Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs: AWB 11/999 WRO-T1 en AWB 11/1009 WRO-T1
Uitspraak in het geding tussen
[naam]., gevestigd te [plaatsnaam], eiseres 1,
gemachtigde mr. M.C. Brans, advocaat te Amsterdam,
[naam], gevestigd te [plaatsnaam], eiseres 2,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Spijkenisse, verweerder,
Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen [naam], vergunninghoudster,
gemachtigde mr. A.H.E. van der Klift, advocaat te Nijmegen.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Naar aanleiding van de uitspraak van deze rechtbank van 26 augustus 2009 (AWB 08/3621 WRO-T1 en AWB 08/3622 WRO-T1) heeft verweerder opnieuw besloten op de bezwaren van eiseressen tegen het besluit van 20 juni 2007. Bij dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna:WRO) en een bouwvergunning verleend aan vergunningshoudster voor het bouwen van een onbemand tankstation aan de Borgtweg in Spijkenisse.
Bij besluit van 1 maart 2011 heeft verweerder de bezwaren van eiseressen deels gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en in plaats daarvan vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO en een bouwvergunning verleend aan vergunninghoudster.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eiseressen beroep ingesteld.
Tevens hebben eiseressen de voorlopige voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraken van 10 maart 2011 en 12 april 2011 de verzoeken afgewezen (AWB 11/922 VWRO-T1 en AWB 11/1008 VWRO-T1).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2011. Aanwezig waren [namen], voor eiseres 1, F.B. Schalekamp en L.W.M. Wertenbroek, gemachtigden van eiseres 2. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.L. Scheppink, bijgestaan door drs. M. Gerkens, werkzaam bij Oranjewoud. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam].
2 Overwegingen
2.1 Feiten en omstandigheden
Op 10 juli 2006 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor een bouwvergunning voor een [naam] onbemand tankstation aan [adres]. Bij het primaire besluit heeft verweerder bouwvergunning en vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend. Verweerder heeft de bezwaren van eiseressen hiertegen bij besluit van 17 juli 2008 ongegrond verklaard. Dit besluit is naar aanleiding van de door eiseressen hiertegen ingestelde beroepen door de rechtbank bij uitspraak van 26 augustus 2009 (LJN: BJ6293) vernietigd. Verweerder heeft vervolgens opnieuw beslist en de bezwaren van eiseressen gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en opnieuw een bouwvergunning verleend, nu met vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
2.2 Gronden van eiseres 1
Eiseres 1 stelt dat verweerder de huidige, in strijd met het bestemmingsplan zijnde situatie beloont door vrijstelling te verlenen. Eiseres 1 heeft aangevoerd dat het bestreden besluit en het in verband met dit besluit genomen voorbereidingsbesluit van 16 maart 2010 onrechtmatig zijn omdat geen juiste toepassing is gegeven aan artikel 19, eerste en vierde lid, van de WRO. Verder stelt eiseres 1 dat, kort weergegeven, het bouwplan in strijd is met het provinciale, regionale en gemeentelijke beleid. Voorts stelt eiseres 1 dat verweerder de ruimtelijke onderbouwing heeft aangepast en nieuwe informatie heeft toegevoegd, zonder eiseres 1 in de gelegenheid te hebben gesteld hierop te reageren. Eiseres 1 stelt verder dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen nu zij al 27 jaar een tankstation exploiteert en dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar alternatieve locaties voor tankstations.
2.3 Gronden van eiseres 2
Eiseres 2 heeft aangevoerd dat verweerder niet heeft voldaan aan de opdracht in de uitspraak van de rechtbank om opnieuw op het bezwaar te beslissen, omdat verweerder bij het bestreden besluit niet is ingegaan op de bezwaren die zij eerder tegen het vernietigde besluit op bezwaar heeft aangevoerd, terwijl deze bezwaren inhoudelijk nog wel van toepassing zijn op het nieuwe besluit. Verder stelt eiseres 2 dat verweerder verzuimd heeft haar te horen, omdat het horen in het kader van de zienswijze volgens eiseres 2 daarvoor niet in de plaats kan komen, nu er aan het bestreden besluit een groot aantal nieuwe stukken ten grondslag is gelegd.
Tegen het opnieuw verlenen van de bouwvergunning heeft eiseres 2 aangevoerd dat niet de WRO van toepassing is en dat de vrijstellingsprocedure onder de met ingang van 1 juli 2008 in werking getreden nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) gevolgd had moeten worden. Voorts stelt eiseres 2, kort weergegeven, dat het bouwplan in strijd is met het provinciale, regionale en de gemeentelijke beleid. Verder stelt eiseres 2 dat het locatieonderzoek verouderd is, het stedenbouwkundige advies niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen en het voorzieningenniveau met betrekking tot het aanbod van tankstations duurzaam ontwricht raakt. Daarnaast stelt eiseres 2 dat de rapporten van Oranjewoud ondeugdelijk zijn, het nadere bodemonderzoek onvoldoende grondslag biedt voor het bestreden besluit, dat de natuurwaarden onvoldoende zijn onderzocht, de watercompensatie onvoldoende is verzekerd en dat er geen onderzoek is gedaan naar de verkeersbewegingen en de verkeersveiligheid. Verder voert eiseres 2 aan dat het advies inzake externe veiligheid uitgaat van het onjuiste uitgangspunt dat ter plaatse van het tankstation niet meer dan 8 personen tegelijkertijd aanwezig zouden zijn.
2.4 Toepasselijk recht
Uit artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro, aangevuld bij artikel 3.6 van de Crisis- en Herstelwet, volgt dat op aanvragen die voor 1 juli 2008 zijn gedaan de WRO onverkort van toepassing blijft. Omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan moet de aanvraag voor de bouwvergunning op grond van artikel 46, derde lid, van de Woningwet, zoals dat ten tijde van de aanvraag luidde, tevens als een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO worden aangemerkt. De aanvraag voor de bouwvergunning van 10 juli 2006 is dus tevens de aanvraag voor de vrijstelling, zodat beide aanvragen dateren van voor 1 juli 2008. Nu de aanvraag voor 1 juli 2008 is ingediend is op zowel de aanvraag voor de bouwvergunning als die voor de vrijstelling de WRO van toepassing. Dat in het onderhavige geval door tussenkomst van de rechter is overgegaan van een artikel 19, tweede lid, van de WRO-procedure naar een artikel 19, eerste lid, van de WRO-procedure maakt dit niet anders.
2.5 Terinzagelegging
Ten aanzien van de door eiseres 1 aangevoerde grond dat zij door verweerder niet in de gelegenheid is gesteld om te reageren op de nieuwe informatie waarmee de ruimtelijke onderbouwing is aangevuld overweegt de rechtbank, in navolging van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 april 2011, dat eiseres 1 niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder de uit artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voortvloeiende actieve openbaarmakingplicht heeft geschonden. Het bodemonderzoek is opgenomen in de inventarislijst van de stukken en was voor inzage beschikbaar. Het locatieonderzoek heeft niet ter inzage gelegen, maar dit onderzoek is in de voorgaande procedure bij de rechtbank onderwerp van discussie geweest, zodat dit stuk bekend was bij partijen. De Nota grondexploitatie 2009 is niet ter inzage gelegd, maar dit betreffen interne financiële gegevens die niet noodzakelijk zijn voor de beoordeling van het bestreden besluit.
2.6 Hoorplicht
Verweerder heeft ook niet de hoorplicht uit artikel 7:2 van Pro de Awb geschonden. Gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bijvoorbeeld een uitspraak van 17 september 2003 (LJN AK4014), hoeft een bezwaarmaker na een rechterlijke uitspraak niet altijd opnieuw gehoord te worden als de standpunten bekend zijn en hij niet in zijn belangen is geschaad. In het onderhavige geding waren de standpunten van eiseressen bekend en hebben zij in de zienswijzenprocedure de gelegenheid gehad om hun standpunt naar voren te brengen. Dat daarna een aantal nieuwe rapporten is opgesteld, houdt niet in dat de hoorplicht is geschonden, nu deze nieuwe rapporten slechts correcties en actualisaties van voorgaande rapportages betreffen en geen andere conclusies bevatten dan de al bij eiseressen bekende rapporten. Eiseressen zijn daarom niet in hun belangen geschaad, zodat verweerder het opnieuw horen op bezwaar achterwege heeft mogen laten.
2.7 Vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO
Ter plaatse van het geplande tankstation geldt het bestemmingsplan Hartel uit 1968. De betreffende gronden zijn bestemd voor parkaanleg. Vast staat dat het bouwplan hiermee in strijd is. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken is de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO doorlopen.
Op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan mits dat project voorzien is van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van Gedeputeerde Staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Deze verklaring is afgegeven op 1 februari 2011. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de bestemming van het betreffende gebied.
Ingevolge artikel 19, vierde lid, van de WRO mag geen vrijstelling worden verleend als, kortweg gezegd, het bestemmingsplan ouder is dan tien jaar, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt.
De rechtbank stelt vast dat het van toepassing zijnde bestemmingsplan Hartel ouder is dan tien jaar, maar dat ten tijde van het bestreden besluit het met ingang van 17 maart 2010 inwerking getreden voorbereidingsbesluit voor het gebied Borgtweg geldig was. Aan de in artikel 19, vierde lid, van de WRO gestelde voorwaarde is dus voldaan.
2.8 Ruimtelijke onderbouwing
In geschil is voorts of het bouwplan is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing op grond waarvan verweerder bevoegd was vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. De rechtbank volgt de uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 april 2011. In deze uitspraak is ten aanzien van de ruimtelijke onderbouwing het volgende overwogen:
“Gemeentelijk structuurvisie, RR2020 en provinciale structuurvisie
Op de bouwlocatie is de structuurvisie 2010-2020 van de gemeente Spijkenisse van toepassing. Hierin zijn de ambities en actiepunten van de gemeente opgenomen die richting geven aan de ruimtelijke ontwikkelingen van de gemeente. Eén van de ambities is om de stadsentree West te verbeteren, onder andere door het gebied ten westen van de Borgtweg te ontwikkelen tot bedrijventerrein. Hiermee heeft verweerder aansluiting gezocht bij het RR2020, waarin het gebied aansluitend ten westen van de Borgtweg tot aan de kern van Geervliet wordt aangemerkt als zoekgebied voor een te ontwikkelen bedrijventerrein (Bernisserster). Ter uitvoering van deze regionale ambitie, wordt onder regie van de Stadsregio Rotterdam in samenwerking met de gemeenten Bernisse en Spijkenisse een onderzoek gedaan naar de realiseerbaarheid van een grensoverschrijdend bedrijventerrein. Het studiegebied is gelegen rondom de Groene Kruisweg, grotendeels op grondgebied van de gemeente Bernisse, en sluit op het grondgebied van de gemeente Spijkenisse aan ten westen van de Borgtweg. Voor het gedeelte op het grondgebied van Spijkenisse wordt uitgegaan van een geleidelijke transformatie naar een werkgebied in een groene omgeving, onder andere ten behoeve van bedrijven in Spijkenisse die verplaatst moeten worden waarbij een gemengd bedrijventerrein wordt gecreëerd met een groen overgangsgebied tussen park Hartelwest en Geervliet Oost. De locatie waarop het Tango tankstation is voorzien ligt niet in maar net buiten voornoemd gebied, aan de andere kant van de Borgtweg dat in het RR2020 de functie heeft van ‘Openluchtrecreatiegebied of stedelijk groen’. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Borgtweg desalniettemin, in zijn geheel aan beide zijden van de weg, functioneel onderdeel uitmaakt van het zoekgebied, omdat deze weg voor het zoekgebied een grotere ontsluitingsfunctie zal krijgen. Met het oog op toekomstige ontwikkelingen wordt een strook van 26 meter tussen de grens van de Borgtweg en de grens van het Tango tankstation gecreëerd om toekomstige aanpassingen van de infrastructuur mogelijk te maken. Door het plan te omzomen met groen door handhaving van bomen wordt de landschappelijke inpassing gewaarborgd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder afdoende gemotiveerd dat het bouwplan in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid.
Op de functiekaart van de provinciale structuurvisie heeft het plangebied de aanduiding stedelijk groen. Stedelijk groen is groengebied gelegen binnen de bebouwingscontour met als hoofdfunctie recreatie, waarin verdere bebouwing in principe niet is toegestaan. Uit de afgegeven verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten van 1 februari 2010 ( moet zijn: 2011) en de motivering van 25 januari 2011 hierop maakt de voorzieningenrechter op dat andere ruimtelijke ontwikkelingen niet uitgesloten zijn, mits behoud van groene functies en kwaliteiten voorop staan. In dit geval is in de directe omgeving al sprake van een combinatie van stedelijk groen met bebouwing (waar onder een Mc Donalds en een vrachtwagenparkeerterrein) en infrastructuur. Het geplande tankstation sluit hierop aan gezien de ligging in de rand van het park en past derhalve bij het nu al gemengd stedelijk groene karakter van deze omgeving. Verweerder heeft naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter de door gedupeerde staten gegeven motivering voor het afgeven van de verklaring van geen bezwaar aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen en kunnen concluderen in de ruimtelijke onderbouwing dat het plan niet in strijd is met het provinciale en het regionale ruimtelijke beleid.
De aan de ruimtelijke onderbouwing ten grondslag liggende onderzoeken:
Locatieonderzoek
Ten aanzien van de locatiekeuze overweegt de voorzieningrechter dat voor verweerder in zijn algemeenheid geen verplichting bestaat om te onderzoeken of een andere locatie geschikter is dan de aangevraagde en dat verweerder dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. In dit geval heeft verweerder in 2001 wel een locatieonderzoek uitgevoerd, naar aanleiding waarvan verweerder op 13 november 2001 de voorkeur heeft uitgesproken om het benzinestation aan de Stationsweg te verplaatsen naar de Borgtweg. Hetgeen verzoekster heeft aangevoerd vormt geen aanknopingspunten om tot de conclusie te komen dat verweerder dit onderzoek niet ten grondslag heeft mogen leggen aan zijn besluitvorming.
Distributieplanologisch onderzoek (hierna: DPO)
In het kader van de aanvraag is de rapportage Concurrentieanalyse tankstations Spijkenisse ten behoeve van verplaatsing Q8 van 29 augustus 2003 van Advies- en Ingenieursbureau Oranjewoud (hierna: Oranjewoud) opgemaakt. In deze rapportage is berekend dat de komst van het nieuwe tankstation zal leiden tot een verlies van 8% van de afzetmarkt van de andere stations. De verwachte gemiddelde verschuiving op middellange termijn is -3,5% marktaandeel van het Avia station, -2,5% van het Shell station en- 2% van het Texaco station. In opdracht van verzoekster heeft Bureau Star Line het Distributief planologisch onderzoek tankstation Borgtweg Spijkenisse (hierna: DPO) van 12 november 2007 ingebracht. In dit rapport komt Bureau Star Line tot de conclusie dat een tankstation op de onderzoekslocatie noch in de locale behoefte aan motorbrandstoffen voorziet in dit deelgebied in Spijkenisse noch dat de locatie voldoende economisch draagvlak biedt zonder dat dit ten koste gaat van het economisch draagvlak van de andere tankstations.
Uit de notitie Second opinion marktanalyse vestiging tankstation van 11 februari 2008 van Oranjewoud blijkt dat - zonder dat een complete actualisatie van het rapport van 2003 van Oranjewoud wordt uitgevoerd - wel kan worden geconcludeerd dat de verschuiving van het marktaandeel (op basis van gegevens van 2008) ongeveer hetzelfde is of zelfs minder negatief voor de andere tankstations in de omgeving dan eerder is gerapporteerd in 2003. In de rapportage van 29 september 2008 heeft Bureau Star Line hierop een aantal punten van kritiek geuit. Met Oranjewoud is Bureau Star Line evenwel van mening dat de komst van een Tango tankstation aan de Borgtweg zal leiden tot daling van het marktaandeel van zowel verzoekster als ook de andere onderzochte marktpartijen. De mate waarin verschilt echter enorm. Bureau Star Line laat met vergelijkbare praktijkvoorbeelden elders in Nederland zien, dat volumedaling tot ruim 30% beslist geen uitzondering is. Naar de mening van Bureau Star Line zal de lokale markt voor motorbrandstoffen duurzaam ontwricht worden voor alle aanwezige marktpartijen. In zijn rapport van 6 oktober 2008 merkt Bureau op dat de concurrentie analyse van Oranjewoud uitsluitend gebaseerd is op de geschatte afzetten motorbrandstoffen in de lokale markt (de aanbodzijde) en volledig voorbij gaat aan de vraagzijde in de markt Spijkenisse en de vraag of er behoefte aan een nieuwe tanklocatie in de markt. De berekende marktaandelen zijn gebaseerd op aannames en landelijke gemiddelden van Bovag en Oranjewoud zelf, waarbij meerdere aspecten niet aan de orde zijn gekomen of niet zijn onderbouwd. In dit rapport gaat Bureau Star Line in op de door Oranjewoud in zijn berekeningen gehanteerde volume van het Tango tankstation en verkeersintensiteiten. In de concurrentieanalyse van 30 november 2009 komt Oranjewoud tot de conclusie uit het theoretische model volgt dat tankstations een bepaald percentage marktaandeel inleveren wanneer het nieuwe station wordt gerealiseerd. Bij deze inschatting wordt opgemerkt dat consumentengedrag moeilijk is te voorspellen. Het theoretisch model geeft geen verschuiving weer van de omzet. In de brief van 7 april 2010 benadrukt Oranjewoud dat ook wanneer de komst van de Tango leidt tot sluiting van een of meer stations er nog steeds voldoende keuzevrijheid, aanbod en variatie blijft voor de consument.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2009 LJN BI1073 en de daarin vermelde jurisprudentie in rechtsoverweging 2.6) concurrentieverhoudingen bij een planologische belangenafweging geen in aanmerking te nemen belang vormen, tenzij er sprake is van duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2009, LJN BK5082) zijn voor het antwoord op de vraag of al dan niet sprake is van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau overaanbod in de markt en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen niet van doorslaggevende betekenis. Wel is van belang of voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats geregelde inkopen kunnen blijven doen.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet valt uit te sluiten het onderzoek van Oranjewoud waarop het bestreden besluit berust zodanige gebreken vertoont dat het besluit op deze grond dient te worden vernietigd. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat, gelet op deze rapporten en in samenhang met de rapporten van Bureau Star Line op voorhand niet aannemelijk is dat door het bouwplan sprake zal zijn van een duurzame ontwrichting van het motorbrandstoffenaanbod in het betreffende gebied. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat ook indien uit wordt gegaan van de door Bureau Star Line genoemde afzetdaling van meer dan 30% en verkeersintensiteiten niet is aannemelijk is dat zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in Spijkenisse voordoet. Voorts is ter zitting nog naar voren gekomen dat één van de benzinestations in Spijkenisse dichtgaat. Naar het thans laat aanzien zullen bij een eventuele vernietiging de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
De luchtkwaliteit, het bodemonderzoek, de flora- en faunawet en natuurbeschermingswet en de waterhuishouding
Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het achterwege laten van een doorrekening over 2020 een onvolkomenheid was in het uitgevoerde luchtkwaliteitonderzoek. Op 15 april 2010 is er een aanvullend luchtkwaliteitonderzoek opgesteld. De uitgangspunten van de berekening zijn terug te vinden in het betreffende rapport. De conclusie luidt dat de bijdrage van het verkeer naar het tankstation moet worden gekwalificeerd als “niet in betekenende mate”. De realisatie van het tankstation stuit daarom niet op bezwaren vanuit het oogpunt van de luchtkwaliteit. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekster naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder dit onderzoek niet ten grondslag heeft mogen leggen aan de besluitvorming.
Ten aanzien van de waterhuishouding stelt de voorzieningenrechter vast dat het waterschap Hollandse Delta na intrekking van de vergunning op grond van Wet verontreiniging oppervlaktewateren bij besluit van 23 april 2008 ten behoeve van het onbemande tankstation op 18 augustus 2009 een maatwerkvoorschrift heeft vastgesteld. Bij uitspraak van 8 september 2010 heeft de Afdeling het tegen het maatvoorschrift ingestelde beroep ongegrond verklaard. Gelet hierop is voldaan aan de verplichte watertoets.
Uit het bodemonderzoek blijkt dat sprake is van beperkte verontreiniging. Verzoekster heeft deze conclusie niet gemotiveerd weersproken. Hetgeen verzoekster wel heeft aangevoerd ten aanzien van het bodemonderzoek kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet tot de conclusie leiden dat verweerder dit onderzoek niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit.
In 2004 is ten behoeve van de destijds voorgenomen uitbreiding van de begraafplaats De Ommering een onderzoek uitgevoerd naar de natuurwaarde van het gehele gebied. Hoewel dit onderzoek zich niet expliciet richt op de planlocatie volgt uit het onderzoek wel dat er, behalve bij de oevers, geen bijzondere natuurwaarden zijn aangetroffen. Naar aanleiding van de ingediende zienswijzen is door Stichting Natuur en Landschap Voorne-Putten op 26 maart 2010 een quick-scan uitgevoerd naar de natuurwaarden in het gebied waar het tankstation is gepland. Ook uit deze quick-scan blijkt dat er geen sprake is van grote natuurwaarden die het plan in de weg staan. Er wordt slechts een bijzondere soort aangetroffen op het talud. Dit talud maakt echter geen deel uit van het plangebied. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat verzoekster geen tegendeskundige rapport heeft overgelegd behoefde verweerder in de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet geen reden te zien om de vrijstelling te weigeren.“
In aanvulling op deze overwegingen van de voorzieningenrechter ziet de rechtbank in de twijfels die de voorzieningenrechter heeft geuit over het onderzoek van Oranjewoud geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen. Voor de vraag of er sprake is van duurzame ontwrichting door de komst van het onbemande tankstation waarvoor bij het bestreden besluit vrijstelling is verleend, is vooral het belang voor de consumenten relevant. Er is immers pas sprake van duurzame ontwrichting als door de komst van het nieuwe tankstation het voorzieningenniveau zodanig wordt beperkt dat consumenten niet meer op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats kunnen tanken.
De rapporten van Oranjewoud en Bureau Starline zien vooral op de effecten die het vestigen van een nieuw tankstation heeft op de marktafzet van de concurrenten in het gebied. In geen van de rapporten is geconcludeerd dat alle tankstations in het gebied op termijn zullen verdwijnen. Zolang er nog de mogelijkheid bestaat om te tanken in het gebied, is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van duurzame ontwrichting van de markt voor motorbrandstoffen in het betreffende gebied. Gelet op de aard van het product moet er immers vanuit gegaan worden dat het voorzieningenniveau voor de consument pas een onaanvaardbaar laag niveau bereikt als er een reële kans is dat er binnen het gebied geen enkele mogelijkheid meer is om te tanken. Ook al zouden aan de rapporten van Oranjewoud gebreken kleven, dan nog kan op basis van de rapporten van het door eiseres 2 ingeschakelde Bureau Start Line worden geconcludeerd dat de vestiging van een nieuw tankstation niet tot duurzame ontwrichting zal leiden. Zoals de voorzieningenrechter al heeft overwogen is ook bij een afzetdaling van meer dan 30% niet aannemelijk is dat alle tankstations in het gebied zullen verdwijnen. De rechtbank ziet geen grond om met het oog op de veiligheid van de klanten een onderscheid te maken tussen bemande en onbemande tankstations.
Eiseres 2 heeft in verband met de ruimtelijke onderbouwing nog aangevoerd dat het advies externe veiligheid uitgaat van het onjuiste uitgangspunt dat ter plaatse van het tankstation niet meer dan acht personen tegelijkertijd aanwezig zullen zijn. Nu eiseres 2 het bij deze stelling heeft gelaten en haar standpunt niet nader heeft onderbouwd, heeft de rechtbank onvoldoende aanleiding om aan de juistheid van het advies inzake externe veiligheid te twijfelen.
Uit het voorgaande volgt dat de ruimtelijke onderbouwing voldoende is en dat daarmee aan de formele vereisten om toepassing te geven aan artikel 19, eerste lid, van de WRO is voldaan, zodat verweerder bevoegd was de vrijstelling te verlenen.
2.9 Belangenafweging
Deze bevoegdheid is discretionair van aard. Dit houdt in dat verweerder een bepaalde beleidsvrijheid is gelaten. De rechtbank dient deze vrijheid te respecteren, tenzij verweerder bij het gebruikmaken van zijn bevoegdheid de grenzen, getrokken door algemeen verbindende voorschriften, algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur overschrijdt. Een en ander brengt mee dat de gebruikmaking van verweerders bevoegdheid door de rechtbank, met inachtneming van het zojuist aangegeven kader, terughoudend beoordeeld dient te worden.
Op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb moet verweerder de rechtstreeks bij het vrijstellingsbesluit betrokken belangen afwegen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende rekening gehouden met de belangen van eiseressen die met het beroep tegen de verleende bouwvergunning willen voorkomen dat zich een extra concurrent in het gebied vestigt. Het belang van concurrentie op de markt van motorbrandstoffen is, behoudens de ondergrens van duurzame ontwrichting, immers niet een belang dat verweerder dient te beschermen. Dat eiseres 1 al heel lang een tankstation exploiteert in het gebied, maar de concurrentie met de nieuwe vestiging wellicht niet overleeft, behoefde voor verweerder dan ook niet bepalend te zijn om haar belang zwaarder te laten wegen dan het belang van vergunninghoudster bij het vestigen van een nieuw tankstation.
Uit hetgeen eiseressen hebben aangevoerd is de rechtbank niet gebleken dat verweerder niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Op grond van hetgeen zojuist is overwogen is de rechtbank van oordeel dat het vrijstellingsbesluit de hiervoor bedoelde terughoudende rechterlijke toetsing kan doorstaan.
2.10 Bouwvergunning
Nu het vrijstellingsbesluit in stand blijft en daarmee de strijdigheid met het bestemmingsplan is opgeheven, bestaat er geen grond meer om de gevraagde bouwvergunning te weigeren. Op grond van artikel 44 van Pro de Woningwet is verweerder immers verplicht om een bouwvergunning te verlenen als aan de in dit artikel genoemde voorwaarden is voldaan.
2.11 Conclusie
De rechtbank ziet voorts in de door verweerder gevolgde procedure geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen. Dat verweerder niet opnieuw expliciet is ingegaan op de door eiseres 2 tegen het herroepen besluit aangevoerde bezwaren, is naar het oordeel van de rechtbank niet een zodanig motiveringsgebrek dat daarin een vernietigingsgrond is gelegen. De rechtbank acht eiseres 2 ook niet in haar procedurele belangen aangetast, omdat zij bezwaren die naar haar oordeel door verweerder niet of onvoldoende zijn overwogen in beroep naar voren heeft kunnen brengen.
Uit het voorgaande volgt dat de beroepen ongegrond zijn. Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A. van ‘t Laar, voorzitter, en mr. W. Weerdesteijn en mr. A. G. van Malenstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2012.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseressen worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: