Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/4858 WET-T1
Uitspraak in het geding tussen
[Naam], wonende te (plaats), eiser,
en
de raad van de gemeente Lansingerland, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 20 september 2007 heeft verweerder eisers verzoek om vergoeding van planschade op de voet van artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiser bij brief van 26 november 2007, aangevuld bij brief van 22 maart 2008, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 25 september 2008 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 19 november 2008 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 8 juli 2009 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2010. Eiser was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K. de Wit.
2 Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 49 van Pro de WRO, zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, kent de gemeenteraad een belanghebbende, voor zover blijkt dat hij ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, op diens verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.2. Bij de beoordeling van een dergelijk verzoek dient te worden bezien of sprake is van wijziging van het planologisch regime waardoor belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de gestelde schadeveroorzakende planologische maatregel te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime.
2.3 Eiser is op 15 juli 1994 eigenaar geworden van de woning en het (perceel 1) te (plaats). Op 31 augustus 2005 heeft eiser in verband met de wijziging van het bestemmingsplan voor het gebied ten (noord)westen van zijn woning op de voet van artikel 49 van Pro de WRO bij verweerder een verzoek ingediend om vergoeding van planschade. Voorheen gold ter plaatse van het plangebied het bestemmingsplan “Landelijk Gebied”. Thans vigeert ter plaatse het bestemmingsplan “Westpolder/Bolwerk” zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 4 oktober 2001, goedgekeurd door Gedeputeerde Staten op 7 mei 2002, omstreeks juli 2002 in werking getreden, waarna het bij uitspraak van de Raad van State op 26 februari 2003 onherroepelijk is geworden.
2.4 Als gevolg van eisers aanvraag heeft verweerder besloten de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) om advies te vragen. In haar advies van juni 2007 heeft de SAOZ vastgesteld dat onder vigeur van het oude bestemmingsplan het gebied ten westen van de woning van eiser een agrarisch karakter heeft en onder het nieuwe bestemmingsplan een stedelijk karakter, waarbij het gebied bebouwd kan worden met diverse vormen van wonen en wegen. Gelet hierop is de SAOZ van mening dat er zowel ten aanzien van de bebouwings- als de gebruiksmogelijkheden sprake is van een planologische verslechtering. Bovendien is de SAOZ van mening dat de planologische maatregel voor eiser geleid heeft tot een nadeliger positie, waaruit in beginsel op de voet van artikel 49 van Pro de WRO voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid. Daarbij kwalificeert de SAOZ het nadeel als “zwaar”.
2.4.1 Ter zake van de vraag of de schade ten gevolge van de planologische nadelige positie redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van eiser behoort te blijven heeft de SAOZ vastgesteld dat op de dag dat eiser de onroerende zaak heeft gekocht (28 april 1994), er reeds voldoende concrete en openbaar gemaakte beleidsvoornemens bestonden waarin eiser aanleiding had kunnen en moeten zien om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in voor hem ongunstige zin zou veranderen. De SAOZ wijst er in dit verband op dat de onderhavige planontwikkeling voortvloeit uit het in 1991 in ontwerp en de in februari 1993 vastgestelde PKB van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (hierna: PKB Vinex). Op grond hiervan is de SAOZ van mening dat aan een ieder die na de vaststelling van de ontwerp PKB Vinex zijn onroerende zaak heeft gekocht, voorzienbaarheid van (in dit geval) de “Westpolder/Bolwerk” kan worden tegengeworpen, en dat de geleden schade voor eigen rekening dient te worden gelaten. Naar de mening van de SAOZ geeft de PKB Vinex voldoende aanknopingspunten om tot voorzienbaarheid te concluderen. De betreffende locatie is daarin aangeduid als uitbreidingsmogelijkheid voor woningbouw. Dit volgt naar de mening van de SAOZ ook uit de kaart op pagina 50 van (het ontwerp) PKB-Vinex, waarop het een en ander is aangegeven. Op grond van het vorenstaande heeft de SAOZ aan verweerder geadviseerd eisers verzoek om vergoeding van schade ex artikel 49 van Pro de WRO af te wijzen.
2.5 Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hij, alvorens tot aankoop over te gaan, zich bij de gemeente heeft laten informeren over de planologische situatie ter plaatse. Daarbij zijn ten aanzien van de aangrenzende gronden bij de woning geen feiten of omstandigheden naar voren gekomen die ook maar enigszins duiden op enige ruimtelijke ontwikkeling. Daarnaast stelt eiser zich op het standpunt dat de PKB Vinex geen concrete aanwijzingen bevat betreffende de inrichting van het onderhavige plangebied. Eerst wanneer provincies en gemeenten de PKB Vinex uitwerken in streek- en bestemmingsplannen wordt de planvorming ten aanzien van de locatie concreet. In de PKB Vinex is de locatie “Westpolder/Bolwerk” niet als zodanig als uitbreidingslocatie voor woningbouw aangewezen. Eiser meent dat in dit geval eerst van voorzienbaarheid gesproken kan worden indien de woning is gekocht na het verschijnen van het op 15 januari 1997 vastgestelde voorontwerp Regionaal Structuurplan. In dit voorontwerp wordt immers opgemerkt dat het structuurplan het eerste ruimtelijke plan is waarin de locaties voor de woningen worden vastgelegd.
2.6 De rechtbank overweegt als volgt.
2.6.1 Niet in geschil is, dat eiser door de bestemmingsplanwijziging in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren. In geschil is uitsluitend of de door de planwijziging ontstane planschade redelijkerwijs ten laste van eiser dient te blijven. Hiertoe dient te worden beoordeeld of de planologische wijziging voorzienbaar was. Of sprake is van voorzienbaarheid van de planologische wijziging op grond waarvan het daaruit voortvloeiende nadeel redelijkerwijs voor rekening dient te blijven van degene die stelt schade te hebben geleden, moet worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in ongunstige zin zou veranderen.
Uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) van 30 januari 1996, BR 1997/512, en 8 september 2004, LJN AQ9963, volgt dat, wil voorzienbaarheid kunnen worden tegengeworpen, deze documenten voldoende concreet en voldoende openbaar kenbaar moeten zijn gemaakt. Voorts zou het in de documenten geformuleerde ruimtelijk beleid vastgesteld moeten zijn door het bevoegde gezag. Bovendien kan, zo blijkt uit de uitspraak van de ABRS 22 januari 2003, LJN AF3161, de ligging van een aan te kopen woning voor de koper leiden tot een verzwaarde plicht tot het inwinnen van informatie bij de gemeente over voorgenomen ontwikkelingen in de omgeving.
2.6.2 De PKB-Vinex bevat, mede voor het Haagse en het Rotterdamse stadsgewest, beleidsuitspraken omtrent het ruimtelijk rijksbeleid ter zake van de gewenste ontwikkelingsrichtingen voor wonen en werken voor de periode 1995 – 2005. In
hoofdstuk V wordt daarbij voor zover nodig een regionale verbijzondering gegeven van het ruimtelijk rijksbeleid. Daarbij is voor de ontwikkeling van Noordrand II en III (waarin de locatie “Westpolder/Bolwerk” is gelegen) een indicatie gegeven voor de bouw van 15.000 woningen. Voorts bevat pagina 50 van de PKB Vinex een kaartje waarbij de uitbreidingsmogelijkheden voor woningbouw ten aanzien van het stadsgewest Rotterdam en Den Haag worden aangegeven. In de PKB Vinex, waaronder pagina 27, valt verder te lezen dat de uiteindelijke ruimtelijke beslissingen over de plaats en invulling van toekomstige woon- en werklokaties op provinciaal niveau genomen dienen te worden. Voorts staat in de PKB Vinex beschreven dat aan de provincies wordt gevraagd om in overleg met de gemeenten tot een afweging van mogelijke woon en werklokaties te komen. Daarbij is expliciete aandacht nodig voor de haalbaarheid van mogelijke lokaties.
2.6.3 Hoewel, om voorzienbaarheid aan te nemen, het niet zo hoeft te zijn dat de exacte invulling van de voorgenomen planologische wijziging op dat moment reeds zodanig concreet is dat betrokkene hiermee volledig rekening kon en moet houden, staat daar naar het oordeel van de rechtbank tegenover dat in de (openbaar kenbaar gemaakte (ontwerp-)) PKB Vinex niet meer dan een voorkeursrichting wordt gegeven voor het ruimtelijk rijksbeleid. De rechtbank wijst er in dit verband op dat met hetgeen in hoofdstuk V, op pagina 182, wordt beschreven niet valt af te leiden dat er sprake is van een concrete beleidsbeslissing, noch wordt expliciet vermeld dat daarvan sprake is. Nu de PKB Vinex niet meer is dan een globale schets vanuit het rijk met een indicatief karakter omtrent de gewenste inrichting van de ruimte, is verweerder daar in beginsel niet aan gebonden. Zoals hierboven onder 2.6.2 is aangegeven volgt uit de PKB Vinex dat de gemeente, in samenwerking met de provincie, de primaire verantwoordelijkheid voor de keuze van de afzonderlijke locaties draagt. Hierin kan dan ook de oorzaak worden gevonden dat in de PKB Vinex geen plaatsaanduiding is opgenomen noch dat daarin een expliciete gebiedsomschrijving valt te lezen. Het algemeen richting gevende en als parapluplan aan te merken PKB Vinex biedt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende grond voor de gevolgtrekking dat er sprake is van een concreet beleidsvoornemen (van het bevoegde gezag), waaruit een voornemen tot wijziging van de planologische situatie ten (noord)westen van de woning van eiser, zoals nadien vastgelegd in het bestemmingsplan Westpolder/Bolwerk, kon worden afgeleid. Voorts is het gestelde ter zitting, dat een aantal op het kaartje van pagina 50 van het (ontwerp)PKB Vinex ingekleurde locaties zijn afgevallen en dat op die locaties niet tot woningbouw is overgegaan, niet door de gemachtigde van verweerder betwist. Ook hieruit blijkt dat het geformuleerde ruimtelijk beleid in de PKB Vinex niet zodanig concreet was dat daaruit voorzienbaarheid was af te leiden.
2.7.5 De stelling van verweerder, nader toegelicht ter zitting, dat op basis van het kaartje van pagina 50 van het (ontwerp)PKB Vinex valt af te leiden dat de huidige locatie Westpolder/Bolwerk daarop is ingekleurd als uitbreidingsmogelijkheid voor woningbouw, zodat de ontwikkeling van Westpolder/Bolwerk voor eiser in 1991 reeds voorzienbaar was, volgt de rechtbank niet. Dat uit het meergenoemde kaartje valt af te leiden dat flinke woningbouw in het stadsgewest Rotterdam en Den Haag door de rijksoverheid als gewenst wordt beschouwd, acht de rechtbank, nu geen concrete beleidsbeslissing kan worden aangenomen, op zichzelf onvoldoende om in dit geval voorzienbaarheid aan te nemen. Door de gemachtigde van verweerder ter zitting is niet betwist dat deze kaart grofmazig is. Het ingekleurde gebied is naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig exact en duidelijk begrensd dat daaruit de locatie van de mogelijke uitbreiding van de woningbouw helder is, noch kan daaruit (zonder meer) worden afgeleid dat de op pagina 182 van de toelichting op het (ontwerp)PKB Vinex genoemde locaties Noordrand II en III de huidige locatie Westpolder/Bolwerk betreffen. De uitbreidingslocatie had 300 meter verder kunnen liggen dan thans is gerealiseerd, hetgeen uit oogpunt van voorzienbaarheid van planschade een significante onbepaaldheid in zich draagt.
2.7.6 Eiser heeft zich, blijkens zijn beroepschrift en zoals nader toegelicht ter zitting, direct voorafgaand aan zijn koop van de woning aan (perceel 1) te (plaats) gewend tot de gemeente teneinde informatie te verkrijgen over de planologische situatie ter plaatse. Eiser stelt dat hij toen door de ambtenaren van de (voormalige) gemeente (plaatsnaam) niet nader is voorgelicht over specifieke voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen in de naaste omgeving van zijn woning en dat hij mede op basis van deze informatie tot aankoop van de woning is overgegaan. Dit is ter zitting door de gemachtigde van verweerder niet in twijfel getrokken. Anders dan de gemachtigde ter zitting heeft gesteld hoeft, nu eiser mocht menen dat het gesprek geen aanleiding gaf om aan te nemen dat de ambtenaren niet goed op de hoogte waren van de ruimtelijke ontwikkelingen ter plaatse, naar het oordeel van de rechtbank niet van eiser te worden gevergd dat hij zich na het verkrijgen van de gevraagde informatie, nog nader had dienen te informeren bij het rijk of de provincie.
2.7.7 De rechtbank is – met verwijzing naar de hiervoor weegegeven feiten en omstandigheden – van oordeel dat in dit specifieke geval niet kan worden staande gehouden dat eiser op de datum van de aankoop van zijn woning, op basis van de ter inzagelegging van het ontwerp PKB Vinex in 1991 en het in 1993 vastgestelde PKB Vinex, als redelijk denkend en handelend koper rekening hoefde te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in negatieve zin zou gaan veranderen. Ook overigens is niet gebleken van concrete en ter openbare kennis gebrachte beleidsvoornemens, op grond waarvan geoordeeld dient te worden dat het vastgestelde bestemmingsplan “Westpolder/Bolwerk” ten tijde van de aankoop van eisers woning zodanig voorzienbaar was, dat gezegd kan worden dat eiser het risico van hieruit eventueel voortvloeiende planschade op voorhand heeft aanvaard. De uitbreidingsmogelijkheid voor woningbouw is voor wat betreft de directe omgeving van eisers woning eerst later geconcretiseerd in het voorontwerp Regionaal Structuurplan van januari 2007 en is in de structuurplannen Noordrand II en III verder uitgewerkt. Verweerder heeft gelet hierop dan ook ten onrechte het standpunt van de SAOZ, waar deze concludeert tot voorzienbaarheid van de planschade, onderschreven.
2.7.8 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
2.7.9 Nu de SAOZ, als gevolg van haar conclusie dat van voorzienbaar sprake is, de waarde van eisers woning van voor en na de ruimtelijke ontwikkeling niet heeft getaxeerd, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om tot finale geschilbeslechting over te gaan en volstaat zij met de bepaling dat verweerder, met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak, een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen.
2.7.10 Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is de rechtbank niet gebleken.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar neemt;
bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 145,- vergoedt.
Aldus gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. J.H. de Wildt en mr. F.A. Mulder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 2 december 2010.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: