien de vestiging of de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is
met een geldend bestemmingsplan.
5. De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid, naast het bepaalde
in artikel 1.6 van deze verordening, geheel of gedeeltelijk wijzigen, weigeren of intrekken:
(…)
b. indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf;
c. indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan;
(…).”
Artikel 2.3.1.13 van de APV luidt als volgt:
“1. Een door de burgemeester verleende vergunning als bedoeld in artikel 2.3.1.2, eerste lid, heeft een geldigheidsduur van drie jaren.
2. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat voor bepaalde categorieën van horecabedrijven een andere geldigheidduur bepalen.”
2.2 Bij besluit van 2 december 2008 is onder verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), een bouwvergunning verleend voor het gedeeltelijk wijzigen van het bedrijfspand aan de [adres] te Middelharnis tot Jongeren Activiteiten Centrum. Op 7 januari 2010 heeft stichting JAC bij verweerder een aanvraag ingediend om aan haar een vergunning te verlenen voor het exploiteren van een horecabedrijf in het betreffende pand. De horecacoördinator van de politie Rotterdam-Rijnmond heeft op 14 januari 2010 geadviseerd de vergunning, onder het stellen van de gebruikelijke voorwaarden, te verlenen. Bij het primaire besluit is de exploitatievergunning voor een termijn van drie jaar verstrekt. Daarbij is tevens aangegeven voor welke lokaliteiten binnen het gebouw vergunning is afgegeven.
2.3 De commissie van advies voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie) heeft in haar advies van 9 augustus 2010 aangegeven, dat de omstandigheid dat het vrijstellingsbesluit nog niet onherroepelijk is, niet betekent dat verweerder de exploitatievergunning om die reden had moeten weigeren. De APV laat verweerder hiertoe immers beoordelingsruimte. De commissie heeft verder gesteld dat er bij het JAC minimaal 44 parkeerplaatsen moeten worden aangelegd. Door het vergunnen van het terras zijn de aan de voorzijde van het terrein geprojecteerde parkeerplaatsen feitelijk niet meer te bereiken en wordt het realiseren van voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein een illusie. De exploitatievergunning is, ter zake van het terras, dan ook in strijd met het vrijstellingsbesluit afgegeven. Gelet hierop heeft de commissie verweerder geadviseerd tot heroverweging van het primaire besluit. Daarbij zal de exploitatie van het terras niet langer moeten worden toegestaan.
Daarnaast heeft de commissie aangegeven met bezwaarmakers van mening te zijn dat van een kenbare belangenafweging geen sprake is. Volgens de commissie kan de standaardoverweging dat “er geen reden is om aan te nemen dat de woon- en leefomgeving door uitvoering van in deze beschikking vergunde activiteiten nadelig worden beïnvloed”, niet zonder nadere toelichting worden gebruikt. Het politieadvies is niet onverdeeld positief. Enige motivering hoe verweerder hiermee is omgegaan, welke afweging er is gemaakt, lijkt de commissie gewenst. Of, en zo ja hoe, de belangen van de omwonenden zijn meegewogen, volgt niet uit het primaire besluit. De commissie meent in dit verband, dat de standpuntbepaling van het college van burgemeester en wethouders van december 2008, met betrekking tot de zienswijzen om medewerking te verlenen aan het wijzigen van een bedrijfspand tot jongerencentrum, onderdeel uit moet maken van de heroverweging. Daarbij wordt immers tevens gewezen op een aantal maatregelen die hinder voor omwonenden zoveel mogelijk doen tegengaan, waaronder het treffen van bouwkundige maatregelen in het pand en het aanbrengen van geluidsisolatie. Voorts wordt vergunninghoudster als beheerder van het centrum op de naleving van de regels aangesproken. Ook moet elke maand overleg worden gevoerd om de voorgenomen evenementen en activiteiten te bespreken. In het geval er sprake is van een risico-evenement zal de gemeente in overleg met politie en brandweer nadere voorwaarden stellen. Voorts wordt er strikt gehandhaafd door de buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: BOA) en de politie. Gelet hierop en de eerdergenoemde standpuntbepaling van het college, kan verweerder volgens de commissie een voldoende kenbare belangenafweging maken om tot een heroverwegingsbesluit te komen.
Ook heeft de commissie in haar advies kenbaar gemaakt dat er nogmaals een advies is gevraagd aan de horecacoördinatoren van de politie. De reactie was samengevat als volgt.
“Het is onmogelijk aan te geven wat er in de toekomst zal gebeuren met overlastklachten vanuit het JAC. Dit hangt af van o.a. de bedrijfsvoering, de bezoekersgroepen etc. Inmiddels zijn er enkele meldingen, waaronder enkele verblijfsontzeggingen. Hier moeten de jongerenwerkers en de BOA meer over kunnen vertellen. Vooralsnog zijn er geen redenen om nu negatief te adviseren. Wel lijkt het overwegen van een proefvergunning voor de duur van 1 jaar het overwegen waard.”
Volgens de commissie is er geen reden om negatief te adviseren. De BOA komt regelmatig in het JAC en ook is gebleken dat de contacten met de politie goed zijn. Waar de jongeren in het begin de leiding aan het testen waren, kan nu de conclusie worden getrokken dat het rustiger wordt. Wel dient volgens de commissie meegegaan te worden met het advies van de horecacoördinatoren om de vergunning voor maximaal een periode van één jaar af te geven. Dan kan beoordeeld worden of er sprake is van een (blijvend) voldoende effectief beleid van vergunninghoudster. Voorts heeft de commissie geadviseerd om die standaardbepalingen die niet op het JAC betrekking hebben uit het primaire besluit te halen.
2.4 Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen met de commissie van mening te zijn dat een terras niet mogelijk is en dat in die zin het bezwaar gegrond verklaard dient te worden. De exploitatievergunning dient dan ook te worden aangepast. Voorts meent verweerder dat er een kenbare belangenafweging heeft plaatsgevonden en verwijst daarbij naar het advies van de commissie. Daarnaast is verweerder met de commissie van mening dat de standaardduur van de vergunning op grond van artikel 2.3.1.13, tweede lid, van de APV, moet worden aangepast naar de duur van één jaar. Voorts dienen de openingstijden te worden aangepast aan de huidige openingstijden. Vanaf 5 oktober 2010 gelden de aangepaste openingstijden te weten: woensdag van 12.00 – 22.00 uur, vrijdag van 12.00 – 02.00 uur en zaterdag van 12.00 – 02.00 uur. Verder wordt een aantal leidinggevende toegevoegd aan de exploitatievergunning en worden de standaardbepalingen uit de vergunning gehaald.
2.5 Eisers hebben in beroep aangevoerd dat het gebruik in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. Nu het vrijstellingsbesluit nog niet onherroepelijk is, kan op grond van artikel 2.3.1.2, vierde en vijfde lid, van de APV de exploitatievergunning worden geweigerd.
Daarnaast zien eisers, anders dan verweerder, wel degelijk een negatieve invloed op de woon- en leefomgeving. Zij vrezen overlast (geluid uit het JAC), indirecte hinder (vandalisme, lawaai komend -en gaand verkeer etc.), aantrekken asociale jeugd van buiten de regio, verstoring van de zondagsrust, waardevermindering van onroerend goed en aantasting van het dorpskarakter. Eisers wijzen er in dit verband op dat het JAC inmiddels enige tijd in gebruik is, waarbij is geconstateerd dat er een flink aantal incidenten heeft plaatsgevonden. Eisers vrees is derhalve niet zonder enige grond. Voorts is gebleken dat, ondanks een aantal aangiftes, de politie geen enkel onderzoek instelt. Daarnaast staan, ondanks de voorwaarden, toch vaak de (nood)deuren open en is er sprake van veel vervuiling rondom het pand dat, ondanks de gestelde voorwaarden, niet wordt opgeruimd.
Verder zijn eisers van mening dat niet blijkt dat er een belangenafweging heeft plaatsgevonden. De behoefte aan een JAC is enkel gestoeld op de uitslag van een enquête onder de jeugd, terwijl niet is onderzocht of de behoefte van de jeugd niet binnen de bestaande jeugdvoorzieningen is in te vullen. Eisers achten de enquête en de uitslag niet representatief voor het onderbouwen van de behoefte aan een nieuwe jeugdvoorziening op de onderhavige locatie en menen dat de enquête die bewoners in de wijk hebben gehouden, door verweerder ten onrechte niet bij zijn afweging is betrokken.
Eisers zijn voorts van mening dat er nog te veel onduidelijkheid is omtrent de verantwoordelijkheden van (de vrijwilligers van) vergunninghoudster en dat nog steeds volstrekt onduidelijk is welke activiteiten er nu zijn vergund. Er wordt enkel gesteld dat de programmering vooraf moet worden ingediend. Tegen deze vrijblijvendheid maken eisers ernstig bezwaar. Voorts vragen eisers zich af hoe het zit met het gebruik op de eerste verdieping.
Tot slot stellen eisers zich op het standpunt dat de mogelijkheid tot handhaving nooit als argument (redmiddel) kan en mag worden gebruikt om een onzorgvuldig genomen besluit te rechtvaardigen. Voorts speelt bij hen de vraag welke toezichthouders hiervoor ingezet gaan worden. De gemeente heeft immers maar één BOA in dienst. Meestal is deze onder reguliere werktijden aanwezig, terwijl het JAC tweemaal in de week tot 02.00 uur is geopend. Deze persoon zal niet altijd aanwezig kunnen zijn. Dit is met name van belang omdat de politie op Goeree Overflakkee in het weekend vooral zicht houdt op de situatie rond de haven en de Westdijk. Bovendien is niet gebleken dat de gemeente een handhavingsbeleid heeft vastgesteld dat is toegesneden op handhaving van een exploitatievergunning.
2.6 De rechtbank overweegt als volgt.
2.6.1 De rechtbank stelt vast dat verweerder het bezwaar van eisers tegen de gewijzigde exploitatievergunning terecht ter behandeling als beroep aan de rechtbank heeft doorgestuurd. Tussen dit besluit en de gedeeltelijke gegrondverklaring van het bezwaar van eisers bestaat een onverbrekelijke samenhang. Mede gelet op het geringe tijdsverloop dienen zij tezamen te worden opgevat als de samenstellende bestanddelen van de in de heroverweging gegeven beslissing op het bezwaar van eisers.
2.6.2 De rechtbank overweegt voorts dat, hoewel de exploitatievergunning die was verleend voor de duur van één jaar inmiddels is verlopen, het (proces)belang van eisers niet is komen te vervallen. Het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van de verleende en inmiddels verlopen exploitatievergunning is gelegen in de omstandigheid dat ter zitting door verweerder is verklaard dat binnenkort onder bijna dezelfde voorwaarden een nieuwe exploitatievergunning aan vergunninghoudster zal worden verleend. Dit betekent dat eisers, wat er ook zij van de gewijzigde APV, het inhoudelijk oordeel van de rechtbank kunnen betrekken bij de thans aangekondigde exploitatievergunning, alsmede bij de (eventueel) overige toekomstige exploitatievergunning(en).
2.6.3 De rechtbank stelt voorop dat blijkens de bewoordingen van de onderhavige APV-bepalingen verweerder bij de beslissing over het al dan niet verlenen van een exploitatievergunning beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt, hetgeen de rechter noopt tot een terughoudende toetsing van het bestreden besluit.
2.6.4 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat hij wel bevoegd doch geenszins verplicht is de onderhavige exploitatievergunning te weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan. Nu het overduidelijk is dat verweerder door middel van de op 2 december 2008 verleende vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO, het gebruik in overeenstemming wenst te brengen met het bestemmingsplan, heeft verweerder zijn keuze om de exploitatievergunning op deze grondslag niet te weigeren in redelijkheid kunnen maken. Voorts is duidelijk bepaald dat de exploitatievergunning enkel ziet op de inloopzaal, de evenementenzaal en de rokersruimte. Een nadere aanduiding dat de vergunning niet ziet op de eerste verdieping is dan ook niet noodzakelijk. Voor zover eisers de locatie van het JAC ter discussie stellen, verwijst de rechtbank naar haar uitspraak van 3 februari 2011, LJN BP3052, waarin reeds is geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Middelharnis de onderbouwing van de keuze van de locatie genoegzaam heeft beargumenteerd, waarbij tevens is geoordeeld dat er sprake is van een effectief ruimtegebruik.
2.6.5 Dat in de exploitatievergunning niets is geregeld omtrent eventuele schade, veroorzaakt door derden, komt omdat deze ook niet is bedoeld zulks expliciet te regelen. Als er schade is die terug te leiden is naar een dader, dan kan deze dader daar civielrechtelijk op worden aangesproken. Vergunninghoudster beheert en exploiteert het jongerencentrum. Naar het oordeel van de rechtbank is terecht met de vergunninghouder bij overeenkomst afgesproken dat zij toeziet op de naleving van de regels in en rond het centrum, waaronder de voorwaarden uit de exploitatievergunning. Daarbij is tevens van belang dat de regels voor de gebruikers vastgelegd zijn in een huishoudelijk reglement.
De rechtbank merkt in dit verband verder op dat verweerder bij het bestreden besluit een aantal leidinggevenden aan de exploitatievergunning heeft toegevoegd om erin te voorzien dat er altijd een of meer leidinggevenden aanwezig zijn gedurende de openingstijden van het JAC. Voorts heeft verweerder ter zitting verklaard dat de gemeente Middelharnis inmiddels over een tweede BOA beschikt, die fulltime in dienst is. Ondanks dat de BOA’s volgens een rooster werken, zijn zij zeker niet gebonden aan vaste tijden. Als de situatie daarom vraagt, kunnen zij op andere tijden worden ingezet. Daarnaast heeft verweerder aan de hand van een schriftelijke waarschuwing die aan vergunninghoudster op 14 april 2011 - op basis van het handhavingsprotocol van de Voedsel en Warenautoriteit wegens overtreding van de openings- en sluitingstijden - is verstrekt, duidelijk gemaakt dat daadwerkelijk toezicht wordt gehouden. Bovendien heeft verweerder er blijk van gegeven dat met regelmaat met de politie overleg wordt gevoerd. Voorts heeft de rechtbank mede aan de hand van het verhandelde ter zitting kunnen vast stellen dat met de klachten dan wel meldingen omtrent overlast, anders dan eisers stellen, in de meeste gevallen voldoende adequaat door de gemeente Middelharnis, de politie dan wel vergunninghoudster zelf, wordt omgegaan. In dit verband acht de rechtbank het verder van belang dat verweerder in het kader van de heroverweging nogmaals bij de horecacoördinator advies heeft ingewonnen.
2.6.6 De rechtbank overweegt verder dat verweerder bij de belangenafweging in het kader van zijn beoordeling op grond van de APV-bepalingen ook rekening dient te houden met de (overige) gevolgen, waaronder de eventueel door bezoekers veroorzaakte geluidsoverlast, van de exploitatie van de inrichting die een zodanige aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting met zich mee kunnen brengen dat een exploitatievergunning zou moeten worden geweigerd. De rechtbank heeft vastgesteld dat verweerder in dit verband bij het bestreden besluit heeft gewezen op de reactie van het college van burgemeester en wethouders van december 2008, in het kader van de ingebrachte zienswijze ter zake van de meergenoemde vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO. In het licht hiervan en al hetgeen hieromtrent is overwogen in haar uitspraak van 22 december 2011, LJN BU9110, is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij de afweging van belangen oog heeft gehad voor de situatie van omwonenden en dienaangaande maatregelen heeft getroffen om misdragingen van bezoekers zoveel mogelijk te beperken. Ook ter zake van zowel de interne- als de externe geluidsaspecten zijn de belangen afgewogen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid kunnen concluderen dat voornoemde aspecten niet tot een onaanvaardbare belasting voor de omgeving zullen leiden. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen de verklaring van eisers ter zitting dat zij weinig geluidsoverlast vanuit de inrichting ondervinden en dat hun bezwaren met name zien op overlast veroorzaakt door vertrekkende jeugd na afloop van een evenement. Voor de conclusie dat het woongenot ter plaatse, als gevolg van het gebruik van het perceel door de exploitatie van het JAC, zodanig wordt aangetast dat verweerder na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gebaat bij verlening van de exploitatievergunning dan aan de belangen van omwonenden bij weigering daarvan, ziet de rechtbank, alles overziende, geen grond.
2.6.7 De rechtbank is daarnaast van oordeel dat verweerder ook overigens in voldoende mate rekening heeft gehouden met de belangen van eisers door bij het bestreden besluit het terras niet meer te vergunnen, de openingstijden expliciet vast te stellen en de duur van de exploitatievergunning tot één jaar te beperken.
2.6.8 Dat bovendien het algemeen belang is gediend bij de aanwezigheid van het JAC kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden ontkend. Daarbij kan gewezen worden op haar activiteiten zoals de inloop, zijnde een activiteit waar jongeren tussen de 12 en 18 jaar naar toe kunnen komen om elkaar te ontmoeten. Er is steeds een jongerenwerker aanwezig en er kan alcoholvrij drank worden gekocht. De jongerenwerkers voeren coachings-gesprekken met de jongeren en zorgen voor eventuele doorverwijzing naar de hulpverlening. Daarnaast zijn er info- en cursusactiviteiten, alsmede workshops. Uit dit alles volgt dat het JAC in verschillende behoeften van vooral jongeren voorziet.
2.6.9 De rechtbank is evenwel met eisers van oordeel dat in de exploitatievergunning onvoldoende tot uitdrukking komt welke activiteiten er nog meer en in welke mate mogen plaatsvinden. Met name ten aanzien van de activiteiten die zien op de evenementenruimte wordt dit van belang geacht. Daarbij zijn immers de meeste bezoekers te verwachten. Op basis van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat de evenementenruimte gebruiksklaar is gemaakt en dat er in de afgelopen periode gemiddeld tweemaal per maand een optreden is gehouden, waarbij het bezoekersaantal tussen de 30 en 250 lag. Ter zitting heeft de vergunninghoudster uitdrukkelijk de wens geuit haar activiteiten uit te breiden, eventueel ook met andere doelgroepen. Gedacht wordt onder meer aan jamsessies waar ook oudere leeftijdsgroepen op afkomen. Gelet op voornoemde punten creëert het maandelijkse overleg tussen verweerder en vergunninghoudster over de te organiseren evenementen voor eisers een onzekere en onduidelijke situatie, waarmee de rechtszekerheid in het gedrang komt. Het bij de exploitatievergunning opnemen van een voorschrift met een maximum per soort evenement acht de rechtbank geboden.
2.6.10 Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder, naast de overige wijzigingen, bij zijn heroverweging van het primaire besluit ten onrechte heeft nagelaten aan de exploitatievergunning tevens een voorschrift met een maximum per soort evenement op te nemen. Het bestreden besluit is om deze reden dan ook in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand gekomen en zal dan ook, onder gegrondverklaring van de beroepen, op dit punt worden vernietigd.
Aangezien de onderhavige exploitatievergunning inmiddels is verlopen ziet de rechtbank in dit geval geen aanleiding verweerder op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank evenmin aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen gegrond,
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij geen voorschrift met een maximum per soort evenement is opgenomen,
bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van in totaal € 150,- vergoedt.
Aldus gedaan door mr. A. van Gijzen, voorzitter, en mr. drs. C.H.M. Pastoors en
mr. M. Korteweg-Wiers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 26 januari 2012.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: