Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/4421 WW44-T1
Uitspraak in het geding tussen
Anaconda B.V., gevestigd te Zevenbergen, eiseres,
gemachtigde mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen, verweerder,
gemachtigde mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 28 mei 2009 heeft verweerder geweigerd om aan eiseres een bouwvergunning eerste fase te verlenen en een projectbesluit te nemen.
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 17 november 2009 heeft verweerder, onder aanvulling en verbetering van de motivering, het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2010. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen, bijgestaan door [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door C.C. Nootenboom.
2 Overwegingen
2.1 Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1:2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag voor de bouwvergunning voor het tijdstip van inwerkingtreden van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak wordt dan ook de Woningwet aangehaald, zoals zij luidde voordat deze bij invoering van de Wabo werd gewijzigd.
Ingevolge artikel 56a, eerste lid, van de Woningwet wordt een reguliere bouwvergunning op aanvraag in twee fasen verleend. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de bouwvergunning eerste fase slechts mag en moet worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel b, c, d, e, f of g, van toepassing is, met dien verstande dat onderdeel b van dat lid slechts van toepassing is voor zover de daar bedoelde voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, onderdeel c, van de Woningwet mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld dan wel met een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, 3.27 of 3.29 van de Wet ruimtelijke ordening of met een besluit als bedoeld in artikel 3.40, 3.41 of 3.42 van die wet.
Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na ontheffing of na het nemen van een projectbesluit, geacht mede een verzoek in te houden om zodanige ontheffing dan wel projectbesluit.
2.2 Op 10 februari 2009 heeft eiseres een reguliere bouwvergunning 1e fase aangevraagd ten behoeve van de bouw en aanleg van een groot aantal (83) opslagtanks met overslagterminal [voor (vloei)stoffen], kantoor, steiger en dienstgebouwen op de locatie [perceel], te Vlaardingen.
Op het perceel rust op grond van het Uitbreidingsplan Vlaardingen, plan in onderdelen A, met de daarbij of op grond daarvan gestelde voorschriften, waaronder de Bebouwingsvoorschriften 1 uitbreidingsplan Vlaardingen (hierna: het Uitbreidingsplan), de bestemming “industriële doeleinden A”.
Ingevolge artikel 14 van de (bebouwings)voorschriften mogen de gronden met deze bestemming uitsluitend worden bebouwd ten behoeve van primaire grote tot middelgrote industriële bedrijven, die in hoofdzaak op het watertransport zijn aangewezen en bestaande uit bedrijfsgebouwen.
Het Uitbreidingsplan wordt op grond van het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van de inmiddels vervallen Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting geacht een bestemmingsplan te zijn.
2.3 Verweerder stelt zich op het standpunt dat onder (bedrijfs)gebouw moet worden begrepen een voor mensen toegankelijke ruimte. Het (een en ondeelbare) bouwplan ziet met name op tanks voor de op- en overslag van (vloei)stoffen. Verweerder meent dat, nu de gewenste opslagtanks, gelet op de aard en gebruik ervan, niet als bedrijfsgebouwen zijn aan te merken, het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan (= het Uitbreidingsplan). Voorts wenst verweerder geen medewerking te verlenen aan het bouwplan door een projectbesluit te nemen, omdat - kort gezegd - een goede ruimtelijke onderbouwing niet aanwezig is. Op grond hiervan heeft verweerder de bouwvergunning 1e fase geweigerd.
2.4 Het onderhavige bouwplan ziet met name op de bouw en aanleg van een groot aantal opslagtanks voor de op- en overslag van (vloei)stoffen. Tussen partijen is niet in geschil dat deze opslagtanks moeten worden aangemerkt als bouwwerken. Wel verschillen partijen van mening over de vraag of deze opslagtanks aangemerkt kunnen worden als bedrijfsgebouwen en of deze bouwwerken in strijd zijn met het Uitbreidingsplan.
2.4.1 De rechtbank overweegt dat het begrip bedrijfsgebouw in het Uitbreidingsplan niet is gedefinieerd. In dat geval dient voor de uitleg van dit begrip te worden aangesloten bij hetgeen in het normale spraakgebruik onder bedrijfsgebouw wordt verstaan. De opslagtanks beschikken niet over een luik, deur of een andersoortige entree die toegang tot de tank verschaft. Er is dus geen sprake van een voor mensen toegankelijk bedrijfsgebouw. Bovendien zijn de tanks bedoeld voor de opslag van (chemische)vloeistoffen waardoor de opslagtanks (ook) naar hun aard niet toegankelijk zijn voor mensen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht de op te richten opslagtanks als bouwwerk, geen bedrijfsgebouwen zijnde, aangemerkt en deze in strijd geacht met het (bepaalde in artikel 14 van de bebouwingsvoorschriften van het) Uitbreidingsplan.
2.4.2 De stelling van eiseres dat, nu de in 1951 geldende Woningwet geen vergunningplicht voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde, kende, dergelijke bouwwerken niet door het Uitbreidingsplan kunnen worden geraakt en de opslagtanks daardoor zonder meer zijn toegestaan, kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. Het Uitbreidingsplan had op grond van de toen geldende Woningwet tot rechtsgevolg dat de daarin vastgelegde bestemmingen van de in het plangebied gelegen gronden en de daarop toegelaten bebouwing voor een ieder bindend zijn. Voorts dient, blijkens de uitspraak van de voormalige Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 6 augustus 1984, BR 1984, 884, bij een verruiming van het bouwvergunningstelsel - in die zin dat ook voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde, een bouwvergunning is vereist - bij de beoordeling van een aanvraag om een bouwvergunning voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde, de vigerende bestemming te worden bezien. Daarmee is het bouwplan in strijd, zoals hiervoor onder 2.4.1 is overwogen.
2.4.3 De rechtbank dient vervolgens verweerders weigering om een projectbesluit te nemen, te beoordelen.
2.4.3.1 De beslissing om al dan niet een projectbesluit te nemen is discretionair van aard. Dat houdt in dat verweerder binnen het kader van de bij de wet getroffen regeling een bepaalde beleidsvrijheid is gelaten. De rechtbank dient deze vrijheid te respecteren, in die zin dat slechts sprake kan zijn van een marginale toetsing door de rechtbank. Zij moet zich beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot de weigering heeft kunnen komen.
2.4.3.2 Verweerder heeft aan de weigering het projectbesluit te nemen de motivering ten grondslag gelegd dat de door eiseres aangevraagde tankopslag planologisch en stedenbouwkundig, zowel vanwege de aard als de omvang ervan, te ingrijpend van aard is.
2.4.3.3 Verweerder heeft in dit verband opgemerkt dat op de schaal van de gehele stad de opslagtanks de horizon zullen gaan bepalen. Volgens verweerder is er in het havengebied geen bebouwing die zich hieraan kan meten. Daarnaast is de schaalsprong zelfs voor een omgeving als de onderhavige ongekend. Verweerder wijst er voorts op dat de gemeente Vlaardingen zich al jarenlang in verschillende (beleids)stukken op het standpunt stelt dat de thans in het Uitbreidingsplan voorkomende milieucategorie 5 omlaag moet. De opslagtanks waarop de onderhavige bouwaanvraag ziet zijn daarentegen bedoeld voor de opslag van (chemische) vloeistoffen, vallend in milieucategorie 5.
2.4.3.4 Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat het door eiseres ingediende bouwplan niet past in de nieuwe (ruimtelijke) beleidskaders, waardoor een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt. Verweerder wijst hierbij naar de in 2008 opgestelde Structuurvisie bedrijventerreinen (hierna: de Structuurvisie). Deze is geënt op de Bestuursovereenkomst Rechter Maasoever, waarin onder meer staat dat de bedrijventerreinen van Vlaardingen moeten worden herontwikkeld. In de Structuurvisie komt naar voren dat de gemeente Vlaardingen de milieucategorisering naar beneden wil bijstellen, zulks met de bedoeling zware bedrijvigheid in de gemeente tegen te gaan. Verweerder heeft in dit kader voorts gewezen op de eerste uitgangspunten van het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan Maasoeverzone. Uit de Nota van Uitgangspunten volgt dat tankopslag in het gebied niet zonder meer zal worden toegstaan, er voor nieuwe bedrijven een lagere milieucategorie zal worden toegestaan en dat waarde zal worden gehecht aan (stedenbouwkundige) presentatie. Bovendien geeft verweerder aan dat de gemeenteraad van Vlaardingen in april 2009 de Nota bedrijventerreinenbeleid (hierna: Nota) heeft vastgesteld. Ook daarin is bepaald dat in Vlaardingen nieuw te vestigen bedrijven vanaf milieucategorie 5 niet worden geaccommodeerd.
2.4.3.5 Het betoog van eiseres dat het bouwplan past in het Structuurplan Rivierzone 2004 (hierna: Structuurplan), zodat er geen sprake is van strijd met het toekomstige beleid van de gemeente Vlaardingen, kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het Structuurplan globaal van aard is, terwijl de Structuurvisie voor wat betreft bedrijventerreinen juist een verbijzondering van het Structuurplan is. Voorts neemt de rechtbank daarbij in aanmerking dat, voor zover het bouwplan al zou stroken met het beleid zoals neergelegd in het Structuurplan, dat beleid inmiddels achterhaald is.
2.4.3.6 De rechtbank is, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4.3.1 tot en met 2.4.3.5 is overwogen, van oordeel dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat het onderhavige bouwplan niet past in het toekomstig (ruimtelijk) beleid. De stelling van eiseres, dat in de Nota is opgenomen dat een uitzondering is gemaakt voor bestaande bedrijven uit milieucategorie 5 en dat zij niet kan worden beschouwd als een nieuw te vestigen bedrijf op het onderhavige bedrijventerrein, kan haar niet baten. Wel stelt eiseres terecht dat in het ‘Overzicht bedrijven en industrie Maasoeverzone’ is opgenomen dat zij sinds 2007
6 opslagtanks (plantaardige olie) op het terrein Zevenmanshaven tot haar beschikking heeft. Deze tanks zijn in 1960 gebouwd. Gedeputeerde staten van Zuid-Holland hebben in 1993 aan de rechtsvoorganger van eiseres, Hydro Agri Rotterdam B.V., een revisievergunning verleend ten behoeve van de activiteiten in de inrichting. De activiteiten van het bestaande bedrijf zien echter op 6 tanks met een lagere milieucategorie dan waarop het onderhavige bouwplan ziet. Nu er een uitbreiding plaats zou moeten vinden met 9 hectare voor ruim 80 opslagtanks met chemische vloeistoffen ten behoeve van een bedrijf uit milieucategorie 5, vallende onder het Besluit externe veiligheid inrichtingen, kan niet volgehouden worden dat er sprake is van een overeenkomstig het voorgestane beleid reeds aanwezige (bedrijfs)activiteit dan wel van een reeds bestaand bedrijf uit milieucategorie 5. Ter zitting is niet door eiseres betwist dat slechts een klein deel van de ruim 80 tanks is bedoeld voor plantaardige olie en dat het overgrote deel ziet op milieucategorie 5. Naar het oordeel van de rechtbank kon dan wel mocht eiseres er niet op vertrouwen dat haar beoogde activiteiten door middel van een projectbesluit mogelijk zouden worden gemaakt.
2.4.3.7 De rechtbank voegt hier nog aan toe dat het aspect milieu voor een (ruimtelijke) beoordeling, of al dan niet planologische medewerking kan worden verleend door middel van een projectbesluit, een mee te wegen factor is.
2.4.3.8 Nu gelet op het vorenstaande wegens strijd met het toekomstig ruimtelijk beleid een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt, heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten om geen medewerking te verlenen aan het onderhavige bouwplan en om die reden geen projectbesluit te nemen. Al hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
2.5 Gelet op het vorenoverwogene kan het bestreden besluit in rechte stand houden. Het beroep is ongegrond.
2.6 Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. J.H. de Wildt, voorzitter, en mr. M.J.S. Korteweg-Wiers en
mr. A. van Gijzen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 27 januari 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: